전원재판부 2013헌바387, 2014. 7. 24.

【판시사항】 장기미집행 도시계획시설에 대한 실효제도를 도입하면서 경과규정을 두어 도시계획시설 중 2000. 7. 1. 이전에 결정된 시설에 대해서는 그 기산일을 2000. 7. 1.로 정한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 재산권을 침해하고 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 심판대상조항은 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 것으로서, 달리 완화된 방법으로는 그 입법목적의 달성을 보장할 수 없고, 재산권 제약에 대하여는 적절한 보상적 조치가 마련되어 있다. 따라서 심판대상조항은 재산권을 과도하게 침해하거나 평등원칙에 위반되지 아니한다. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견 입법자가 경과규정을 마련하면서 기존의 도시계획시설결정 중 2000. 7. 1. 당시 이미 20년이 도과한 것과 20년이 도과하지 않은 것을 구분하여 실효기간의 편차를 두는 등의 단계적 규율을 하는 것이 현실적으로 어렵다거나 심판대상조항이 달성하려는 공익에 방해된다고 보기 어렵고, 도시계획시설결정으로 인하여 토지재산권을 장기간 제한받는 불이익이 심판대상조항으로 달성할 공익보다 결코 작다고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하고 평등원칙에 위반된다. 【심판대상조문】 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호 【참조조문】 헌법 제23조 제1항, 제2항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제15조 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제41조 【참조판례】 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 406-407, 410-411 헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등, 판례집 17-2, 98, 114-125 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 210-222 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 ○○주택조합대표자 조합장 배○자대리인 법무법인 온누리 담당변호사 양진영 외 4인 당해사건 수원지방법원 2013구합1080 도시계획시설결정폐지신청거부처분취소 [주 문] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 1997년경부터 안산시 상록구 ○○동 산179에 있는 이 사건 토지 61,697㎡를 소유하고 있는 주택조합이다. 청구인은 이 사건 토지가 1977. 3. 31. 건설교통부 고시 제53호에 의하여 도시계획시설(도시자연공원)로 결정ㆍ고시된 뒤 장기간 공원조성사업이 이루어지지 않자 이 사건 토지에 대하여 매수보상이나 도시계획시설해제를 요구해 오다가 2012. 11. 15. ○○시장으로부터 도시계획시설 해제신청을 거부하는 취지의 회신(다음부터 ‘이 사건 거부회신’이라 한다)을 받은 뒤, ‘도시계획시설결정 폐지신청거부처분’의 취소를 구하는 항고소송을 제기하였다(수원지방법원 2013구합1080). 나. 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제48조 제1항은, 도시계획시설 고시일로부터 20년이 경과할 때까지 당해시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 도시계획결정의 효력이 상실되도록 규정하면서, 부칙 제16조 제1항 제1호에서 제48조 제1항의 규정에도 불구하고 위 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설 중 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 시설에 관하여는 그 기산일을 2000. 7. 1.로 하도록 규정하였다. 다. 청구인은 위 항고소송 계속 중인 2013. 8. 7. 위와 같은 내용의 부칙조항이 도시계획시설로 지정된 토지소유자의 재산권과 평등권을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청 신청을 하였으나 2013. 10. 30. 기각되자, 2013. 11. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호의 위헌 여부이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각 호에 의한다. 1. 2000년 7월 1일 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일 3. 청구인의 주장 요지 심판대상조항은 이미 장기간 집행되지 않은 채 방치되어 있는 도시계획시설결정으로 인하여 재산권 제한을 받아온 도시계획시설부지의 재산권자로 하여금 무조건 2000. 7. 1.부터 새로이 20년의 기간 동안 도시계획시설결정의 시행 여부를 기다리게 함으로써 실제로 그 부지가 공익사업에 제공되는지 여부에 대한 보장 없이 또다시 장기간 동안 과도한 재산권 제한을 강요하고 있다. 또한 도시계획시설결정이 집행되지 않은 채 경과된 시간의 정도에 따라 재산권 제한의 정도가 상이함에도 불구하고 일률적으로 2000. 7. 1.을 실효기간의 기산점으로 규정하고 있어 청구인의 재산권을 본질적으로 침해하고, 평등원칙에도 위배된다. 4. 판단 가. 선례 헌법재판소는 2005. 9. 29. 2002헌바84등 결정 및 2009. 7. 30. 2007헌바110 결정에서 심판대상조항이 도시계획결정의 실효제도를 규정하는 조항이 적용되는 범위를 정하는 경과규정으로서 재산권의 내용과 한계를 일반적ㆍ추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정으로 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다. (1) 과잉금지원칙 위반 여부 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되고 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것, 다음부터 ‘구 도시계획법’이라 한다)이 도시계획시설결정의 실효제도를 신설하고 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것, 다음부터 ‘구 국토계획법’이라 한다)에서 이를 계승하면서, 위 실효제도를 신설하기 전의 모든 도시계획결정에 대하여 일률적으로 실효기산일을 그 고시일로 한다면, 실효제도가 시행되기 전에 이미 20년의 기간이 지난 도시계획시설결정은 법 시행과 동시에 한꺼번에 실효되고, 그 뒤 순차적으로 다수의 도시계획결정이 지속적으로 실효될 수밖에 없었다. 심판대상조항은 이와 같은 결과와 위험을 방지하여 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 조항으로서, 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 다음으로, 심판대상조항에 따라 실효제도가 신설되기 전에 이미 확정된 도시계획결정의 실효기산일을 실효제도가 시행된 날로 한다면, 도시계획시설결정의 동시ㆍ대량실효를 막을 수 있고, 사업시행자는 도시계획시설결정의 실효에 대한 대처를 할 여유를 가질 수 있는 효과가 있다. 따라서 심판대상조항에는 입법목적을 달성하기 위한 방법의 적정성이 인정된다. 나아가, 헌법은 입법자에게 재산권의 내용을 형성할 수 있는 상당한 입법재량을 주고 있다. 따라서 재산권의 내용을 형성하는 사회적 제약이 비례원칙에 부합하는지 여부를 판단함에 있어서도, 이미 형성되어 있는 기본권을 제한하는 입법의 경우에 비하여는 완화된 기준에 따라 심사되어야 한다. 그런데 구 도시계획법이 시행되기 전의 도시계획시설결정에 대하여 그 이전에 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기간에 차등을 두는 단계적 실효의 방법은 전체 도시계획의 구도 아래에서 사업시행의 선후를 결정하기보다는 도시계획결정의 선후에 따라 사업시행의 선후를 결정하도록 하는 결과를 낳아 바람직한 도시계획의 시행에 저해가 될 우려도 있다. 그리고 달리 완화된 방법으로는 심판대상조항의 입법목적을 달성할 수 있다는 보장을 할 수 없다. 따라서 심판대상조항이 최소침해성 원칙을 위반하였다고 할 수 없다. 마지막으로, 심판대상조항이 추구하는 공익인 도시계획시설결정을 기초로 사회적으로 형성된 법적 안정성 및 신뢰에 대한 보호와 도시계획의 유지와 시행이라는 이익이 심판대상조항으로 인하여 제한을 받는 사익인 도시계획시설부지에 관한 재산권 사이에 법익의 균형성을 갖추고 있는지 여부를 살펴본다. 도시계획시설결정이 있더라도 도시계획시설부지를 종래 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는, 도시계획시설결정으로 인하여 이용의 제한이 생기고 그 제한이 장기간에 이르더라도 이는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 안에 있는 것이다. 하지만 도시계획시설결정으로 인하여 종래 용도대로 사용할 수 없거나 실질적으로 사용수익을 전혀 할 수 없는 경우에 아무런 보상 조치가 없다면 이는 수인하여야 할 사회적 제약의 범주를 벗어나는 것이 된다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 참조). 따라서 심판대상조항에 따른 제약을 적절하게 보상할 조치가 마련되어 있어야 한다. 구 도시계획법은 도시계획시설결정으로 인하여 종래의 목적대로 사용할 수 없고 실질적 사용ㆍ수익이 불가능하게 된 대표적인 경우인 나대지를 포함하여 지목이 대지인 도시계획시설부지에 대한 매수청구제도를 신설하였고(제40조), 구 국토계획법도 이를 계승함으로써 보상적 조치를 마련하였다. 그리고 구 도시계획법 부칙은 매수청구에 관한 위 도시계획법 제40조를 2002. 1. 1.부터 시행하도록 하면서 도시계획시설결정 고시일부터 10년인 매수청구권 발생기간의 기산일에 관한 경과규정을 따로 두지 않고 있다. 그러므로 구 도시계획법 시행 당시 종전의 규정에 따라 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설부지 중 지목이 대지인 토지의 소유자는 그 결정 고시일로부터 10년이 지났다면 2002. 1. 1.부터라도 매수청구를 할 수 있게 되었다. 한편 국토계획법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호)은 구 도시계획법 제40조에 따라 도시계획시설부지의 매수를 청구한 경우에는 구 도시계획법에 의한다고 하면서(제11조) 매수청구권 발생기간 10년의 기산일에 관하여 별도의 경과규정을 두지 아니함으로써 구 도시계획법과 동일한 규율을 하고 있어, 이러한 보상적 조치가 2002. 1. 1.부터 현실적으로 작동할 수 있도록 하였다. 그렇다면 심판대상조항으로 인한 재산권 제약에 대하여 적절한 보상적 조치가 마련되어 있으므로, 심판대상조항을 통하여 달성하려고 하는 공익과 그로 인하여 침해되는 사익 사이에 법익균형성이 깨졌다고 할 수 없다. 결국 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하지 아니한다. (2) 평등원칙 위반 여부 심판대상조항은 도시계획시설결정의 실효제도가 시행되기 전에 경과한 기간을 고려하지 아니하고 일률적으로 실효기간의 기산점을 규정하고 있다. 이에 따라 2000. 7. 1. 이후에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년인데 비하여, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년이 초과되는 결과를 가져온다. 이와 같이 심판대상조항은 2000. 7. 1. 이후 고시된 도시계획결정의 경우에는 모든 도시계획시설부지의 재산권자에게 20년이라는 동일한 시효기간을 부여하고 있지만, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 경우에는 20년을 초과하는 서로 다른 시효기간을 부여하는 차별을 하고 있다. 그러나 이러한 차별에는 앞에서 본 것과 같이 합리적인 이유가 있다고 인정된다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 반하지 아니한다. 나. 선례의 유지 위와 같은 결정 이유는 심판대상조항에 관한 이 사건 헌법소원에도 그대로 타당하고, 이를 변경하여야 할 사정 변경이 있다고 할 수 없다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 다음 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견 가. 심판대상조항의 성질 도시계획시설결정의 실효제도를 규정한 구 국토계획법 제48조 제1항은 도시계획시설결정이 고시된 후 그 사업시행이 장기간 방치된 경우 그 결정을 실효시킴으로써, 도시계획시설결정으로 인한 토지재산권의 제한을 최소화하기 위한 것이다. 즉, 입법자에게 토지재산권의 사회적 제약에 관한 사항에 관하여 넓은 입법재량이 인정 된다고 할지라도, 토지의 사회적 기속성에 따른 제한 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하므로(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26), 도시계획시설결정 실효제도는 재산권의 제한에 대한 헌법상 한계를 비례원칙에 따라 구체적으로 확인한 것이다. 따라서 도시계획시설결정이 고시된 후 20년이 도과하도록 그 사업이 시행되지 아니함에 따라 당해 도시계획시설부지의 재산권이 제한상태로부터 회복되는 것은, 도시계획결정의 사후적 통제라는 입법정책에 따라 시혜적으로 부여되는 권리가 아니라 헌법상 보장된 재산권의 내용에 포함되는 권리가 입법적으로 구현된 것이라고 할 것이다. 구 도시계획법은 도시계획시설결정의 실효요건인 ‘사업이 시행되지 않은 채 20년 경과’의 기산일을 ‘도시계획시설결정의 고시일’로 규정하고 있는 데 반하여, 심판대상조항은 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설에 대하여는 그 기산일을 일률적으로 ‘2000. 7. 1.’로 규정하고 있는데, 이는 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 법률에 의하여 구체화한 것이므로, 토지재산권의 제한에 관한 헌법상 비례의 원칙에 부합하여야 한다. 나. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 입법목적의 정당성과 수단의 적정성은 법정의견과 같다. (2) 피해최소성과 법익균형성 구 도시계획법의 실효제도는 도시계획시설결정에 의한 재산권 제한에 대한 보상적 조치이지만 그 실효기간 20년은 토지재산권의 제한을 받는 토지소유자에게 결코 짧지 않은 기간이므로 그 재산권의 제한이 결코 작다고 할 수 없다. 그런데 심판대상조항은 이미 장기간 동안 재산권 제한을 수인하여 온 소유자에게 기왕의 제한에 대하여 아무런 보상도 하지 아니한 채 또다시 새로운 기간 동안의 수인을 요구하는 것이므로, 그와 같은 제한은 공익목적을 달성하기 위한 불가피한 범위로 한정되어야 한다. 그런데 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모한다는 목적을 충족시키기 위하여 심판대상조항보다 덜 제한적인 법적 수단이 없다고 단정할 수 없다. 우선 실효기간의 기산일을 실효제도의 시행일인 2000. 7. 1.로 하는 것은 불가피하다고 하더라도, 그 실효기간에 있어서는 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 모든 도시계획시설결정의 실효기간을 이 사건 부칙조항과 같이 일률적으로 ‘위 일자로부터 20년’으로 하지 않고, 해당 결정ㆍ고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간에 따라 단계적으로 정하는 방식을 고려할 수 있다. 예컨대, 기존의 도시계획시설결정 중 2000. 7. 1. 당시 이미 20년이 도과한 것에 대하여는 도시계획시설사업의 시행 여부를 재검토하거나 시행준비를 하는 데 필요한 정도의 실효기간을 부여하고, 20년이 도과하지 않은 것에 대하여는 그 미시행기간을 감안하여 실효기간의 편차를 두는 방법 등이 있다. 나아가 입법자가 경과규정을 마련하면서 기존의 도시계획시설결정으로 재산권의 제한을 받는 소유자를 고려하여 이와 같은 단계적 규율을 하는 것이 현실적으로 어렵다거나 심판대상조항이 달성하려는 공익에 방해가 된다고는 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 입법목적을 위한 필요한 최소한의 제한이라고 할 수 없으므로 피해최소성 원칙을 충족시키지 못한다. 또한, 기존의 도시계획시설결정으로 인하여 토지재산권을 장기간 제한받다가 2000. 7. 1.부터 20년 동안 그 제한을 새로이 수인하여야 하는 토지소유자의 불이익이 심판대상조항으로 달성할 공익보다 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 법익균형성도 갖추지 못하였다. (3) 그렇다면 심판대상조항은 비례원칙에 위반되어 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하고 있다고 할 것이다. 다. 평등원칙 위반 여부 고시된 도시계획시설결정이 집행되지 아니한 채 시간이 경과함에 따라 해당 토지소유자가 받는 재산권 제한의 정도가 현저히 상이함에도, 심판대상조항은 도시계획시설결정ㆍ고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간이 얼마인지 여부에 상관없이 모든 토지소유자의 재산권 제한기간을 일률적으로 ‘2000. 7. 1.부터 20년’으로 규정하고 있다. 이에 따라 해당 토지소유자는 기존 제한기간의 장단에 관계없이 실효기간에 관하여 동일한 취급을 받게 되는데, 그와 같은 차별을 합리화할 상당한 이유가 없음은 앞에서 본 바와 같다. 따라서 심판대상조항은 도시계획시설결정에 의한 재산권의 제한에 있어서 본질적으로 다른 집단을 합리적 이유 없이 동등하게 취급함으로써 평등원칙에 위반된다고 할 것이다. 라. 결론 심판대상조항은 비례의 원칙에 반하여 과도하게 토지소유자의 재산권을 제한할 뿐 아니라 평등의 원칙에도 위배되므로 헌법에 위반된다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2013헌바387

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시계획법 제40조

대한민국헌법 제23조

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조

[ 참조판례 ]

97헌바26
2002헌바84
2007헌바110

[ 참조판례 체계도 ]