전원재판부 2013헌마553, 2014. 8. 28.

【판시사항】 대통령령으로 정하는 공공기관 및 공기업으로 하여금 매년 정원의 100분의 3 이상씩 34세 이하의 청년 미취업자를 채용하도록 한 청년고용촉진특별법(2013. 5. 22. 법률 제11792호로 개정된 것) 제5조 제1항 및 같은 법 시행령(2013. 10. 30. 대통령령 제24817호로 개정된 것) 제2조 단서(이하 ‘청년할당제’라고 한다)가 35세 이상 미취업자들의 평등권, 직업선택의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 청년할당제는 일정 규모 이상의 기관에만 적용되고, 전문적인 자격이나 능력을 요하는 경우에는 적용을 배제하는 등 상당한 예외를 두고 있다. 더욱이 3년 간 한시적으로만 시행하며, 청년할당제가 추구하는 청년실업해소를 통한 지속적인 경제성장과 사회 안정은 매우 중요한 공익인 반면, 청년할당제가 시행되더라도 현실적으로 35세 이상 미취업자들이 공공기관 취업기회에서 불이익을 받을 가능성은 크다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 청년할당제가 청구인들의 평등권, 공공기관 취업의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 재판관 박한철, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 위헌의견 청년할당제는 합리적 이유없이 능력주의 내지 성적주의를 배제한 채 단순히 생물학적인 나이를 기준으로 특정 연령층에게 특혜를 부여함으로써 다른 연령층의 공공기관 취업기회를 제한한다. 불가피하게 청년할당제를 선택할 수밖에 없는 사정이 있더라도, 채용정원의 일정 비율을 할당하는 이른바 경성(硬性)고용할당제를 강제할 것이 아니라, 채용정원은 경쟁을 통하여 공정하게 선발하되 정원 외 고용을 할당하거나 자발적인 추가 고용의 경우 재정지원 내지 조세감면 혜택을 주는 이른바 연성(軟性)고용할당제를 도입하는 것이 다른 연령층의 피해를 줄일 수 있다. 또한 청년할당제의 시행으로 얻게 되는 특정 연령층의 실업해소라는 공익보다 다른 연령층 미취업자들의 직업선택의 자유에 대한 제한이 훨씬 커서 청구인들의 직업선택의 자유를 과도하게 침해한다. 헌법 제11조는 모든 영역에서 불합리한 차별을 금지하고 있고, 이러한 헌법이념을 구현하기 위하여 입법자는 근로의 영역에 있어서 기회의 균등한 보장을 위한 법체계를 확립해 놓고 있다. 즉, 고용정책기본법, 고용상연령차별금지법, 국가인권위원회법은 고용 영역에서의 차별을 금지하고 있는바, 청년할당제는 헌법의 이념과 이를 구체화하고 있는 전체 법체계 내지 기본질서와 부합하지 아니하고 정책수단으로서의 합리성을 결여하여 헌법상 평등원칙에 위반된다. 【심판대상조문】 청년고용촉진특별법(2013. 5. 22. 법률 제11792호로 개정된 것) 제5조 제1항 청년고용촉진특별법 시행령(2013. 10. 30. 대통령령 제24817호로 개정된 것) 제2조 단서 【참조조문】 헌법 제11조, 제15조 고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률(2008. 3. 21. 법률 제8962호로 개정된 것) 제4조의4 고용정책기본법(2010. 6. 8. 법률 제10361호로 개정된 것) 제7조 국가인권위원회법(2011. 5. 19. 법률 제10679호로 개정된 것) 제2조 제3호 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 조○동 외 6인국선대리인 변호사 김석영 [주 문] 1. 청구인 황○혜의 심판청구를 각하한다. 2. 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 2013. 5. 22. 법률 제11792호로 개정된 청년고용촉진 특별법(다음부터 ‘법’이라고 한다) 제5조 제1항은 2014. 1. 1.부터 3년간 한시적으로 대통령령으로 정하는 공공기관과 지방공기업은 매년 정원의 100분의 3 이상씩 청년 미취업자를 고용하도록 의무화하였다(다음부터 이 제도를 ‘청년할당제’라고 한다). 청구인들은 공공기관과 지방공기업에 취업하려고 하는 사람들로서 청년할당제를 규정하고 있는 법 제5조 제1항과 그 시행령 (다음부터 ‘시행령’이라고 한다)제2조가 헌법상 보장된 청구인들의 평등권, 직업선택의 자유 등을 침해한다고 주장하며 2013. 8. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 법 제5조 제1항은 청년할당제의 근거 규정이고, 시행령 제2조는 청년할당제가 적용되는 인적 범위에 관한 규정인데, 이 조항들이 결합하여 비로소 청년할당제의 법적 효력이 발생되고 청구인들의 기본권에 영향을 미친다. 그러므로 이 사건 심판대상은 위 법령조항 전체로 봄이 상당하다. 한편, 이 사건 심판청구 당시 청년할당제가 적용되는 청년의 나이는 15세 이상 29세 이하였는데(시행령 제2조), 심판계속 중이던 2013. 10. 30. 시행령 제2조 단서가 신설되어 청년할당제가 적용되는 청년의 나이는 15세 이상 34세 이하로 확대되었다. 따라서 이 사건 심판대상 중 시행령 제2조는 시행령 제2조 단서로 변경함이 상당하다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상은 법 제5조 제1항 및 그 시행령(2013. 10. 30. 대통령령 제24817호로 개정된 것) 제2조 단서가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 청년고용촉진 특별법(2013. 5. 22. 법률 제11792호로 개정된 것) 제5조(공공기관의 청년 미취업자 고용의무) ①「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관과 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 중 대통령령으로 정하는 공공기관과 지방공기업의 장은 매년 각 공공기관과 지방공기업의 정원의 100분의 3 이상씩 청년 미취업자를 고용하여야 한다. 다만, 구조조정 등 불가피한 경우로서 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우는 제외한다. 청년고용촉진 특별법 시행령(2013. 10. 30. 대통령령 제24817호로 개정된 것) 제2조 (청년의 나이) 청년고용촉진 특별법(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호에서 “대통령령으로 정하는 나이에 해당하는 사람”이란 15세 이상 29세 이하인 사람을 말한다. 다만, 법 제5조제1항에 따라 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관과 「지방공기업법」에 따른 지방공기업이 청년 미취업자를 고용하는 경우에는 15세 이상 34세 이하인 사람을 말한다. [관련 조항] 청년고용촉진 특별법 부칙(2013. 5. 22. 법률 제11792호로 개정된 것) 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제5조의 개정규정은 2014년 1월 1일부터 시행한다. 제2조(유효기간) 제5조의 개정규정은 2016년 12월 31일까지 효력을 가진다. 3. 청구인들의 주장요지 청년할당제는 공공기관 등의 취업에 있어서 취업 내지 고용의 기준이 되는 업무수행능력과는 상관없는 ‘나이’를 기준으로 특정 연령층에게 특혜를 부여하고 다른 연령층에게 불이익을 주는 제도로서 청구인들의 평등권을 침해한다. 한편, 청년실업해소라는 입법목적이 정당하다고 하더라도 청년할당제는 혜택을 받지 못하는 미취업자들의 공공기관 등의 취업기회를 박탈 내지 잠식하므로 피해 최소성 원칙에 어긋나고, 제도의 시행으로 얻게 되는 청년실업해소라는 공익보다 청구인들과 같은 미취업자들의 직업선택의 자유에 대한 제한이 훨씬 커서 법익균형성 원칙에도 위배되어 청구인들의 직업선택의 자유를 침해한다. 4. 청구인 황○혜의 청구에 대한 판단 청구인 황○혜는 1984년 8월에 태어나 이 사건 헌법소원심판 청구 당시 만 28세였고 2016. 12. 31.에도 34세가 되지 않아 심판대상조항의 적용을 받아 청년할당제의 혜택을 받는다. 따라서 청구인 황○혜는 심판대상조항으로 말미암아 기본권의 제한을 받지 않기 때문에 자기관련성이 없다. 5. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관 강일원의 합헌의견 가. 심판대상조항의 입법취지 1998년 외환위기 이후 그 전까지 2%대이던 실업률이 7%로 급격히 올라갔고, 특히 29세 이하 청년의 실업률은 전체 생산가능인구의 실업률보다 2배 이상 증가하였다. 또한 종사자수 500인 이상 사업체에서 일하는 사람의 비중이 급격히 줄어들고 종사자수 50인 미만의 중소영세업체에서 일하는 사람의 비중이 70% 수준으로 급증하였다. 이러한 노동시장의 변화로 인력의 수요와 공급 균형이 맞지 않게 되어 청년 실업률이 외환위기 이전 수준으로 회복되기 어렵게 되었다. 청년실업 문제는 청년 개개인의 자존감 상실과 경제적 어려움은 물론, 사회 전체의 노동력이 사장되고 사회 불안이 조성될 수 있다는 점에서 시급하게 해결하여야 할 과제이다. 청년할당제는 이처럼 심각한 사회문제로 대두된 청년실업 문제를 시급하게 해결하기 위한 수단으로 도입되었다. 2004년 청년실업해소특별법을 제정할 당시 청년할당제는 공공기관과 지방공기업의 장에게 매년 정원의 3% 이상씩 청년 미취업자를 고용하도록 노력하여야 한다는 것으로서 법적 강제력이 없는 권고사항이었다. 이러한 입법에도 불구하고 2011년 12월 기준 15세∼29세 청년 실업률은 7.7%로 전체 실업률 3.0%의 2배 이상이고, 청년 실업자는 32만 1천명으로 전체 실업자(85만 5천명)의 42.6%에 이르렀다. 한편, 2010년을 기준으로 보면, 총 394개 기관의 약 32% 인 126개 기관만이 청년할당제에서 제시한 3% 권고기준을 충족하였고, 2012년에도 권고기준을 이행한 기관은 약 48%에 불과하였다. 이와 같이 청년실업이 악화되고 취업난을 피하여 졸업을 미루고 학업을 계속하거나 진학을 선택하여 학력 과잉이 사회적ㆍ경제적 문제로 대두되자, 국회는 2013. 5. 22. 청년할당제를 권고사항에서 의무사항으로 바꾸고 2016년까지 3년간 한시적으로 적용하도록 법을 개정하였다. 즉, 청년고용의무를 이행하지 아니한 공공기관과 지방공기업의 명단을 공표하고(제5조제4항), 그 고용실적을 「공공기관의 운영에 관한 법률」제48조 또는 「지방공기업법」제78조에 따른 경영평가에 반영하도록 하였다(제5조 제5항). 청년할당제가 적용되는 기관은 ① ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 따른 공공기관 중 공기업과 준정부기관 및 정원 30명 이상의 기타 공공기관과 ② 지방공기업법에 따른 지방공사 및 지방공단 중 정원이 30명 이상인 지방공사 및 지방공단이다(다음부터 이들을 모두 합하여 ‘공공기관’이라고 한다). 다만, 정원이 전년도에 비하여 100분의 10 이상 감축된 연도, 처음으로 법에 따라 지정ㆍ설치 또는 설립된 연도, 고용노동부장관이 기획재정부장관과 협의하여 고시하는 전문적인 자격이나 자격ㆍ능력 또는 경력 등의 기준에 맞는 사람을 해당 연도 고용인원의 100분의 70 이상 고용하는 경우의 어느 하나에 해당하는 공공기관에는 일정한 예외를 두고 있다(법 제5조 제1항, 시행령 제6조 제2항). 2014년 6월 현재 청년할당제가 적용되는 공공기관은 약 400개 정도 된다. 청년할당제가 적용되는 인적 범위는 15세 이상 34세까지의 “미취업자”이다. 청구인들은 “미취업자”의 의미가 불명확하여 명확성원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 청년할당제의 입법취지 및 연혁, 일반적인 문언해석의 기준에 비춰 볼 때, 여기서 “미취업자”란 과거 취업한 경험이 있는지 여부를 불문하고 공공기관의 취업에 응시할 시점에 실업 상태에 있는 사람을 뜻함이 명백하므로, 이 부분 위헌 주장에 대하여는 본안에서 별도로 판단하지 않는다. 나. 청년할당제의 위헌 여부 (1) 심사방법 심판대상조항은 15세 이상 34세 이하인 사람에게 공공기관 취업에 혜택을 줌으로써 여기에 해당하지 않는 사람들의 직업선택의 자유와 평등권이 제한된다. 이와 같이 입법자가 일정한 집단에게 혜택을 줌으로써 여기에 포함되지 않는 집단이 제한받는 직업선택의 문제와 불평등 처우의 문제는 서로 밀접하게 결합되어 있으므로, 직업선택의 자유에 대한 제한 문제와 차별 취급의 정당성은 함께 심사하는 것이 타당하다. (2) 목적의 정당성과 수단의 적합성 국가는 사회적ㆍ경제적 방법으로 근로자의 고용증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하고, 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하기 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다(헌법 제32조 제1항, 제119조 제2항). 그런데 높은 실업률은 균형 있는 국민경제의 성장과 안정에 해가 될 뿐만 아니라 경제주체 사이의 적정한 소득의 분배를 어렵게 한다. 특히, 국가 전체의 입장에서 보면 노동시장에 신규로 유입되어야 할 청년층의 높은 실업률은 국가와 사회뿐 아니라 개인에게도 중대한 영향을 미친다. 청년층의 노동시장 진입이 늦어짐으로써 발생하는 막대한 사회적 기회비용은 차치하더라도, 높은 청년실업률은 국가의 지속적인 경제성장과 사회 안정을 저해하는 주된 요인으로 작용한다. 또한 청년실업은 실업 자체로 인한 경제적인 문제뿐만 아니라 결혼과 출산에도 영향을 미치는 등 사회적인 문제도 야기한다. 최근 10년간 15세 이상 29세 이하의 청년실업률은 약 7% 내지 8%로 전체실업률의 2배가 넘고 청년 실업자가 전체 실업자의 약 40%를 초과하고 있다. 이처럼 높은 청년실업률은 최근 수년간 지속적으로 이어졌고 점차 악화되는 추세에 있다. 입법자는 이러한 사정을 종합적으로 고려하여 국가적 차원에서 청년실업문제를 우선 시급하게 해소하고, 지속적인 경제성장과 사회 안정을 위하여 공공부문에서나마 청년층의 고용확대를 꾀한다는 취지에서 심판대상조항을 만들었다. 이와 같은 청년할당제의 입법목적은 정당하고, 청년할당제는 청년실업을 완화하는 데 다소나마 기여할 것이므로 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이라고 인정할 수 있다. (3) 피해의 최소성 입법자와 정부는 청년실업 해소를 위하여 다양한 정책을 도입하고 시행하는 등 상당기간 노력해 왔다. 2004년 청년실업해소특별법을 제정하여, ① 청년할당제에 대한 권고규정을 두고, ② 공공근로사업에 청년 미취업자 사용 확대 및 예산지원, ③ 청년 미취업자를 고용하거나 직업능력개발훈련을 실시하는 공공기관 및 중소기업체에 대한 조세감면 내지 보조금 지급 등 청년고용촉진을 위한 재정적 지원수단을 강구하는 한편, ④ 취업실태의 조사ㆍ공표, 민간부문과 공공부문의 인력수급 및 취업정보를 연결하는 통합인력전산망 구축 및 인적자원의 효율적 배분 등의 다각적인 대책을 실시하였다. 이러한 노력에도 불구하고 청년실업률이 오히려 증가하는 추세를 보이자, 공공부문에서나마 청년고용을 늘리기 위해 한시적으로 청년할당제를 권고사항에서 의무사항으로 바꿨다. 하지만 청년할당제는 모든 공공기관에 일률적으로 강제되는 것이 아니고 일정 규모 이상의 공공기관에만 제한적으로 적용된다. 또한 전문적인 자격이나 능력 또는 경력 기준에 맞는 사람을 채용해야 되는 경우 등 필요에 따라 상당한 예외를 두고 있다. 이와 같이 제한적인 적용과 폭넓은 예외를 허용함으로써 청년할당제의 시행으로 불이익을 받을 수 있는 35세 이상 구직자들에 대한 불이익을 완화하고 있다. 더구나 청년할당제는 2014년부터 3년간 한시적으로만 시행하도록 하여 혜택을 받지 못하는 연령층에 대한 불이익 내지 공공기관 취업의 자유 제한을 최소화하고 있다. 청년할당제가 35세 이상 연령층에게 불이익을 초래할 수 있음은 제도의 취지상 불가피하다. 그러나 청년실업의 증가로 말미암아 초래되는 국가적ㆍ사회적 문제를 다소나마 완화하기 위한 입법자의 부득이하고 불가피한 선택의 하나이고, 제도 시행에 따른 피해를 최소화하기 위한 조치를 취하고 있는 점에 비추어 보면, 피해의 최소성 원칙에 위배된다고 보기 어렵다. (4) 법익 균형성 청년할당제 시행으로 기대되는 34세 이하 청년층의 실업해소를 통한 지속적인 경제성장과 사회 안정이라는 공익의 중요성은 다시 강조할 필요가 없다. 34세 이하 연령층은 노동시장에 신규 진입이 절실히 요구되는 핵심취업계층인데 이들의 실업률이 전체실업률에 비하여 2배 이상 높고, 이들의 실업이 미치는 국가적ㆍ사회적 폐해가 매우 심각하므로 이들의 취업을 적극 장려하고 촉진할 필요성이 크다. 그런데 청년할당제 적용대상인 공공기관에 취업하고자 응시하는 사람의 절대 다수가 34세 이하의 연령층에 속하므로, 청년할당제의 한시적인 시행으로 35세 이상 미취업자가 받는 불이익이나 직업선택 자유의 제한은 현실적으로는 크지 않다고 볼 수 있다. 더욱이 청년할당제는 35세 이상 미취업자의 공공기관에의 진입 자체를 원천적으로 제한하거나 공공기관 취업을 불가능하게 하는 것이 아니라 34세 이하 미취업자에 비하여 채용기회가 상대적으로 줄어드는 것에 불과하다. 실제로 고용노동부가 제출한 ‘공공기관 청년채용 현황 및 2012년 고용노동부 산하기관 청년채용 현황’ 에 따르면, 공공기관의 전체 정원 대비 신규채용 인원은 2010년 4.58%, 2011년 5.4%, 2012년 6.29%였고, 29세 이하 채용률만 보더라도 2011년 3%, 2012년 3.3%에 이른다. 또한 한국수출입은행과 한국투자공사의 자료에 따르면, 최근 2년 동안 입사시험에 응시한 사람 중 35세 이상인 사람은 1% 남짓에 불과하였고 시험에 합격한 사람은 전원 34세 이하였다. 이는 청년할당제가 의무적으로 시행되더라도 사실상 35세 이상 지원자들이 취업기회에서 불이익을 받을 가능성은 거의 없다는 것을 보여준다. 그렇다면 비록 청년할당제도가 35세 이상의 미취업자들의 공공기관 취업기회에 불이익을 준다고 할지라도 그로 인한 불이익이 수인할 수 없는 정도라고 볼 수 없는 데 비하여, 청년할당제가 시행됨으로써 청년실업률이 조금이라도 호전된다면 그로 인하여 얻게 되는 사회 안정 등 공익적 효과는 상대적으로 크다고 볼 수 있다. 따라서 심판대상조항이 법익의 균형성도 갖추고 있다고 인정된다. (5) 결론 결국, 심판대상조항이 35세 이상의 미취업자를 비례의 원칙에 어긋나게 차별하는 것이라고 볼 수 없고, 이들의 직업선택의 자유를 과도하게 침해하여 헌법에 위반된다고 보기도 어렵다. 6. 재판관 박한철, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 위 헌의견 가. 우리는, 청년할당제를 규정하고 있는 심판대상조항이 기본권 제한의 일반 원칙인 비례원칙에 위배될 뿐만 아니라 평등원칙을 위반하여 헌법에 위반된다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 밝힌다. 나. 판단의 전제 (1) 벨기에의 로제타 플랜(Rosetta Plan)과의 비교 (가) 벨기에에서는 2000년부터 이른바 로제타 플랜을 시행하고 있다. 로제타 플랜은 1990년대 말 당시 벨기에의 청년층, 특히 저학력 청년층의 실업률이 높게 나타나자, 근로자수 50명 이상인 민간기업의 고용주들에게 당해 사업장 정원의 3%에 해당하는 인원을 청년실업자들로 신규 채용해야 할 의무를 부과한 제도이다. 로제타 플랜은 그 대상이 될 수 있는 청년층을 세 개의 그룹으로 구분하고, 18세 이상 25세 미만으로서 학교를 졸업한지 6개월이 경과하지 않은 청년층 그룹을 최우선적인 지원대상으로 하였다. 로제타 플랜에 대하여는, 적극적 복지국가의 이념에 부합하고 효과적인 노동공급 및 고용증대를 가져온다는 긍정적 평가와 위 제도로 인하여 기업들은 보다 경험이 풍부한 구직자들 대신에 경험이 별로 없는 청년층 구직자들을 채용할 수밖에 없어 생산성이 저하되며 효율적인 인사관리가 어렵게 되어 기업의 대외경쟁력을 약화시킬 수 있다는 부정적 평가가 있다. 위 제도가 시행된 이후 벨기에의 청년실업률의 감소가 통계적으로 유의미한 수준으로 나타나지 않고 있어 제도의 실효성에 대한 의문이 제기되고 있으며, 장기실업자나 성인실업자 등 실업기간이 길어서 상대적으로 지원의 필요성이 큰 집단이 위 제도의 우선적인 혜택을 받지 못한다는 점에서 형평에 반한다는 비판도 있다. (나) 우리나라의 청년할당제는 위 로제타 플랜을 참고한 제도이다. 그런데 로제타 플랜은 저학력 노동력이 많고 학생들의 학업 중단이 사회적 문제가 된 벨기에의 상황을 반영한 제도이다. 이에 반하여 우리나라는 고등학교 졸업생의 대부분이 대학에 진학하면서 고학력의 청년실업자 비중이 갈수록 증가하고 있는바, 벨기에와는 노동시장의 상황이 전혀 다르다(벨기에의 대학진학율은 2001년 32%로 OECD 평균인 48%에 비하여 16% 포인트나 낮았으며 2008년까지 전혀 상승하지 않고 OECD 평균56%와의 격차는 더 벌어졌다고 한다. 반면 우리나라의 대학진학율은 2001년 48%에서 2008년 71%로 7년 사이 23% 포인트나 증가하였다). 청년할당제는 국회 입법과정에서 주무 부처인 고용노동부조차 헌법상 평등원칙에 위배될 뿐만 아니라 고용정책기본법 등 현행법체계와 모순된다는 이유로 반대를 하였고, 청년실업 대책으로서 효과가 있을지 여부에 대한 논란도 있었다. 게다가 개별 공공기관의 경영사정 내지 인력수요를 고려하지 않고 일률적으로 정원의 3%를 신규 채용하도록 강제하는 것이어서, 기존 인력의 감축이 강제되고 결과적으로 고령근로자에 대한 차별로 이어질 가능성이 있다는 우려도 제기되었다. 청년할당제는 청년실업난 해소를 위한 근본 대책이라기보다 일부 여론을 의식하여 로제타플랜의 피상적인 부분만을 조급하게 도입하여 입법화된 측면이 있다. (2) 적극적 평등실현조치(Affirmative Action) 적극적 평등실현조치는 대체로 ‘일정한 혜택을 통하여 종래 차별을 받아온 소수집단에게 사회의 각 영역에서 보다 많은 참여의 기회를 부여하려는 제반 조치’를 의미한다. 미국에서 인종차별의 관행을 철폐하기 위하여 시행되어 온 소수인종집단에 대한 우대정책 등이 그 대표적인 예이다. 우리 헌법재판소는 제대군인가산점제도 사건에서 ‘잠정적 우대조치’라는 표현을 사용하면서, “잠정적 우대조치라 함은, 종래 사회로부터 차별을 받아 온 일정집단에 대해 그동안의 불이익을 보상하여 주기 위하여 그 집단의 구성원이라는 이유로 취업이나 입학 등의 영역에서 직 ㆍ 간접적으로 이익을 부여하는 조치를 말한다.”라고 설시한 바 있다(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363). 위와 같이 적극적 평등실현조치는 과거부터 가해진 차별의 결과로 현재 불리한 처지에 있는 집단을 다른 집단과 동등한 처지에까지 끌어 올려 실질적 평등을 달성하고자 한다는 점에서 그 정당성의 근거를 찾을 수 있다. 즉, 역사적으로 소외된 일정한 집단의 불평등한 상황을 바로 잡거나 완화될 수 있도록 공권력이 더 유리한 특별취급을 하는 것은 헌법적으로 금지되는 것이 아니며, 차별취급에 해당하지 아니한다. 그런데 적극적 평등실현조치의 혜택을 받는 집단에 속하지 않는 사람들은 그 조치로 인하여 상대적으로 불이익을 받게 되므로, 실질적 평등을 실현하기 위한 위 조치가 오히려 평등원칙에 위배되는 차별(이른바 ‘역차별’)이 아닌지 문제된다. 청년할당제의 위헌성 여부에 대한 판단에 있어서는 그것이 적극적 평등실현조치에 해당하는지 여부와 관련해서도 검토되어야 한다. 다. 청년할당제의 위헌성 (1) 과잉금지원칙 위반 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 법정의견이 설시하고 있는 바와 같이, 국가적 차원에서 청년실업문제를 해소하고 경제성장과 사회 안정을 위하여 청년층의 고용을 늘리려는 청년할당제의 입법목적 자체 및 심판대상조항이 이러한 입법목적에 다소나마 기여한다는 측면에서 수단의 적합성은 수긍할 수 있다. (나) 침해의 최소성 심판대상조항은 직업선택의 자유를 제한하고 있으므로, 헌법재판소가 그 위헌 여부를 심사함에 있어서는 엄격한 비례의 원칙이 그 심사척도가 되어야 한다. 그런데 청년할당제는 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 필요한 최소한의 제한이라고 볼 수 없어 침해의 최소성이 인정되지 않는다. 1) 청년할당제는 청년실업을 완화하는 근본적인 대책이 되지 못한다. 최근 10여 년간 지속된 높은 청년실업률은 경기위축으로 인한 채용축소, 국내제조업체의 해외이전 등으로 인한 산업공동화현상 및 대기업과 중소기업의 임금격차상승으로 인한 인력의 수요와 공급 불일치 등 노동시장의 구조적인 문제에 그 근본 원인이 있다. 이런 구조적이고 고착화된 청년실업난을 해소하기 위해서는 공공부문과 민간부문의 투자확대를 유도하고, 노동수요를 예측하여 청년층에 대한 적정한 직업교육과 훈련을 하는 등 청년실업의 근본 대책을 수립 ㆍ 시행하여 적정한 일자리를 창출하여야 한다. 그런데 청년할당제는 일자리 창출 없이 한정된 일자리 일부를 특정 연령층으로 채우도록 강제하는 대증적(對症的)인 처방에 불과할 뿐이다. 종래 청년할당제가 권고사항이었던 2013년 이전에도 공공기관의 전체 청년고용률은 권고기준인 3%를 넘었지만, 청년실업률은 결코 낮아지지 않았다. 청년할당제가 청년실업 완화에 기여하기 위해서는 공공기관의 채용정원의 증가로 창출된다는 전제하에서만 가능한 것이고, 한정된 일자리를 특정 연령대의 청년층에게 우선 배분하는 것에 불과한 청년할당제는 세대 간의 갈등만 조장할 뿐 전체실업률은 물론 청년실업 완화에도 기여하는 바가 미미하다. 2) 공공기관은 사익을 추구하는 민간기업과 달리 공익사업을 추구하는 특별단체로서 국가나 지방자치단체로부터 경영 내지 운용지침을 받고 예산을 지원받으며 경영상의 지도 ㆍ 감독을 받는 준(準)국가기관의 성격을 가진다. 따라서 공공기관은 사기업이나 사적 단체와는 달리 그 소속 직원의 채용에 있어서 일반국민에게 균등한 취업기회를 보장하여야 한다. 즉, 공공기관은 특별한 사정이 없는 한 성별, 나이, 연고, 학벌 등을 배격하고 오로지 능력주의 내지 성적주의에 입각하여 경쟁에 의한 공정한 채용기회를 보장하여야 한다. 그런데 청년할당제는 합리적 이유없이 능력주의 내지 성적주의를 배제한채 단순히 생물학적인 나이를 기준으로 특정 연령층(15세 이상 34세 이하)에게 특혜를 부여함으로써 사실상 다른 연령층의 공공기관 취업기회를 박탈하거나 제한하고 있다. 즉, 청년할당제는 35세 이상 연령층의 공공기관 취업기회를 박탈하거나 또는 12세 이상 14세 이하 연령층 일부 내지 32세 이상 34세 이하 연령층 일부의 공공기관 취업기회를 잠식할 가능성이 크다. 특히 2012년 상반기 대졸 신입사원의 평균연령이 남자의 경우 33.2세라고 하는 ‘한국고용정보원’의 통계자료에 비추어 보면, 청년할당제의 실효성에 의문이 더욱 커진다. 3) 나아가 불가피하게 청년할당제를 선택할 수밖에 없는 사정이 있더라도, 이 사건 청년고용촉진특별법과 같이 채용정원의 일정 비율을 할당하는 이른바 경성(硬性)고용할당제를 강제할 것이 아니라, 채용정원은 경쟁을 통하여 공정하게 선발하되 정원 외 고용을 할당하거나 자발적인 추가 고용의 경우 재정지원(보조금 또는 지원금) 내지 조세감면 혜택을 주는 이른바 연성(軟性)고용할당제를 도입하였어야 한다. 4) 이처럼 청년할당제는 청년실업을 완화하는 근본 대책이 되지 못할 뿐만 아니라, 다른 경쟁자들의 취업의 자유를 덜 제한하면서도 청년층의 고용을 촉진ㆍ확대하는 제도가 존재하므로, 청년할당제는 기본권 제한 입법이 지켜야 할 침해 최소성 원칙에 부합된다고 할 수 없다. (다) 법익 균형성 청년할당제는 국가기관 내지 공공기관의 취업에 있어서 기준이 되는 능력주의에 대한 중대한 예외이므로, 이를 정당화하기 위해서는 그 예외를 인정할만한 중대한 공익상의 필요가 있어야 한다. 청년층의 일자리 제공을 통한 소득보장, 경제성장과 사회 안정은 국가공동체의 운영에 있어서 결코 간과할 수 없는 국가의 공적 과제이지만, 이는 국가가 법치국가 원칙의 범위 내에서 다양한 사회경제적인 정책과 제도 개선을 통하여 달성해야 할 국가의 목표이지, 특정 연령층의 구직자를 합리적 이유 없이 우대하면서까지 긴급하게 달성해야 할 정도로 중대한 공익이라고 볼 수 없다. 직업은 모든 사람에게 생존의 도구이자 인격실현의 수단이다. 국가는 공정한 경쟁과 균등한 기회보장을 통하여 모든 국민이 헌법상의 자유와 권리를 행사하고 자신의 인격을 실현할 수 있도록 하여야 한다. 특히 공공기관은 구직자들이 선망하는 직장이므로, 성별 ㆍ 연령 ㆍ 학벌 ㆍ 출신지역 등과 관계없이 공정한 경쟁이 이루어져야 할 취업시장이다. 공공기관의 취업이 능력주의와 평등원칙에 입각하여 공정한 경쟁으로 실시되지 않고, 능력과 무관한 나이를 기준으로 불합리한 차별을 한다면 그로 인하여 불이익을 받는 연령층의 기본권이 침해되는 것은 물론 정의사회에 대한 믿음과 희망마저 잃게 된다. 결국 청년할당제는 그 제도의 시행으로 얻게 되는 특정 연령층의 실업해소라는 공익보다 청구인들과 같은 다른 연령층 미취업자들의 직업선택의 자유에 대한 제한이 훨씬 커서 법익균형성 원칙에도 위배된다. (라) 소결 이처럼 청년할당제는 청구인들과 같은 다른 연령층 미취업자들의 직업선택의 자유를 과도하게 침해하여 헌법에 위반된다. (2) 평등원칙 위반 (가) 차별취급의 체계부조화성 국회가 입법을 함에 있어서는 헌법의 이념과 정신, 개별 기본권조항을 존중하여야 하고, 헌법을 정점으로 형성된 우리 법체계의 기본질서와 조화되도록 하여야 한다. 그러나 청년할당제는 헌법과 이를 정점으로 형성된 우리 법체계와 모순된다. 헌법 제11조는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별 ㆍ 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적 ㆍ 경제적 ㆍ 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”고 선언함으로써 모든 영역에서 불합리한 차별을 금지하고 있고, 이러한 헌법이념을 구현하기 위하여 입법자는 근로의 영역에 있어서 기회의 균등한 보장을 위한 법체계를 확립해 놓고 있다. 즉, 고용정책기본법 제7조 제1항은 “사업주는 근로자를 모집 ㆍ 채용할 때에 합리적인 이유 없이 성별, 신앙, 연령, 신체조건, 사회적 신분, 출신지역, 출신학교, 혼인 ㆍ 임신 또는 병력(病歷) 등(이하 “성별등”이라 한다)을 이유로 차별을 하여서는 아니 되며, 균등한 취업기회를 보장하여야 한다.”고 규정하고 있고, ‘고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률’ 제4조의4 제1항은 “사업주는 모집 ㆍ 채용 등의 분야에서 합리적인 이유 없이 연령을 이유로 근로자 또는 근로자가 되려는 자를 차별하여서는 아니 된다.”고 규정하여 특별히 ‘연령’을 이유로 한 근로기회의 차별 금지를 입법화하고 있다. 국가인권위원회법 제2조 제3호도 합리적인 이유 없이 나이를 이유로 고용(모집 ㆍ 채용 등)과 관련하여 특정한 사람(특정한 사람들의 집단을 포함)을 우대 ㆍ 배제 ㆍ 구별하거나 불리하게 대우하는 행위를 ‘평등권 침해의 차별행위’로 규정하고 이를 금지하고 있으며, 우리나라도 가입한 국제노동기구(ILO)의 ‘고령근로자의 평등대우와 보호에 관한 권고(제162호)’ 제3조는 고령근로자에 대한 고용차별금지 조치를 취할 것을 요구하고 있다. 이처럼 고용영역에 있어서 기회의 균등 내지 연령차별의 금지는 우리 법체계 내에서 정립된 기본질서이고, 보편적인 국제규범이다. 따라서 청년할당제는 헌법의 이념과 이를 구체화하고 있는 전체 법체계 내지 기본질서와 부합하지 아니하여 정책수단으로서의 합리성을 결여하였다. (나) 청년할당제의 역차별성 한편, 청년할당제는 장애인고용할당제도(구 장애인고용촉진등에 관한 법률, 헌재 2003. 7. 24. 2001헌바96 합헌 결정)나 여성할당제도(남녀고용평등과 일 ㆍ 가정 양립지원에 관한 법률)와 같이 역사적으로 차별을 받아 왔기 때문에 특별한 보호가 필요한 장애인이나 여성과 같은 사회적 약자들에게 과거의 차별로 인한 불이익을 시정하고 이를 보상해 주기 위한 적극적 평등실현조치가 아니다. 15세 이상 34세 이하의 연령층은 독립된 개체로서 새롭게 인생을 시작하는 단계에 있는 사람들이라는 점에서 사회의 관심과 배려, 지원이 필요한 시기이기는 하나, 우리들 각자가 삶을 살아가는 과정에서 반드시 거쳐야하는 인생의 한 단계이지, 역사적으로나 사회적으로 의도적으로 불평등한 취급을 받거나 차별을 받아온 고립되고 단절된 소수집단이 아니다. 오히려 다른 연령층에 비하여 고용주들이 더 선호하여 온 연령층이다. 청년실업을 완화하기 위해 일정한 범위 내에서 사회정책적으로 지원하는 것은 가능할 것이나, 합리적 이유없이 이들에게 특혜를 주고 결과적으로 다른 연령층을 차별하는 것은 결코 헌법적으로 정당화될 수 없다. (다) 소결 따라서 청년할당제는 고용영역에서의 불합리한 연령차별금지라는 우리 법체계의 기본질서와 부합하지 않고, 과거의 차별로 인한 불이익을 시정하고 이를 보상해 주기 위한 적극적 평등실현조치도 아니며, 동등한 처지에 있는 다른 연령 집단의 취업기회를 박탈하거나 잠식하는 것이어서, 헌법상 평등원칙에 위반된다. (3) 결론 결국 청년할당제는 헌법상 평등원칙 및 직업선택의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다. 7. 결론 심판대상조항에 대하여 재판관 박한철, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호는 위헌의견이고, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관 강일원은 합헌의견으로서, 비록 위헌의견에 찬성한 재판관이 다수이지만 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 헌법소원 인용결정을 위한 심판정족수에는 이르지 못하여 심판대상조항에 대하여 위헌결정을 할 수 없다. 한편, 청구인 황○혜의 청구는 부적법하므로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2013헌마553

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

고용정책기본법 제7조

국가인권위원회법 제2조

지방공기업법 제78조

헌법재판소법 제23조

청년고용촉진특별법시행령

대한민국헌법 제11조 제113조