전원재판부 2014헌마794, 2016. 3. 31.

【판시사항】 가. 조례의 효력을 가지는 고시에 대한 심판청구가 적법하다고 본 사례 나. 특정구역 안에서 업소별로 표시할 수 있는 광고물의 총 수량을 1개로 제한한 ‘옥외광고물 표시제한 특정구역 지정고시’(2013. 12. 31. 행정중심복합도시건설청 고시 제2013-33호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제2조 제1항 제1호 본문(이하 ‘광고물 총수량 조항’이라 한다)이 법률유보원칙에 위배되어 청구인들의 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 다. 광고물 총수량 조항 및 이 사건 고시 제1조가 특정구역으로 지정한 충남 연기군 및 공주시 등 일원의 행정중심복합도시 예정지역(이하 ‘이 사건 특정구역’이라 한다) 안에서 세로형간판, 옥상간판, 현수막 등을 설치할 수 없도록 하며, 건물의 2층 이하에 입주한 업소에 한하여 가로형간판을, 지하층 및 3층 이상에 입주한 업소에 한하여 돌출간판을 각 설치하도록 하면서, 창문이용광고물은 1층에 입주한 업소에 한하여 설치할 수 있도록 하는 이 사건 고시 제3조 본문(이하 ‘금지광고물 조항’이라 한다), 제4조 제1항 전문, 제7항(이하 이들을 합하여 ‘가로형간판 조항’이라 한다), 제7조 제1항, 제2항(이하 이들을 합하여 ‘돌출간판 조항’이라 한다), 제10조 제2항 전문(이하 ‘창문이용광고물 조항’이라 한다)이 비례의 원칙에 위배되어 청구인들의 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 라. 가로형간판 조항, 돌출간판 조항, 창문이용광고물 조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. ‘옥외광고물 등 관리법’(이하 ‘법’이라 한다) 제4조 제2항, 법 시행령 제25조 제3항, ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’(이하 ‘행복도시법’이라 한다) 제60조의2 제1항, 제3항에 비추어 보면, 이 사건 고시는 고시라는 명칭에도 불구하고 조례의 효력을 가지므로 심판대상조항들은 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하며, 처분적 조례에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부 또한 불확실하므로 보충성의 예외에 해당한다. 이 사건 심판청구 후 이 사건 고시가 개정되어 청구인들이 심판대상조항들에 대하여 위헌결정을 구할 주관적 권리보호이익은 소멸되었으나, 그 위헌 여부에 관한 헌법적 해명은 중대한 의미를 지니고 있으므로 예외적으로 심판의 이익도 인정된다. 나. 광고물 총수량 조항은 법 제3조 제3항, 제4조 제2항, 법 시행령 제12조 제8항, 제25조 제3항, ‘세종특별자치시 옥외광고물 관리 조례’(2012. 7. 2. 조례 제151호) 제6조 제1항, 제27조, 행복도시법 제60조의2 제1항, 제3항에 근거한 것으로서, 위 조항들이 위임하는 범위 내에서 이 사건 특정구역 안에서 업소별로 표시할 수 있는 옥외광고물의 총수량을 원칙적으로 1개로 제한한 것을 두고 위임의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다. 따라서 광고물 총수량 조항이 법률유보원칙에 위배되어 청구인들의 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 침해한다고 보기 어렵다. 다. 이 사건 특정구역 안에서의 옥외광고물의 표시방법을 제한하는 심판대상조항들은 옥외광고물의 난립을 막아 쾌적하고 조화로운 도시미관을 조성함과 동시에 도시의 정체성을 확립하고, 공중에 대한 위해를 방지하고자 하는 것으로서 그 목적의 정당성 및 수단의 적정성이 인정된다. 도시 건설 초기 단계부터 쾌적하고 질서 있는 신도시의 가로(街路)환경을 조성하여 이 사건 특정구역이 추구하는 도시의 이미지를 제고하고자 1개 업소에서 표시할 수 있는 옥외광고물의 총수량을 원칙적으로 1개로 제한한 것(광고물 총수량 조항), 도시경관을 저해하거나 안전에 방해가 될 수 있는 세로형 간판, 입간판, 현수막, 벽보, 전단, 옥상간판 등의 설치를 금지하는 것(금지광고물 조항), 안전사고 및 시각적 공해를 줄이고 시인성(視認性)을 충분히 보장하기 위하여 원칙적으로 건물 2층 이하에 입주한 업소에 한하여 가로형간판을 표시할 수 있도록 하면서 건물 지하층 및 3층 이상에 입주한 업소는 위원회의 심의를 거쳐 2층 이하에 가로형간판을 설치할 수 있도록 예외를 허용한 것(가로형간판 조항), 풍압과 추락의 위험에 대비할 수 있도록 돌출간판의 규격을 제한하여 건물 지하층 및 3층 이상에 입주한 업소에 한하여 표시할 수 있도록 한 것(돌출간판 조항), 시각적 공해를 유발하여 도시의 경관을 저해할 수 있는 창문이용광고물의 난립을 방지하고자 그 크기나 재료, 색채 등을 엄격하게 제한하여 통행인의 눈에 가장 잘 띄는 건물 1층에 입주한 업소에 한하여 이를 설치할 수 있도록 한 것(창문이용광고물 조항)은 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위 내의 제한이다. 한편, 청구인들은 자신들이 원하는 위치에 원하는 종류의 옥외광고물을 원하는 만큼 표시ㆍ설치할 수 없어 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 다소 제한받게 되나, 심판대상조항들에 의하여 달성하려는 공익에 비하여 중대하다고 할 수 없어 법익균형성도 충족된다. 따라서 심판대상조항들이 비례의 원칙에 위배되어 청구인들의 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 라. 건물 1층 및 2층은 3층 이상과는 옥외광고물의 시인성(視認性) 정도, 도시미관에 영향을 미치는 정도, 옥외광고물의 파손ㆍ추락으로 인한 피해 정도에 있어서 차이가 있으므로, 가로형간판 조항, 돌출간판 조항, 창문이용광고물 조항이 도시경관과 안전성 측면을 고려하여 입주한 층에 따라 옥외광고물의 표시ㆍ설치 여부를 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다. 따라서 위 조항들은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 옥외광고물 표시제한 특정구역 지정고시(2013. 12. 31. 행정중심복합도시건설청 고시 제2013-33호) 제2조 제1항 제1호 본문, 제3조 본문, 제4조 제1항 전문, 제4조 제7항, 제10조 제2항 전문 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제15조, 제21조, 제37조 제2항 구 옥외광고물 등 관리법 시행령(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2014. 12. 9. 대통령령 제25825호로 개정되기 전의 것) 제12조 제8항, 제9항 【참조판례】 가. 헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등, 판례집 7-1, 564, 571 헌재 2009. 10. 29. 2008헌마454, 판례집 21-2하, 402, 409 헌재 2012. 2. 23. 2009헌마318, 판례집 24-1상, 261, 271 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 황○민 외 5인 대리인 변호사 배철욱 [주 문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 2013. 6.경부터 세종특별자치시 ○○로 ○○ ○○ 8층 건물(이하 ‘이 사건 상가’라 한다) 중 일부씩을 임차하여, 이 사건 상가 외벽에 가로형 간판을 설치하거나 창문 안쪽에 현수막이나 스티커 등을 부착하는 등으로 옥외광고물을 표시ㆍ설치하고, 각자 영업을 하여 온 사람들이다. 나. 이 사건 상가는 ‘옥외광고물 등 관리법’ 제4조 제2항 및 같은 법 시행령 제25조 제3항에 따라 ‘옥외광고물 표시제한 특정구역 지정고시’(2013. 12. 31. 행정중심복합도시건설청 고시 제2013-33호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제1조가 특정구역으로 지정한 충남 연기군 및 공주시 등 일원의 행정중심복합도시 예정지역(이하 ‘이 사건 특정구역’이라 한다) 내에 위치한 건물이다. 다. 행정중심복합도시건설청장(이하 ‘행복도시건설청장’이라 한다)은 2014. 6. 23. 청구인들에게 이 사건 고시에 위배되는 옥외광고물을 2014. 7. 4.까지 정비하기 바라며, 이를 이행하지 않으면 이행강제금 등을 부과할 예정이라는 내용의 사전안내 공문을 발송하였고, 청구인들은 2014. 6. 27.경 그 안내문을 수령하였다. 라. 그러자 청구인들은 2014. 9. 17. 이 사건 고시가 옥외광고물의 표시ㆍ설치를 매우 제한적으로 허용하고 있어 청구인들의 표현의 자유, 직업 수행의 자유 및 평등권을 침해한다며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 이 사건 고시 전부에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 이 사건 고시 내용 중 청구인들이 위헌 여부를 다투는 내용과 관련 있는 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 이 사건 고시 제2조 제1항 제1호 본문(이하 ‘광고물총수량 조항’이라 한다), 제3조 본문(이하 ‘금지광고물 조항’이라 한다), 제4조 제1항 전문, 제7항(이하 이들을 합하여 ‘가로형간판 조항’이라 한다), 제7조 제1항, 제2항(이하 이들을 합하여 ‘돌출간판 조항’이라 한다), 제10조 제2항 전문(이하 ‘창문이용광고물 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 옥외광고물 표시제한 특정구역 지정고시(2013. 12. 31. 행정중심복합도시건설청고시 제2013-33호) 제2조(옥외광고물등의 표시제한 내용) ① 특정구역 내에서는 옥외광고물 등 관리법 시행령 제13조부터 제30조의2까지의 규정 및 행정중심복합도시건설청 옥외광고물 등 관리에 관한 고시(이하 “관리고시”라 한다) 제8조부터 제18조까지의 규정에도 불구하고 다음 각 호와 같이 표시한다. 1. 1개 업소에서 표시할 수 있는 광고물의 총수량은 1개로 하며 입체형인 가로형 광고물 표시를 원칙으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 총수량 2개 이내로 표시할 수 있으며, 주유소 및 가스충전소는 3개(가로형간판 2개, 지주이용간판 1개) 이내로 표시할 수 있다. 가. 의료기관, 약국, 이ㆍ미용업소의 표지 등(‘+’, 약, 싸인볼에 한함) 나. 연립지주이용광고물을 표시하는 경우 다. 건물 4면 중 2면 이상이 도로에 접하고 있는 업소(단, 광장은 도로로 준용한다) 라. 별도의 층 및 동일 층에서 업소의 행태가 다를 경우 마. 옥상간판을 설치하는 경우 제3조(금지되는 광고물) 특정구역 내에서는 세로형간판, 옥상간판, 애드벌룬, 현수막(관리고시 제15조 제3항에 따른 지정게시대에 표시하는 현수막은 제외한다), 입간판, 전단, 벽보, 건물의 차양면에 표시하는 광고물을 설치할 수 없다. 다만, 행정중심복합도시건설청장(이하 “건설청장”이라 한다)이 인정하는 교통사고 목격자나 미아를 찾는 내용 또는 이와 유사한 내용의 경우에는 현수막, 전단, 벽보를 표시할 수 있다. 제4조(가로형간판의 표시방법) ① 건물의 2층 이하에 입주한 업소에 한하여 표시할 수 있다. 주유소 또는 가스충전소의 상호 또는 정유사 명칭을 현수식으로 표시하는 경우에는 1면의 면적이 3.5제곱미터 이하 두께가 0.3미터 이하인 간판을 현수식으로 표시할 수 있다. ⑦ 제1항의 규정에도 불구하고 지하층 및 3층 이상에 입주한 업소는 위원회의 심의를 거쳐 2층 이하에 가로형간판을 설치할 수 있다. 제7조(돌출간판) ① 건물의 지하층 및 3층 이상 입주한 업소에 한하여 표시할 수 있으며, 제4조 제7항에 따라 가로형간판을 설치한 경우는 제외한다. ② 간판의 가로 및 세로규격은 1미터 이내로 하며 간판의 두께(글씨가 입체형일 경우 글씨두께는 제외한다)는 0.26미터 이내로 하고 벽체로부터의 돌출 폭은 1.2미터 이내로 한다. 제10조(창문이용광고물) ② 1층 입주 업소에 한하여 1개 설치할 수 있으며, 광고물 설치 총 개수에는 포함시키지 아니한다. 표시면적은 창문 면적의 5분의 1 이내로 표시하여야 한다. [관련조항] 구 옥외광고물 등 관리법 시행령(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2014. 12. 9. 대통령령 제25825호로 개정되기 전의 것) 제12조(일반적 표시방법) ⑧ 한 업소에서 표시할 수 있는 간판의 총수량은 3개(도로의 굽은 지점에 접한 업소이거나 건물의 앞면과 뒷면에 도로를 접한 업소는 4개) 이내의 범위에서 시ㆍ도 조례로 정한다. ⑨ 제1항부터 제8항까지에서 규정한 방법 외에 추가적인 표시방법은 시ㆍ도 조례로 정할 수 있다. 3. 청구인들의 주장 요지 가. ‘옥외광고물 등 관리법 시행령’ 제12조 제8항, 제9항은 업소별로 최소 3개 이상의 옥외광고물을 설치할 수 있도록 하고 있음에도, 광고물 총수량 조항은 특정구역 내에서는 업소별로 표시할 수 있는 옥외광고물 총수량을 1개로 축소하고 있어 위임법령의 위임 취지를 벗어났다. 나. 금지광고물 조항에 대하여는 현수막 게시기간의 제한, 전단지 배포시간이나 수량의 제한, 금지된 장소에서의 벽보게시 금지 등과 같은 덜 침해적인 수단이 존재한다. 가로형간판 조항은 건물의 높이나 규모는 전혀 고려하지 않은 채 가로형간판을 2층 이하에만 표시ㆍ설치하도록 함으로써 3층 이상에 입주한 업소의 수에 비하여 가로형간판을 설치할 수 있는 물리적 공간이 부족하여 3층 이상에 입주한 업소 운영자의 기본권을 심각하게 침해한다. 돌출간판 조항은 크기 등에 제한이 있어 옥외광고의 목적을 달성하기 어렵고, 건물 1층과 2층에 입주한 업소의 돌출간판 설치를 금지하고 있다. 창문이용광고물 조항은 건물 외벽에 설치하지 않는다는 점에서 그 제한의 필요성이 크지 않고, 2층 이상이더라도 면적 등을 제한하는 방법으로 그 표시를 허용하는 덜 침해적인 수단이 존재한다. 이 사건 상가가 위치해 있는 세종특별자치시는 개발 진행 중인 신도시로 3층 이상의 상가 전용 건물들이 대부분이다. 이와 같이 새롭게 유입되는 인구가 증가하고 있는 신도시의 경우에는 옥외광고물이 영업활동이나 지역정보 제공을 위한 가장 손쉽고 효과적인 광고매체라고 할 것인데, 심판대상조항들은 옥외광고물의 표시방법을 제한하고 있어 청구인들의 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 침해한다. 다. 심판대상조항들은 건물 1층과 2층에서 영업을 하는 자에게만 가로형간판을 설치할 수 있도록 하고, 이에 더하여 1층에서 영업을 하는 자에게는 창문이용광고물까지 허용하고 있다. 이는 건물의 층을 기준으로 표시ㆍ설치할 수 있는 옥외광고물의 종류를 차별하는 것으로 차별목적과 그 수단 사이에 비례성을 상실하여 청구인들의 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 적법요건에 관한 판단 (1) 헌법소원의 대상성 인정 여부 ‘옥외광고물 등 관리법’(이하 ‘법’이라 한다) 제4조 제2항, 법 시행령 제25조 제3항에 의하면, 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 지역을 특정구역으로 지정하여 옥외광고물의 허가 또는 신고의 기준을 강화할 수 있는데, 특정구역의 세부적인 지정절차및 강화되는 표시방법의 범위에 관하여는 시ㆍ도 조례로 정하도록 하였다. 한편, ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’(이하 ‘행복도시법’이라 한다) 제60조의2 제1항, 제3항은 이 사건 특정구역 안에서 옥외광고물 등의 관리 등에 관한 사무는 행복도시건설청장이 수행하고, 사무를 수행할 때 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 행정중심복합도시의 특성을 고려하여 행복도시건설청장이 따로 정하여 고시할 수 있으며, 이 경우 고시는 해당 지방자치단체의 조례로 본다고 규정하고 있다. 이에 비추어 보면, 이 사건 고시는 고시라는 명칭에도 불구하고 조례로서의 효력을 가진다고 할 것이다. 한편, 조례 자체로 인하여 기본권을 침해받은 자는 그 권리구제의 수단으로서 조례에 대한 헌법소원을 제기할 수 있다고 할 것이므로(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등 참조), 심판대상조항들은 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당한다. (2) 보충성 인정 여부 조례가 일반적ㆍ추상적인 규정의 성격을 가지거나 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부가 불분명한 경우에는 바로 헌법소원심판을 청구할 수 있다(헌재 2009. 10. 29. 2008헌마454 참조). 심판대상조항들은 이 사건 특정구역 내에 표시ㆍ설치되는 모든 옥외광고물에 대하여 일률적으로 적용되므로 이를 두고 그 상대방이나 적용사건이 특정되는 처분적 조례에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부 또한 불확실하다. 이와 같이 청구인들에게 항고소송에 의한 권리구제절차를 거치도록 요구하거나 기대할 수 없는 이상 보충성의 예외를 인정하여 헌법소원을 허용함이 상당하다. (3) 권리보호이익 인정 여부 헌법소원심판제도는 기본권 침해를 구제하는 제도이므로 헌법소원심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 그 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 함이 원칙이다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌마318 등 참조). 이 사건 심판청구 후 이 사건 고시는 2015. 10. 12. 행정중심복합도시건설청 고시 제2015-31호로 개정되어 더 이상 청구인들에게 적용될 여지가 없게 되었으므로, 청구인들이 심판대상조항들에 대하여 위헌결정을 구할 주관적 권리보호이익은 소멸하였다. 그러나 심판대상조항들의 위헌 여부에 관하여 아직 헌법적 해명이 이루어진 바 없고, 개정된 고시에도 심판대상조항들과 동일한 내용이 규정되어 있어 동종의 기본권 침해 문제가 제기될 수 있으며, 심판대상조항들의 위헌 여부는 궁극적으로 개정된 고시의 재개정 여부에도 영향을 미칠 수 있다. 그러므로 심판대상조항들의 위헌 여부에 관한 헌법적 해명은 중대한 의미를 지니고 있으므로, 이 사건 심판청구는 예외적으로 심판의 이익을 인정함이 타당하다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌마318 참조). 나. 본안에 관한 판단 (1) 옥외광고물의 의의 및 역할 ‘옥외광고물’이란 공중에게 항상 또는 일정 기간 계속 노출되어 공중이 자유로이 통행하는 장소에서 볼 수 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 교통시설 또는 교통수단에 표시되는 것을 포함하는 간판ㆍ입간판ㆍ현수막ㆍ벽보ㆍ전단과 그 밖에 이와 유사한 것을 말한다(법 제2조 제1호). 이러한 옥외광고물은 업소명, 업종, 상품명, 전화번호 등의 정보를 제공함으로써 소비자의 소비선택을 위한 판단과 의사결정에 보조적인 역할을 수행함과 동시에 구매의사결정에 설득적으로 작용함으로써 구매 욕구를 자극시킨다(헌재 2002. 12. 18. 2000헌마764 참조). 또한, 그 형태와 색채의 조화를 통해 가로(街路)경관을 형성함으로써 도시의 정체성을 표현하는 중요한 수단으로 작용한다. (2) 옥외광고물의 표시ㆍ설치에 관한 규제법은 옥외광고물의 질적 향상을 위한 기반을 조성하고, 옥외광고물의 표시ㆍ설치 등에 관한 사항을 정하여 아름다운 경관과 미풍양속을 보존하고 공중에 대한 위해를 방지하며 건강하고 쾌적한 생활환경을 조성함을 목적으로 하며(제1조), 옥외광고물의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다(제3조 제3항). 이에 법 시행령은 제12조 이하에서 옥외광고물의 표시방법에 관하여 규율하고 있다. 한편, 법 제4 조 제2항, 법 시행령 제25조 제3항은 시ㆍ도지사로 하여금 대통령령으로 정하는 지역을 특정구역으로 지정하여 시ㆍ도 조례로 옥외광고물의 표시방법을 강화할 수 있도록 하고 있다. (3) 심판대상조항들의 표현의 자유 및 직업수행의 자유 침해 여부 (가) 제한되는 기본권 헌법은 제21조 제1항에서 “모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유…를 가진다.”라고 규정하여 현대 자유민주주의의 존립과 발전에 필수불가결한 기본권으로 언론ㆍ출판의 자유를 강력하게 보장하고 있는데, 광고물도 사상ㆍ지식ㆍ정보 등을 불특정다수인에게 전파하는 것으로서 언론ㆍ출판의 자유에 의한 보호를 받는 대상이 된다(헌재 1998. 2. 27. 96헌바2; 헌재2002. 12. 18. 2000헌마764 참조). 또한, 사업자가 상품 또는 서비스를 판매함에 있어서 그 상품 또는 서비스에 관하여 표시ㆍ광고하는 것은 영업활동의 중요한 한 부분을 이루고 있으므로, 상업광고를 제한하는 입법은 헌법 제15조의 직업의 자유 중 직업수행의 자유도 동시에 제한하게 된다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌마318 참조). 심판대상조항들은 이 사건 특정구역 내 건물에 입주한 업소의 옥외광고물 표시ㆍ설치 방법을 규제하여 업소의 운영자가 영업활동을 위해 자유롭게 옥외광고물을 표시ㆍ설치하지 못하도록 하고 있으므로, 청구인들의 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 제한한다. (나) 광고물총수량 조항이 법률유보원칙에 위배되는지 여부 청구인들은 법 시행령 제12조 제8항, 제9항이 옥외광고물의 총수량을 최소 3개 이상으로 정하고 있음에도 광고물총수량 조항이 이를 1개로 축소하고 있어 위임받은 범위를 벗어났다는 취지로 주장하므로, 광고물총수량 조항이 위임입법의 한계를 일탈하여 법률유보원칙에 위배되는지 여부를 살핀다. 법 제3조 제3항에 따라 옥외광고물의 표시방법을 위임받은 법 시행령 제12조 제8항은 1개 업소에서 표시할 수 있는 간판의 총수량을 3개 이내의 범위에서 시ㆍ도 조례로 정하도록 하고 있어 그 상한만을 규정하고 있다. 이에 ‘세종특별자치시 옥외광고물 관리 조례’(2012. 7. 2. 조례 제151호) 제6조 제1항은 하나의 업소에서 표시할 수 있는 간판의 총수량을 상업지역ㆍ공업지역 및 준주거지역은 3개 이하, 이들 지역을 제외한 지역은 2개 이하로 규정하였다. 그런데 앞서 본 것처럼 법 제4조 제2항, 법 시행령 제25조 제3항은 시ㆍ도지사로 하여금 대통령령으로 정하는 지역을 특정구역으로 지정하여 옥외광고물의 허가 또는 신고의 기준을 강화할 수 있도록 하고, 특정구역의 세부적인 지정절차와 강화되는 표시방법의 범위에 관하여는 시ㆍ도 조례로 정하도록 하고 있다. 이에 ‘세종특별자치시 옥외광고물 관리 조례’(2012. 7. 2. 조례 제151호) 제27조는 특정구역을 지정하여 표시방법을 강화하고자 하는 경우 행정절차법 제46조에 따른 행정예고를 통하여 주민의 의견을 듣고, 심의위원회의 심의를 거쳐 특정구역의 범위 및 표시방법의 강화 내용을 고시하도록 하고(제1항), 특정구역 안에서 표시방법을 강화할 수 있는 사항으로 ① 건물 또는 업소 등에서 표시할 수 있는 간판의 총수량, ② 옥외광고물의 모양ㆍ크기ㆍ색깔 등의 표시 기준, ③ 옥외광고물의 표시위치ㆍ장소 또는 표시기간, ④ 전기를 사용하는 옥외광고물의 표시방법을 규정하고 있다. 한편, 행복도시법 제60조의2 제1항, 제3항은 이 사건 특정구역 안에서 옥외광고물 등의 관리 등에 관한 사무는 행복도시건설청장이 수행하고, 사무를 수행할 때 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 행정중심복합도시의 특성을 고려하여 행복도시건설청장이 따로 정하여 고시할 수 있으며, 이 경우 고시는 해당 지방자치단체의 조례로 본다고 규정하고 있다. 그러므로 위 조항들은 광고물총수량 조항의 위임의 근거가 되는 조항들이라 할 것이고, 광고물총수량 조항이 위 조항들이 위임하는 범위 내에서 이 사건 특정구역 안에서 업소별로 표시할 수 있는 옥외광고물의 총수량을 원칙적으로 1개로 제한하였을 뿐이므로 위임의 한계를 일탈하여 법률유보원칙에 위배되었다고 볼 수 없다. (다) 비례의 원칙 위반 여부 1) 심사기준 헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으므로, 기본권을 제한하는 입법은 비례의 원칙에 따라 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 침해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 제한되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 한다. 그런데 상업광고는 표현의 자유의 보호영역에 속하지만 사상이나 지식에 관한 정치적, 시민적 표현행위와는 차이가 있고, 한편 직업수행의 자유의 보호영역에 속하지만 인격발현과 개성신장에 미치는 효과가 중대한 것은 아니다. 그러므로 상업광고 규제에 관한 비례의 원칙 심사에 있어서 침해의 최소성 원칙은 같은 목적을 달성하기 위하여 달리 덜 제약적인 수단이 없을 것인지 혹은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 제한인지를 심사하기 보다는 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내의 것인지를 심사하는 정도로 완화되는 것이 상당하다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌마318 참조). 2) 판단 가) 이 사건 특정구역은 새롭게 건설되는 행정기능 중심의 복합도시로서 ‘자연이 살아 숨쉬는 환상(環狀)도시’를 지향하고 있으므로, 이 사건 특정구역 안에서의 옥외광고물의 표시방법을 제한하는 심판대상조항들은 옥외광고물의 난립을 막아 쾌적하고 조화로운 도시미관을 조성함과 동시에 도시의 정체성을 확립하고, 공중에 대한 위해를 방지하고자 하는 것으로서 그 목적의 정당성이 인정된다. 나) 업소별로 표시할 수 있는 옥외광고물의 총수량을 1개로 제한하고, 금지광고물을 설치할 수 없도록 하는 한편, 가로형간판은 건물의 2층 이하에 입주한 업소에 한하여, 돌출간판은 건물의 지하층 및 3층 이상에 입주한 업소에 한하여, 창문이용광고물은 1층에 입주한 업소에 한하여 각 표시할 수 있도록 하는 등으로 표시방법을 강화하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. 다) 옥외광고물은 공중이 자유로이 통행하는 장소에 노출되어 표시ㆍ설치되므로 건물이나 주변 환경과 함께 어우러져 가로(街路)경관의 질을 결정하고 도시 전체의 경관을 형성하는 중요한 요소이다. 지역의 특색을 반영하고 주변 환경과의 조화를 이룬 옥외광고물은 특정 지역이나 장소를 상징함으로써 지역경제를 활성화시키는 계기가 되는 등 그 지역의 정체성을 형성하는 데 기여할 수 있는 반면, 무질서한 옥외광고물의 표시ㆍ설치는 건축물 본래의 형태를 훼손하며 가로의 미관을 저해할 뿐만 아니라 보행자나 차량의 통행에도 지장을 줄 우려가 있다. 또한, 최초에 정확하고 안전하게 제작ㆍ시공이 이루어진 옥외광고물이라도 노후화나 관리 소홀 등으로 인하여 시민의 안전을 위협할 수 있고, 바람이나 충격 등으로 옥외광고물이 떨어지거나 넘어지는 경우에는 주변 시설물을 훼손하거나 인명 피해를 발생시킬 수 있다는 점에서 옥외광고물의 표시ㆍ설치는 국민의 안전과도 직결되는 문제이다. 따라서 해당 지역의 정체성, 옥외광고물의 특성, 부착방법 및 시장규모, 안전성 확보 방안, 디자인 등 여러 가지 요소를 고려하여 조례로 각 지역의 실정에 맞는 탄력적인 옥외광고물의 표시ㆍ설치 정책을 정하도록 함으로써 도시미관을 저해하는 옥외광고물의 무분별한 표시ㆍ설치를 규제하고, 불특정 다수에게 일어날 수 있는 사고의 위험 요소를 사전에 방지할 필요가 있다. 이 사건 특정구역 안에서의 옥외광고물의 표시방법을 강화하는 심판대상조항들은 다음과 같이 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내에 있다 할 것이다. ① 광고물총수량 조항 앞서 본 것처럼 옥외광고물 등 관리법령이 업소별로 표시할 수 있는 옥외광고물의 총수량을 3개 이내의 범위에서 시ㆍ도 조례로 정할 수 있도록 규정함에 따라 광고물 총수량 조항은, 건축물에 표시ㆍ설치된 옥외광고물의 수가 적을수록 가로의 가시적 쾌적성 지수를 높여 건축물 및 주변 환경과의 조화를 꾀할 수 있다는 고려하에 도시의 건설 초기 단계부터 쾌적하고 질서 있는 신도시의 가로환경을 조성하여 이 사건 특정구역이 추구하는 도시의 이미지를 제고하고자 1개 업소에서 표시할 수 있는 옥외광고물의 총수량을 원칙적으로 1개로 제한하고 있는 것이므로 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위 내에 있다고 할 것이다. ② 금지광고물 조항 입간판, 현수막, 벽보, 전단과 같은 유동광고물은 제작ㆍ배포ㆍ설치가 용이하여 도시 전체에 무질서하고 과다하게 표시ㆍ설치되는 경우 도시경관을 저해하고, 보행자나 차량의 통행에 불편을 줄 수 있으며, 바람이나 충격 등에 취약하여 거리를 위험한 공간으로 만들 우려가 있다. 또한, 세로형간판은 건물의 벽면이나 기둥에 세로로 길게 붙이거나 벽면 등에 직접 도료로 표시하는 광고물이라는 점에서 신도시의 건물형태나 구조에는 적합하지 아니한 측면이 있고, 연간 허가ㆍ신고 건수가 전국적으로 500여 건에 불과하여 널리 이용되는 수단도 아닐뿐더러, 입체형 가로형광고물 표시를 원칙으로 하는 이 사건 특정구역 안에서 세로형간판을 허용하는 경우에는 통일감 있는 도시의 이미지를 형성하기 어려울 수 있다. 옥상간판의 경우에도 건물옥상에 설치되는 대형 간판이라는 점에서 도시미관을 저해하고, 안전이 확보되지 아니하는 경우에는 대형 사고로 이어질 가능성이 상대적으로 높다. 이러한 점들을 고려하여 금지광고물 조항이 이 사건 특정구역 안에서는 지정게시대에 표시하는 현수막을 제외한 금지광고물을 설치할 수 없도록 하면서, 예외적으로 병원 및 관광호텔의 상호, 그 외 건물의 건물명을 표시하거나 행복도시건설청장이 필요하다고 인정하여 위원회의 심의를 거친 경우에 한하여 옥상간판의 설치를 허용하는 것은(이 사건 고시 제9조 제1항), 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위 내에 있다 할 것이다. ③ 가로형간판 조항 공중이 자유로이 통행하는 장소에 노출되어 있는 일방적인 홍보매체라는 옥외광고물의 속성에 비추어 보면, 가로(街路)의 수평적인 연속성을 강조하고 보행자가 이를 쉽게 판별할 수 있는 높이로 옥외광고물의 설치위치나 크기를 제한하는 경우 안전사고나 시각적 공해를 줄일 수 있을 뿐만 아니라 이 사건 특정구역이 추구하는 친환경 도시 이미지를 제고하는 데 기여할 수 있다. 이러한 고려하에 옥외광고물 중 선호도가 높은 가로형간판의 적정한 표시ㆍ설치 높이를 시인성(視認性)이 충분히 보장되는 건물 2층으로 보고, 원칙적으로 건물의 2층 이하에 입주한 업소에 한하여 가로형간판을 표시할 수 있도록 하면서 건물의 지하층 및 3층 이상에 입주한 업소는 위원회의 심의를 거쳐 2층 이하에 가로형간판을 설치할 수 있도록 예외를 허용한 가로형간판 조항은 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위 내에 있다 할 것이다. ④ 돌출간판 조항 돌출간판은 보행자의 시선과 직각을 이루어 설치되므로 눈에 잘 띄는 대신 다른 옥외광고물에 비하여 풍압에 많은 영향을 받는다. 따라서 그 크기를 제한하여 견고하게 설치하여야 강한 바람과 추락의 위험에 대비할 수 있을 뿐만 아니라, 건물의 조형을 해치지 않고 지역의 상업적ㆍ경관적 특성을 통일된 형태로 반영할 수 있다. 이러한 고려하에 돌출간판은 원칙적으로 가로형간판의 설치가 허용되지 아니하는 건물의 지하층 및 3층 이상에 입주한 업소에 한하여 표시할 수 있도록 하면서 그 가로 및 세로규격을 1m 이내로, 두께는 0.26m 이내로 제한한 돌출간판 조항은 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위 내에 있다 할 것이다. ⑤ 창문이용광고물 조항 창문이용광고물은 창문에 직접 부착하여 업소를 알리는 내용을 외부에서 알 수 있도록 설치한 광고물로서, 저렴한 비용으로 손쉽게 이용될 수 있기 때문에 이를 무분별하게 허용하는 경우 도시의 경관을 심각하게 해칠 우려가 있다. 이러한 고려하에 창문이용광고물의 난립을 방지하고자 그 크기나 재료, 색채 등을 엄격하게 제한하여 통행인의 눈에 가장 잘 띄는 건물의 1층에 입주한 업소에 한하여 이를 설치할 수 있도록 한 창문이용광고물 조항은 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위 내에 있다 할 것이다. 라) 옥외광고물은 공중이 자유로이 통행하는 장소에 노출되어 업소를 알리는 상업적 표현수단인 동시에 도시경관을 이루는 중요한 미관요소 중 하나라는 점에서 영업주의 이익과 공공의 이익이 균형을 이루어야 한다. 심판대상조항들로 인하여 청구인들은 자신들이 원하는 위치에 원하는 종류의 옥외광고물을 원하는 만큼 표시ㆍ설치할 수 없어 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 다소 제한받게 되나, 이는 무분별한 옥외광고물의 표시ㆍ설치를 억제하여 쾌적하고 조화로운 도시경관을 조성함과 동시에 도시의 정체성을 확립하고, 공중에 대한 위해를 방지하고자 하는 심판대상조항들에 의하여 달성하려는 공익에 비하여 중대하다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항들로 인하여 달성하려는 공익과 제한되는 사익 사이에 법익균형성도 충족된다. 마) 그러므로 심판대상조항들은 비례의 원칙을 위반하여 청구인들의 표현의 자유 및 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. (4) 가로형간판 조항, 돌출간판 조항, 창문이용광고물 조항의 평등권 침해 여부 (가) 쟁점의 정리 청구인들은 심판대상조항들이 건물에 입주한 업소의 층별로 표시ㆍ설치할 수 있는 옥외광고물의 종류를 차별하고 있어 청구인들의 평등권을 침해한다는 취지로 주장한다. 그러나 심판대상조항들 중 광고물총수량 조항, 금지광고물 조항은 이 사건 상가에 입주한 업소에 대하여 일률적으로 적용되는 것으로서 건물에 입주한 업소의 층에 따른 차별이 발생하지 아니하므로, 평등권 침해의 문제는 발생하지 아니한다. 다만, 가로형간판 조항, 돌출간판 조항, 창문이용광고물 조항은 같은 건물에 입주한 업소라도 업소가 위치한 층을 기준으로 그 표시ㆍ설치 여부를 달리 정하고 있으므로 합리적인 이유가 있는 차별취급인지 여부가 문제된다. (나) 판단 앞서 본 것처럼 건물 1층과 2층은 보행자나 운전자의 주시특성에 비추어 볼 때 시인성(視認性)이 충분히 보장되는 위치이고, 입체형 가로형간판을 2층 이하에 설치하도록 하는 경우 도시의 상업적ㆍ경관적 특성을 통일된 형태로 반영할 수 있을 뿐만 아니라 옥외광고물의 파손ㆍ추락 시 그 피해 정도를 줄일 수 있다. 반면 건물의 3층 이상에는 입체형 가로형간판을 설치하더라도 시인성이 떨어질 뿐만 아니라 옥외광고물의 파손ㆍ추락 시 그 피해 정도가 더욱 심각해질 수 있다. 이에 건물의 3층 이상에는 가로형간판 대신 돌출간판의 설치를 허용하면서 공중에 대한 위해를 방지하기 위해 그 규격을 엄격하게 제한하고 있는 것이다. 한편, 건물 전체에서 창문이 차지하는 면적이 상당한 신도시의 건물형태에 비추어 볼 때, 건물 2층 이상에 창문이용광고물의 설치를 허용하는 경우에는 도시미관을 심각하게 해칠 우려가 크다. 이처럼 가로형간판 조항, 돌출간판 조항, 창문이용광고물 조항이 도시경관과 안전성 측면을 고려하여 입주한 층에 따라 옥외광고물의 표시ㆍ설치 여부를 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2014헌마794

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제11조 제15조 제37조

환경기술 및 환경산업 지원법 시행령 제12조 제25조

행정절차법 제46조

[ 참조판례 ]

92헌마264
2008헌마454
2009헌마318

[ 참조판례 체계도 ]