전원재판부 2013헌바417, 2015. 2. 26.

【전문】 사 건 2013헌바417 도시 및 주거환경정비법 제4조 등 위헌소원 청 구 인 주식회사 ○○신문 대표이사 장○국 대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 박수정 당 해 사 건 서울중앙지방법원 2013가단154595 건물명도 [주 문] 이 사건 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 ○○구역도시환경정비사업조합(이하 ‘이 사건 정비조합’이라 한다)은 서울 ○○구 ○○동 ○○ 일대 ○○㎡에 대한 도시환경정비사업의 시행을 위하여 설립된 조합으로, 서울특별시 ○○구청장으로부터 2009. 7. 20. 위 정비사업의 시행인가를 받은 후, 2012. 4. 4. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제49조 제2항에 의하여 관리처분계획을 인가받았다. 서울특별시 ○○구청장은 2012. 4. 6. 도시정비법 제49조 제3항에 의하여 위 관리처분계획을 고시하였다. 이후 이 사건 정비조합은 정비사업구역에 있는 건물의 소유자로서 위 건물을 점유하고 있는 청구인을 상대로 도시정비법 제49조 제6항에 기하여 건물명도청구소송을 제기하였다(서울중앙지방법원 2013가단154595). 위 소송계속 중 청구인은 도시정비법 제4조, 제34조는 적법절차의 원칙에 위배되고 재산권 등을 침해한다는 이유로 위헌법률심판제청을 신청하였는데(서울중앙지방법원 2013카기6602), 2013. 12. 2. 위 제청신청이 기각되자, 2013. 12. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 구 도시정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제4조, 도시정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제34조(이하 ‘이 사건 조항들’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항과 관련조항의 내용은 [별지]와 같다. 3. 청구인의 주장 구 도시정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제4조 제4항은 시ㆍ도지사 등이 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 당해 정비계획을 포함한 지정 또는 변경지정 내용에 대하여 주민설명회를 거치도록 규정하고 있었는데, 2009년 도시정비법 개정으로 위와 같은 주민설명회 절차가 삭제되었다. 이는 토지 등의 소유자 및 이해관계인이 정당하게 정비계획 및 정비구역에 관하여 정보를 얻고 의견을 제시할 수 있는 기회를 잃게 하는 것으로, 입법작용 및 행정작용을 포함한 모든 국가작용에 있어 형식적 절차뿐만 아니라 실체적인 법률내용이 합리성과 정당성을 갖출것을 요구하는 적법절차의 원칙에 위배된다. 도시정비법 제34조는 서로 떨어진 2이상의 구역 또는 정비구역을 하나의 정비구역으로 지정할 수 있도록 허용함으로써, 필연적으로 떨어진 지역임에도 정비구역으로 지정된 지역의 종전 토지 또는 건축물의 소유자 등 권리자로 하여금 종전 토지 또는 건축물을 사용ㆍ수익할 수 없도록 하는데, 이는 과잉금지원칙을 위배하여 재산권, 행복추구권을 침해하고, 명확성원칙에 위배된다. 4. 판단 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해 사건의 재판의 전제로 되어야 하고, 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 당해 사건에 적용되고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다. 이 사건 조항들이 당해 사건 재판의 전제가 되는지 여부에 관하여 살펴본다. 당해 사건은 사업시행자인 이 사건 정비조합이 청구인을 상대로 건물의 명도를 구하는 것으로, 관리처분계획이 인가되어 고시된 때에는 청구인은 도시정비법 제49조 제6항에 의하여 종전의 토지 또는 건축물을 사용ㆍ수익할 수 없고, 사업시행자가 이를 사용ㆍ수익할 수 있게 된다(대법원 2010. 5. 27. 선고 2009다53635 판결 참조). 따라서 당해 사건에 적용되는 법률조항은 도시정비법 제49조 제6항이다. 그런데 이 사건 조항들은 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정, 정비구역 결합의 근거규정일 뿐 도시환경정비사업 관리처분계획 인가의 고시에 따른 건축물에 대한 사용ㆍ수익에 관하여는 규정하고 있지 아니하다. 따라서 이 사건 조항들은 당해 사건에 적용되는 법률조항이라 할 수 없고, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 할 수 없다. 결국 이 사건 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] [심판대상조항] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제4조(정비계획의 수립 및 정비구역의 지정) ① 시장ㆍ군수는 기본계획에 적합한 범위안에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각 호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후(이 경우 지방의회는 시장ㆍ군수가 정비계획을 통지한 날부터 60일 이내에 의견을 제시하여야 하며, 의견제시 없이 60일이 도과한 경우 이의가 없는 것으로 본다) 이를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하고, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 주민에 대한 서면통보, 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취절차를 거치지 아니할 수 있다. 1. 정비사업의 명칭 2. 정비구역 및 그 면적 3. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호의 규정에 의한 도시계획시설(이하 “도시계획시설”이라 한다)의 설치에 관한 계획 4. 공동이용시설 설치계획 5. 건축물의 주용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이에 관한 계획 6. 환경보전 및 재난방지에 관한 계획 6의2. 정비구역 주변의 교육환경 보호에 관한 계획 7. 정비사업시행 예정시기 7의2. 삭제 7의3.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제52조 제1항 각 호의 사항에 관한 계획(필요한 경우에 한한다) 8. 그 밖에 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항 ② 제1항에도 불구하고 대도시의 시장은 시ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하지 아니하고 직접 정비구역을 지정한다. ③ 토지등소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 시장ㆍ군수에게 제1항에 따른 정비계획의 입안을 제안할 수 있으며, 이 경우 정비계획의 제안을 위한 토지등소유자의 동의, 제안서의 처리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 제3조 제1항 제9호에 따른 단계별 정비사업추진계획 상 정비계획의 수립시기가 1년(시ㆍ도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다) 이상 경과하였음에도 불구하고 정비계획이 수립되지 아니한 경우 2. 토지등소유자가 제8조 제4항에 따라 주택공사 등을 사업시행자로 요청하고자 하는 경우 3. 대도시가 아닌 시 또는 군으로서 시ㆍ도 조례로 정하는 경우 ④ 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장은 정비구역을 지정 또는 변경지정하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 지정 또는 변경지정하여야 한다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하고자 하는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. ⑤ 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장은 제2항 또는 제4항에 따라 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 당해 정비계획을 포함한 지정 또는 변경지정 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하고 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 국토해양부장관에게 그 지정내용 또는 변경지정내용을 보고하여야 하며, 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑥ 제5항에 따라 정비구역의 지정 또는 변경지정에 대한 고시가 있는 경우 당해 정비구역 및 정비계획 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제52조 제1항 각호의 1에 해당하는 사항은 동법 제49조 및 제51조의 규정에 의한 제1종지구단위계획 및 제1종지구단위계획구역으로 결정ㆍ고시된 것으로 본다. ⑦「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 지구단위계획구역에 대하여 제1항 각 호의 사항을 모두 포함한 지구단위계획을 결정ㆍ고시(변경 결정ㆍ고시하는 경우를 포함한다)하는 경우 당해 지구단위계획구역은 정비구역으로 지정ㆍ고시된 것으로 본다. ⑧ 정비계획을 통한 토지의 효율적인 활용을 도모하기 위하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제52조 제3항의 규정에 의한 건폐율 등의 완화규정은 제1항의 규정에 의한 정비계획에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 “지구단위계획구역”은 “정비구역”으로, “지구단위계획”은 “정비계획”으로 본다. ⑨ 삭제 ⑩ 시장ㆍ군수는 제65조, 제66조, 제68조 등에 따라 정비기반시설 및 국ㆍ공유재산의 귀속 및 처분에 관한 사항이 포함된 정비계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 해당 정비기반시설 및 국ㆍ공유재산의 관리청의 의견을 들어야 한다. ⑪ 정비계획의 작성기준 및 작성방법은 국토해양부장관이 이를 정한다. 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제34조(정비구역의 분할 및 결합) ① 시장ㆍ군수는 정비사업의 효율적인 추진 또는 도시의 경관보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제4조의 규정에 의한 정비구역을 2 이상의 구역으로 분할하거나, 서로 떨어진 2 이상의 구역(제4조 제1항에 따라 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 한한다) 또는 정비구역을 제4조 제1항에 따라 하나의 정비구역으로 지정 신청할 수 있다. ② 제1항에 따라 정비구역을 분할하거나 서로 떨어진 지역을 하나의 정비구역으로 지정하여 정비사업을 시행하고자 하는 경우 시행 방법과 절차에 관한 세부사항은 시ㆍ도조례로 정한다. [관련조항] 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ① 사업시행자는 제48조에 따른 관리처분계획의 인가를 신청하기 전에 관계서류의 사본을 30일 이상 토지등소유자에게 공람하게 하고 의견을 들어야 한다. 다만, 제48조 제1항 단서에 따른 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 경우에는 토지등소유자의 공람 및 의견청취절차를 거치지 아니할 수 있다. ② 시장ㆍ군수는 사업시행자의 관리처분계획의 인가신청이 있은 날부터 30일 이내에 인가여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수는 대통령령으로 정하는 공공기관에 인가 신청된 관리처분계획의 타당성 검증을 요청하는 경우에는 관리처분계획 인가신청을 받은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 알려야 한다. ③ 시장ㆍ군수는 제2항의 규정에 의하여 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. ④, ⑤ (생략) ⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2013헌바417

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[ 참조조문 ]

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법

국토의계획및이용에관한법률 제49조 제52조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률

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