전원재판부 2014헌마303, 2015. 12. 23.

【판시사항】 간이한 절차에 의한 조합해산신청 및 설립인가취소에 관하여 규정한 ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제16조의2 제1항 제2호의 유효기간 연장을 제한하는 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 부칙(2012. 2. 1. 법률 제11293호) 제2조(2014. 1. 14. 법률 제12249호로 개정되고, 2014. 12. 31. 법률 제12957호로 개정되기 전의 것) 제1항 단서 부분이 조합원인 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제16조의2 제1항 제2호는 상당기간 정비사업 추진이 지연ㆍ중단된 상태에 있는 경우 불필요한 분쟁과 비용의 발생을 막기 위하여 한시적으로 간이한 절차에 의한 조합해산신청 및 설립인가취소가 가능하도록 한 것인데, 심판대상조항이 규정하는 것처럼, 사업시행자인 조합이 관리처분계획 인가 후 건축법 제36조에 따라 철거신고를 한 때에는 정비사업이 구체적인 권리배분계획에 따라 추진ㆍ진행되고 있고, 실질적인 사업시행단계에 접어든 것으로 평가할 수 있어 그 밖의 조합과 달리 이러한 조합에 대해 유효기간을 연장하지 아니한 것에 합리적 이유가 있으므로 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 구 도시 및 주거환경정비법 부칙(2012. 2. 1. 법률 제11293호) 제2조(2014. 1. 14. 법률 제12249호로 개정되고, 2014. 12. 31. 법률 제12957호로 개정되기 전의 것) 제1항 단서 부분 【참조조문】 헌법 제11조 제1항 헌법재판소법 제68조 제1항 구 도시 및 주거환경정비법 부칙(2012. 2. 1. 법률 제11293호) 제2조(2014. 1. 14. 법률 제12249호로 개정되기 전의 것) 【참조판례】 헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914, 판례집 19-2, 112, 136 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 이○명 외 130인 청구인들의 대리인 법무법인 좋은 담당변호사 신유천 [주 문] 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 부산 남구 ○○동 ○○ 일원의 ○○ 주택재개발 정비구역, 부산 해운대구 □□동 □□ 일원의 □□ 주택재개발 정비구역, 부산 연제구 △△동 △△ 일원의 △△ 주택재개발 정비구역의 토지 등 소유자로서, 위 각 정비구역의 주택재개발정비사업조합의 조합원들이다. 나. 청구인들은, 2014. 1. 31.까지 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의1 이상 3분의2 이하의 범위에서 시ㆍ도 조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지 등 소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우 시장ㆍ군수가 조합설립인가를 취소하도록 규정한 ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제16조의2 제1항 제2호 및 부칙 제2조에 근거하여, 자신들이 속한 각 조합의 해산을 신청하고자 각 정비구역의 토지 등 소유자들의 동의를 구하였다. 그런데 2014. 1. 14. 법률 제12249호로 개정된 ‘도시 및 주거환경정비법’에 의하여, ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제16조의2 제1항 제2호의 유효기간을 정하고 있었던 ‘도시 및 주거환경정비법 부칙(2012. 2. 1. 법률 제11293호)’ 제2조가 개정되었다. 개정된 부칙 제2조 제1항은 2014. 1. 31.까지였던 ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제16조의2 제1항 제2호의 유효기간을 2015. 1. 31.로 연장하면서, 다만 2014. 1. 31.까지 건축법 제36조에 따라 건축물의 철거신고(제48조의2 제2항에 따라 건축물을 철거하기 위한 신고를 한 경우를 제외한다)를 한 조합의 경우에는 개정 전 부칙 규정대로 2014. 1. 31.까지 효력을 가지도록 규정하였다. 청구인들이 속한 조합들은 모두 2014. 1. 31.까지 건축물의 철거신고를 하였고, 청구인들은 위와 같이 개정된 부칙 제2조 제1항 단서에 의하여 2014. 1. 31.까지 해산신청을 할 수 있었으나, 그 때까지 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻지 못하여 해산신청을 하지 못하였다. 다. 이에 청구인들은 위와 같이 개정된 부칙 제2조 제1항 단서가 청구인들의 재산권 등 기본권을 침해한다고 주장하며, 2014. 4. 10. 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 부칙(2012. 2. 1. 법률 제11293호) 제2조(2014. 1. 14. 법률 제12249호로 개정되고, 2014. 12. 31. 법률 제12957호로 개정되기 전의 것) 제1항 단서 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 도시 및 주거환경정비법 부칙(2012. 2. 1. 법률 제11293호) 제2조(2014. 1. 14. 법률 제12249호로 개정되고, 2014. 12. 31. 법률 제12957호로 개정되기 전의 것)(유효기간) ① 제16조의2 제1항 제1호 및 제2호는 2015년 1월 31일까지 효력을 가진다. 다만, 2014년 1월 31일까지 건축법 제36조에 따라 건축물의 철거신고(제48조의2 제2항에 따라 건축물을 철거하기 위한 신고를 한 경우를 제외한다)를 한 조합의 경우에는 2014년 1월 31일까지 효력을 가진다. [관련조항] 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제16조의2(조합 설립인가 등의 취소) ① 시장ㆍ군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가(이하 이 조에서 “조합 설립인가 등”이라 한다)를 취소하여야 한다. 2. 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지 등 소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우 제48조의2(건축물의 철거 등) ② 사업시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 기존 건축물의 소유자의 동의 및 시장ㆍ군수의 허가를 얻어 해당 건축물을 철거할 수 있다. 이 경우 건축물의 철거에도 불구하고 토지 등 소유자로서의 권리ㆍ의무에 영향을 주지 아니한다. 1. 「재난 및 안전관리 기본법」ㆍ「주택법」ㆍ「건축법」 등 관계 법령에 따라 기존 건축물의 붕괴 등 안전사고의 우려가 있는 경우 2. 폐공가(廢公家)의 밀집으로 우범지대화의 우려가 있는 경우 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정된 것) 제36조(건축물의 철거 등의 신고) ① 건축물의 소유자나 관리자는 건축물을 철거하려면 철거를 하기 전에 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 3. 청구인들의 주장 심판대상조항은 요건이나 의미가 불분명한 조합의 ‘철거신고’ 여부에 따라 도시정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제16조의2 제1항 제2호의 유효기간이 달라지도록 하고, 청구인들의 조합 해산신청을 제한한다. 이는 명확성원칙에 위배되고, 또한 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 재산권, 자기결정권, 일반적 행동 자유, 행복추구권을 침해한다. 4. 판단 가. 심판대상조항의 입법연혁 및 내용 (1) 한시적인 조합설립인가 취소제도의 도입 (가) 2000년대에 들어, 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 주택재개발사업의 본래 취지와 다르게 개발이익의 획득 목적으로 무리하게 주택재개발사업을 추진ㆍ착수하는 경우가 증가하였다. 그런데 2000년대 말 세계적인 금융위기 이후 부동산시장이 침체됨에 따라 사업성 저하로 주민들이 부담해야 할 분담금이 증가하고, 원거주민들이 증가된 분담금으로 인하여 해당 지역을 떠나 이주해야만 하는 문제가 발생하였다. 사업 내부적으로는 사업을 주도하는 주민의 절대적 영향력 행사에 따라 다른 주민들의 참여가 어려워 총의에 의한 합리적 사업방향 도출이 어렵다거나 사업시행자의 지나친 사업성 고려, 관할 행정청의 무리한 개발 추진으로 공공성이 저해된다는 지적들이 계속되었다. 이에 국회는, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 도시정비법을 개정하여, 공공의 역할 확대, 규제완화 및 조합운영의 투명성 제고 등을 통하여 정비사업의 원활한 추진을 지원하고, 사업 추진이 어려운 지역은 주민의사에 따라 조합 설립인가 등을 취소할 수 있도록 하며, 정비사업이 일정기간 지연되는 경우에는 구역을 해제할 수 있도록 하고, 전면 철거형 정비방식에서 벗어나 정비ㆍ보전ㆍ관리를 병행할 수 있는 새로운 사업방식을 도입하는 등 도시 재정비 기능을 강화하였다. (나) 위와 같이 개정된 도시정비법 중, 특히 제16조의2 제1항 제2호는, 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지 등 소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우 시장, 군수가 조합설립인가를 취소하도록 하여, 조합원들의 의사에 따라 사업을 중단할 수 있도록 규정하였다. 경기침체나 사업성 저하로 상당기간 정비사업이 답보 상태에 있거나 다수의 토지 등 소유자들이 사업에 반대하는 등의 이유로 정비사업 추진이 지연ㆍ중단된 상태에 있는 경우에도, 주택재개발정비사업조합이 조합 정관이나 도시정비법, 민법이 규정하는 총회의 소집 및 의결절차에 따라 스스로 해산을 결의하는 것은 현실적으로 어렵고, 관할 관청은 기존의 설립 인가처분을 취소할 객관적 기준이 없어 불필요한 분쟁이나 비용이 발생하였다. 위 규정은 이러한 사정을 감안하여, 정비사업 추진이 제대로 이루어지지 않고 있는 주택재개발정비사업조합의 조합원들이 2014. 1. 31.까지 한시적으로[구 도시정비법 부칙(2012. 2. 1. 법률 제11293호) 제2조] 비교적 간이한 방법에 의하여 사업지속 여부를 결정할 수 있도록 하는 기준을 마련한 것이었다. (다) 입법자는 2014. 1. 14. 법률 제12249호로 도시정비법을 개정하면서, 2014. 1. 31.까지 지방자치단체의 재개발 등 정비사업 관련 정비사업비 및 추정분담금 실태조사결과가 완료되는 점을 고려하여, 실태조사 결과를 참조하여 주민들이 추진위원회나 조합의 해산여부를 결정할 수 있도록 위와 같은 한시적 해산신청 규정의 유효기간을 1년 연장하였다. 다만 건축법상 철거신고를 한 경우에는 심판대상조항과 같이 유효기간 연장을 제한하였는데, 이는 위와 같은 경우에는 정비사업 추진이 지연ㆍ중단되는 등의 문제가 어느 정도 해소되었기에 오히려 조합설립에 동의한 조합원들의 정비사업에 대한 신뢰를 보호할 필요가 크고, 조합을 해산할 경우 발생할 매몰비용도 적지 않으므로 한시적 해산신청 규정의 유효기간을 더 이상 연장하여야 할 필요성이 없다고 판단하였기 때문으로 보인다. 나아가 입법자는 2014. 12. 31. 법률 제12957호로 도시정비법을 개정하면서, 지방자치단체의 실태조사 이후 정보 제공에 10개월 정도가 소요되고, 타 지역에 거주하는 토지 등 소유자가 다수인 구역의 경우 전체 주민의 의사를 결정함에 있어 종전의 유효기간은 너무 짧다는 이유로 다시 유효기간을 1년 연장하여 2016. 1. 31.까지 해산 신청을 할 수 있도록 규정하였으나, 심판대상조항과 같은 단서 부분은 변경없이 그대로 규정하였다. (2) 심판대상조항의 내용 심판대상조항은 앞서 살핀 한시적 조합 해산신청 및 조합설립인가 취소제도의 유효기간을 연장하면서, 최초 도입 당시 정한 유효기간이었던 2014. 1. 31.까지 건축법 제36조에 따라 건축물의 철거신고(제48조의2 제2항에 따라 건축물을 철거하기 위한 신고를 한 경우를 제외한다)를 한 조합의 경우에는, 종전의 유효기간을 그대로 유지한 것이다. 도시정비법은 사업시행자의 건축물 철거와 관련하여, 원칙적으로 관리처분계획의 인가를 받은 후 기존의 건축물을 철거하도록 규정하고 있고(도시정비법 제48조의2 제1항), 다만 ‘재난 및 안전관리 기본법’, 주택법, 건축법 등 관계 법령에 따라 기존 건축물의 붕괴 등 안전사고의 우려가 있는 경우나 폐공가의 밀집으로 우범지대화의 우려가 있는 경우에는 예외적으로 관리처분계획 인가 전이라도 기존 건축물의 소유자의 동의 및 시장ㆍ군수의 허가를 얻어 해당 건축물을 철거할 수 있도록 하고 있다(도시정비법 제48조의2 제2항). 이는 관리처분계획이 확정되기 전에 건축물을 철거하는 경우, 자칫 토지 등 소유자의 건축물만 사라지게 되고, 정비사업을 원래대로 돌이킬 수 없게 된다는 점을 고려한 것으로, 정비구역 내 건축물의 붕괴 등의 우려나 재난 등의 위험이 있는 경우가 아니라면 건축물을 관리처분계획 인가 전에 미리 철거할 수 없도록 한 것이다. 심판대상조항이 규정하는 철거신고는, 위와 같은 관리처분계획 인가 전의 예외적인 철거(도시정비법 제48조의2 제2항)를 위한 신고를 제외한 것이며, 결국 심판대상 조항은 관리처분계획 인가 후 건축법 제36조에 따라 철거신고를 한 조합의 경우에는, 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지 등 소유자 과반수의 동의가 있더라도 종전에 정한 유효기간이 경과한 2014. 2. 1. 이후부터 조합 해산신청 및 조합설립인가 취소를 할 수 없도록 유효기간 연장의 예외를 규정한 것으로 볼 수 있다. 나. 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부 (1) 심판대상조항은, 사업시행자인 조합이 관리처분계획 인가 후 건축법 제36조에 따라 철거신고를 하였는지 여부에 따라 조합 해산신청 및 설립인가취소에 관한 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호의 유효기간을 달리 정하고 있으므로, 이와 같은 차별취급이 조합의 해산신청을 하고자 하는 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. (2) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적인 평등을 의미하는 것이 아니라, 법의 적용이나 입법에 있어 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적ㆍ실질적인 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등원칙에 반할 뿐이다(헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914). 앞서 살핀 바와 같이 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호는 정비사업 추진이 제대로 이루어지지 않고 있는 주택재개발정비사업조합의 조합원들이 2014. 1. 31.까지 한시적으로 비교적 간이한 방법에 의하여 사업지속 여부를 결정할 수 있도록 하는 기준을 마련하기 위하여 규정되었으며, 심판대상조항은 위와 같이 사업지속 여부를 결정할 수 있는 자료가 되는 지방자치단체의 실태조사결과의 완료 및 결과 통지에 소요되는 시간을 고려하여 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호의 유효기간을 연장하되, 조합이 관리처분계획 인가 후 건축법 제36조에 따라 건축물 철거신고를 한 경우는 연장된 유효기간의 적용대상에서 제외한 것이다. 그런데 관리처분계획 인가ㆍ고시가 있는 경우, 분양받을 대상자, 분양대상자별 분양예정 대지 및 건축물, 분양대상자별 종전 권리가액, 조합원의 사업비 부담액 등이 확정되고(도시정비법 제48조 제1항 각 호), 종전 토지 및 건축물의 사용ㆍ수익이 제한되며(도시정비법 제49조 제6항), 관리처분계획 상 분양대상에서 제외된 자는 현금청산대상자로 되고(도시정비법 제47조 제3호), 사업시행자는 정비사업의 시행으로 조성된 대지 및 건축물을 관리처분계획이 정한 바대로 처분, 관리하고 또 토지 등 소유자에게 공급할 의무가 있다(도시정비법 제48조 제4항, 제50조 제1항). 이러한 관리처분계획은 수립과정에서 공람절차를 거칠 뿐만 아니라(도시정비법 제49조 제1항), 관리처분계획의 인가 후 주요사항이 분양신청을 한 자에게 통지된다(도시정비법 제49조 제4항). 즉 관리처분계획의 인가ㆍ고시가 있는 때에는 정비사업이 구체적인 권리배분계획에 따라 추진ㆍ진행되고 있으며, 조합원들도 정비사업의 내용이나 계획, 조합원의 지위, 조합원들의 구체적인 권리와 의무의 분담에 관한 정보를 충분히 제공받고 있다고 볼 수 있다. 또한 건축법 제36조 제1항은 건축물의 소유자나 관리자로 하여금 건축물 철거 전에 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 규정하고 있으며, 철거신고는 철거예정일 7일 전까지 건축물의 위치ㆍ용도ㆍ구조ㆍ연면적 합계ㆍ세대수, 소유자, 공사시공자, 철거 사유 및 일자 등을 기재한 건축물 철거ㆍ멸실 신고서에 해체작업의 방법 및 순서, 폐기물 적치ㆍ반출계획 등을 포함한 해체공사계획서를 첨부해서 하여야 한다(건축법 시행규칙 제24조, 별지 서식 25). 이를 종합하면, 사업시행자인 조합이 관리처분계획 인가 후 건축법 제36조에 따라 건축물 철거신고를 한 때에는, 구체적인 권리배분계획에 따라 정비사업이 진행되고 있고, 그에 따라 철거계획이 수립되어 철거가 임박한 상태로서 실질적인 사업시행단계에 접어든 것으로 평가할 수 있어, 조합설립에 동의한 조합원들의 정비사업에 대한 신뢰를 보호할 필요가 크고 조합을 해산할 경우 발생할 매몰비용도 적지 않다. 위와 같은 조합은 정비사업이 답보상태에 있거나 정비사업 추진이 지연ㆍ중단되고, 정비사업의 계속 여부나 사업성에 관하여 조합원들에게 충분한 정보가 제공되지 아니한 상태에 있는 그 밖의 조합과 같이 비교적 간이한 방법에 의하여 사업지속 여부를 결정할 수 있도록 하여야 할 필요성이 인정되지 아니한다. 따라서 심판대상조항이 조합의 관리처분계획 인가 후 건축법 제36조에 따른 철거신고 여부에 따라 도시정비법 제16조의2 제2항의 유효기간을 달리 정한 데에는 합리적 이유가 있다고 할 것이므로, 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. 다. 청구인들의 재산권, 자기결정권, 일반적 행동자유권, 행복추구권 등 침해 주장에 대한 판단 주택재개발정비구역 안의 토지 등 소유자가 그 의사에 관계없이 조합원이 되고, 조합원으로서의 일정한 의무를 부담함에 따라 소극적 결사의 자유나 재산권, 자기결정권 등의 제한을 받게 된다고 하더라도, 이는 주택재개발정비사업조합의 조합원 자격이나 의무를 규정한 도시정비법의 개별 규정에 따른 것일 뿐, 심판대상조항이나 심판대상조항에 의하여 유효기간 연장이 제한된 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호에 의한 것이 아니다. 나아가 단체의 존속에 관한 내부적 의사결정절차를 거치지 아니하고 단체의 해산을 구하거나 단체의 설립인가취소를 청구할 권리까지 단체 활동의 자유가 보장하는 것은 아니다. 한시적 조합 해산신청 및 조합 설립인가취소 제도를 규정한 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호는 청구인들과 같이 조합의 내부적인 의사결정절차를 거치지 아니하고 조합의 해산신청을 하고자 하는 조합원들에 대해서는 오히려 수혜적인 성격의 것으로서 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈을 초래하지 아니하므로 기본권침해의 가능성이나 위험성이 인정되지 않는다(헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914 참조). 라. 그 밖의 주장에 대한 판단 청구인들은 심판대상조항 중 ‘철거신고’의 의미나 범위가 불분명하므로 심판대상조항은 명확성원칙에 위배되고, 또한 정비구역 내 철거대상 건축물 중 일정 비율 이상의 건축물에 대한 철거신고를 하여야 하는지에 관하여 규정하지 아니한 채 철거신고 및 해산 여부 결정에 관한 권한을 포괄적으로 조합에 전부 위임하여 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 심판대상조항 중 ‘철거신고’는 조합이 건축법 제36조에 따라 한 철거신고 중 도시정비법 제48조의2 제2항에 따라 관리처분계획인가 전에 기존 건축물의 소유자의 동의 및 시장ㆍ군수의 허가를 얻어 한 철거신고를 제외한 것, 즉 관리처분계획 인가 후의 것을 의미하고, 조합이 위와 같은 철거신고를 한 경우, 전체 철거대상 건축물 중 철거신고가 이루어진 건축물의 비율과 관계없이 심판대상조항에 의하여 2014. 2. 1.부터 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호에 따른 조합에 대한 해산신청을 할 수 없게 됨은 규정 자체에 비추어 명확하며, 이는 법률유보원칙 위배 여부가 문제될 수 있는 규율의 공백상태와 구분된다. 또한 심판대상조항은 조합의 철거신고나 해산에 관하여 조합에게 어떠한 권한을 위임하는 규정이 아니다. 따라서 심판대상조항이 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없으며, 청구인들의 주장은 모두 이유 없다. 5. 결론 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2014헌마303

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[ 참조조문 ]

도시 및 주거환경정비법 제16조 제48조

건축법 제36조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제11조

재난및안전관리기본법

민법