전원재판부 2013헌마128, 2015. 6. 25.

【판시사항】 가. 국가유공자로 인정받기 위한 상이등급 기준 중 이명에 관하여 정한 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정된 것) 제8조의3 [별표 4] 신체부위별 상이등급 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 3) 준용등급의 결정 중 나) 부분(이하 ‘이 사건 별표 중 이명 기준 부분’이라 한다) 및 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정되고, 2014. 4. 29. 총리령 제1077호로 개정되기 전의 것) 제8조의3 [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 1) 청력의 측정 가) 중 전문 부분(이하 ‘이 사건 별표 중 6분법 부분’이라 하고, 이 부분과 이 사건 별표 중 이명 기준 부분을 묶어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 직접 제한하는지 여부(적극) 나. 이명을 인정함에 있어 최소한 한쪽 귀의 청력장애가 공기전도 50데시벨(dB) 이상인 난청을 동반할 것을 요구하는 이 사건 별표 중 이명 기준 부분이 청구인의 사회보장수급권을 침해하는지 여부(소극) 다. 난청을 판정하는 기준으로 6분법을 채택한 이 사건 별표 중 6분법 부분이 청구인의 사회보장수급권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 국가유공자로 인정받기 위한 상이등급 기준 중 이명에 관하여 정한 심판대상조항은 국가보훈처장의 상이등급 판정이라는 별도의 구체적인 집행행위를 예정하고 있으나, 상이등급 판정은 재량의 여지 없이 심판대상조항을 기계적으로 적용한 결과에 지나지 않으므로, 청구인의 지위는 심판대상조항에 의하여 이미 확정되었다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 기본권을 직접 제한한다. 나. 헌법재판소는 2012. 5. 31. 2011헌마241 사건에서 이 사건 별표 중 이명 기준 부분과 동일한 내용의 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 시행규칙(2009. 8. 25. 총리령 제909호로 개정되고, 2012. 1. 30. 총리령 제969호로 개정되기 전의 것) 제8조의3 [별표 4] 2. 귀의 장애 다. 준용등급의 결정 2) 부분이 청구인의 사회보장수급권을 침해하지 않는다는 결정을 선고한 바 있다. 위와 같은 헌법재판소의 선례의 결정 이유는 타당하고, 달리 이를 변경해야 할 사정변경이나 필요성은 보이지 않는다. 따라서 이명을 인정함에 있어 최소한 한쪽 귀의 청력장애가 공기전도 50데시벨(dB) 이상인 난청을 동반할 것을 요구하는 이 사건 별표 중 이명 기준 부분은 청구인의 사회보장수급권을 침해하지 않는다. 다. 난청을 판정하는 기준으로 6분법을 채택한 이 사건 별표 중 6분법 부분은 2,000헤르쯔 이상의 고주파영역에서 청력역치가 현저히 상승하는 이명 증상의 특성을 반영하고 있는 점, 일상생활에서 장애가 있는지를 더욱 중요하게 고려하여 1,000헤르쯔와 2,000헤르쯔의 주파수음에 대하여 가중치를 부여한 것인 점에 더하여 국가유공자의 지위를 인정하는 요건을 설정하는 것은 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장의 수준, 국가과제이행의 최우선순위 등이 고려될 수밖에 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 별표 중 6분법 부분은 청구인의 사회보장수급권을 침해하지 않는다. 재판관 김창종의 반대의견 법령에서 특정한 집행행위를 하도록 일의적으로 규정하고 있다는 사정만으로는 그 법령 자체가 헌법소원심판의 대상이 된다고 볼 수 없다. 심판대상조항은 국가유공자로 인정되기 위한 상이등급을 결정하는 기준을 정한 데 불과하고, 국가보훈처장의 상이등급미달판정이라는 집행행위가 예정되어 있으므로, 그러한 집행행위가 있는 때에 비로소 기본권 침해가 발생하는 것이고, 심판대상조항만으로 청구인의 기본권이 직접 침해받는다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정된 것) 제8조의3 [별표 4] 신체부위별 상이등급 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 3) 준용등급의 결정 중 나) 부분 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정되고, 2014. 4. 29. 총리령 제1077호로 개정되기 전의 것) 제8조의3 [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 1) 청력의 측정 가) 중 전문 부분 【참조조문】 헌법 제10조, 제11조 제1항, 제32조 제6항, 제34조 제2항, 제39조 제2항, 제107조 제2항 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제68조 제1항 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항 제6호, 제6조, 제6조의3, 제6조의4 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2012. 6. 27. 대통령령 제23885호로 개정된 것) 제10조, 제14조 제2항 【참조판례】 가. 헌재 1998. 4. 30. 97헌마141, 판례집 10-1, 496, 503 헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241, 판례집 24-1하, 671, 683 헌재 2014. 2. 27. 2012헌마904, 공보 209, 486, 487-488 나. 헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241, 판례집 24-1하, 671, 685-686 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 이○석 대리인 변호사 김기윤 [주 문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 1984. 10. 5. 입대하여 1987. 4. 2. 만기전역한 사람으로, 군 복무기간 중 사격훈련에서 발생한 총성으로 이명이 생겼다고 주장하면서 2010. 2. 26.경 ○○지방보훈청장에게 국가유공자등록신청을 하였으나, 2010. 6. 25. ○○지방보훈청장으로부터 청구인의 이명과 군 공무수행 사이에 상당인과관계를 인정할 수 없다는 이유로 국가유공자등록거부처분을 받았다. 나. 청구인은 위 거부처분에 불복하여 수원지방법원 2011구단1317호로 위 거부처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고, 위 법원은 2012. 1. 6. 위 거부처분을 취소하는 판결을 선고하였다. ○○지방보훈청장이 위 판결에 불복하여 서울고등법원에 항소하였으나 2012. 7. 17. 항소가 기각되었고(2012누5529), 그 무렵 위 판결은 확정되었다. 다. 청구인은 위 판결에 따라 ○○지방보훈청장으로부터, 2012. 10. 29. 난청 및 이명에 관한 공상군경요건인정통지를 받고, 2012. 11. 27. 난청 및 이명에 관한 신체검사를 받았으며, 2012. 12. 6. ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 시행규칙에서 정한 이명 기준에 미달한다는 이유로 국가유공자비해당처분을 받았다. 라. 이에 청구인은 청력장애 중 이명에 대한 상이등급 판정기준을 정하고 있는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 시행규칙 제8조의3 [별표 4] 청력의 장애 중 ‘이명’에 관한 부분이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2013. 2. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정된 것) 제8조의3 [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 3) 준용등급 결정 중 나) 부분(이하 ‘이 사건 별표 중 이명 기준 부분’이라 한다) 및 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정되고, 2014. 4. 29. 총리령 제1077호로 개정되기 전의 것) 제8조의3 [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 1) 청력의 측정 가) 중 전문 부분(이하 ‘이 사건 별표 중 6분법 부분’이라 하고, 이 부분과 이 사건 별표 중 이명 기준 부분을 묶어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정된 것) 제8조의3(신체부위별 상이등급의 결정) 영 제14조 제2항에 따라 신체부위별 상이에 대한 상이등급의 결정은 별표 4의 기준에 따른다. [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정(제8조의3 관련) 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 3) 준용등급 결정 나) 이명은 3회 이상의 이명검사(tinnitogram)에서 모두 이명이 있고, 최소한 한쪽 귀의 청력장애가 공기전도 50데시벨(dB) 이상인 난청을 동반하여야 7급(2107)을 인정한다. 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정되고, 2014. 4. 29. 총리령 제1077호로 개정되기 전의 것) 제8조의3(신체부위별 상이등급의 결정) 영 제14조 제2항에 따라 신체부위별 상이에 대한 상이등급의 결정은 별표 4의 기준에 따른다. [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정(제8조의3 관련) 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 1) 청력의 측정 가) 청력은 24시간 이상 소음작업을 중단한 후 500(a)ㆍ1,000(b) 및 2,000(c) 및 4,000(d)헤르쯔의 주파수음에 대한 청력역치(聽力域値)를 측정하여 6분법(a+2b+2c+d/6)으로 판정한다. 3. 청구인의 주장요지 군인이 공상군경으로서 국가유공자의 처우를 받기 위해서는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제4조 제1항 제6호에 따라 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입고 전역한 후 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 국가유공자법 제6조의4 등이 정한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정되어야 한다. 그런데 청력장애 중 이명에 관한 상이등급 판정기준을 정하고 있는 이 사건 별표 중 이명 기준 부분은 이명을 인정함에 있어 적어도 한쪽 귀가 50dB 이상의 난청이 있을 것을 더불어 요구하고 있어 과도하고, 이 사건 별표 중 6분법 부분은 고음역대에서 청력손실이 큰 소음성 난청의 특성을 감안하지 않음으로써, 대부분의 이명ㆍ난청 피해자들이 보상을 받을 수 없도록 하고 있다. 이는 합리적 입법재량의 한계를 현저하게 일탈하여 청구인의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 평등권, 인간다운 생활을 할 권리, 국가의 보호를 받을 권리, 병역의무 이행으로 인한 불이익한 처우를 받지 않을 권리 등을 침해하는 것이다. 4. 적법요건에 관한 판단 법령으로 인한 기본권 침해를 이유로 헌법소원을 청구하려면 구체적인 집행행위를 기다리지 않고 당해 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우여야 하나, 법규범의 내용이 일의적이고 명백한 것이어서 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 법적 지위가 그 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태인 경우(헌재 2008. 11. 27. 2006헌마688 등 참조), 또는 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나, 구제절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 기본권 침해를 당한 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것밖에 되지 않는 경우(헌재 1999. 11. 25. 98헌마55 등 참조) 등에는 구체적인 집행행위가 예정되어 있더라도 당해 법령의 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 있다(헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241 등 참조). 심판대상조항은 ‘국가보훈처장에 의한 상이등급 판정’이라는 별도의 구체적인 집행행위를 예정하고 있다. 그런데 이 사건 별표 중 이명 기준 부분은 이명의 존재 이외에 일정 기준 이상의 난청 증상을 가진 이명환자에게만 7급의 상이등급을 인정하도록 규정하고 있고, 이 사건 별표 중 6분법 부분은 난청의 정도를 측정하는 방법을 규정하고 있으므로, 국가보훈처장으로서는 청구인에 대한 신체검사 결과가 심판대상조항에서 정한 기준에 미달한 때에는 곧바로 상이등급 미달 판정을 할 수밖에 없다. 따라서 국가보훈처장의 상이등급 미달 판정은 재량의 여지없이 심판대상조항을 기계적으로 적용한 결과에 지나지 않고, 결국 청구인의 지위는 위 집행행위에 앞서 심판대상조항에 의하여 이미 확정되었다고 할 것이므로, 심판대상조항으로 인한 기본권 침해의 직접성이 인정된다. 5. 본안에 관한 판단 가. 사회보장수급권 침해 여부에 관한 판단 (1) 사회보장수급권과 심사기준 국가유공자로서 일정한 보상을 받을 수 있는 권리는 헌법 제34조 제2항, 제32조 제6항에 기초하여 국가유공자법이라는 구체적 법률에 의하여 형성된 사회적 기본권인 사회보장수급권의 일종이다(헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241 참조). 국가유공자법에 의한 보상은 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 보상이라는 측면에서 국가유공자 및 그 유족에 대한 국가보은적 성격을 띠고 있고, 아울러 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 지급된다는 측면에서 사회보장적 성격을 띤 것이라 볼 수 있다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌바49; 헌재 2010. 6. 24. 2009헌바111 등 참조). 국가유공자법상 보상금수급권의 사회보장적 성격을 고려할 때, 국가가 국가유공자에게 지급할 구체적인 보상의 내용 뿐 아니라 국가유공자의 인정요건 등에 관한 사항도 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등에 따라 정하여질 수밖에 없다. 따라서 법률이 정하고 있는 보상수준 등이 국가유공자 등에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적 수요를 충족시켜 주고 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념과 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나지 않는 한 입법자는 이를 정함에 있어 광범위한 입법재량권을 행사할 수 있다. 다만 국가가 국가유공자와 그 유족에 대한 예우에 있어서 최소한의 합리적인 내용도 이행하지 않거나 현저히 자의적으로 의무를 이행한다면, 그러한 국가의 작위 또는 부작위는 헌법이 보장한 사회보장수급권을 침해한다고 할 것이다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마342; 헌재 2010. 6. 24. 2009헌바111; 헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241 등 참조). (2) 이 사건 별표 중 이명 기준 부분에 관한 판단 (가) 관련 선례의 요지 헌법재판소는 이 사건 별표 중 이명 기준 부분과 동일한 내용을 규정한 구 국가유공자법 시행규칙(2009. 8. 25. 총리령 제909호로 개정되고, 2012. 1. 30. 총리령 제969호로 개정되기 전의 것) 제8조의3 [별표 4] 2. 귀의 장애 다. 준용등급 결정 2) 부분이 사회보장수급권을 침해하지 않는다고 판단한 바 있는데(헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241), 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『이명의 원인은 이질환, 약물중독, 음향성 외상, 소음에 의한 난청 등으로 다양하고 원인을 파악하기 어려운 경우도 상당하며, 현대 의학으로 그 정도를 객관적으로 정량화하거나 질적으로 평가하기 어려우므로, 정량화하여 측정하는 것이 가능하고 이명과 일정한 상관관계가 있는 난청의 정도에 의하여 이명의 정도를 판정하는 것이 합리적이다. 이 사건 별표 중 이명 기준 부분은 ‘난청’이 없이 ‘이명’만 있는 경우에는 대화를 포함하여 일상적인 생활에 별다른 장애가 없으므로 이러한 측면을 고려하여 상이등급을 부여하지 않도록 한 것이고, 다만 ‘난청’을 동반한 ‘이명’이 있는 경우에는, ‘난청’만 있는 경우에 비하여 일상생활에 지장이 더 크리라는 점을 감안하여 난청만 있는 경우(한쪽 귀의 청력장애가 공기전도 80dB 이상 - 7급 302호)보다 판정기준을 낮게 적용하여(최하위 상이등급인 7급의 경우 한쪽 귀의 청력장애가 공기전도 50dB 이상) ‘이명’도 상이등급 판정의 한 요소로 고려하도록 한 것이다. 따라서 이 사건 별표 중 이명 기준 부분이 ‘이명’과 관련한 상이등급을 ‘이명’ 자체에 의하여 판정하지 않고 ‘난청’의 정도를 함께 고려하여 판정하도록 규정하고 있다고 하여 이를 입법재량의 한계를 자의적으로 일탈한 것이라고 보기 어렵다.』 (나) 판단 국가가 어느 정도의 상이를 입은 사람에게 국가유공자의 지위를 인정할 것인가에 관한 사항은 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장의 수준, 국가의 재정부담능력을 바탕으로 한 국가과제이행의 최우선순위 등에 따라 정해질 수밖에 없다. 따라서 입법자가 이명만 있는 경우에는 일상생활에 별다른 지장이 없다는 점 등을 고려한 결과 국가유공자 판정 기준에서 이명에 더하여 일정 수준의 난청을 요구하도록 한 이 사건 별표 중 이명 기준 부분이 입법재량의 한계를 자의적으로 일탈하여 청구인의 사회보장수급권을 침해한다고 볼 수 없다고 본 선례의 입장은 타당하고, 달리 이를 변경하여야 할 사정변경이나 필요성은 보이지 않는다. (3) 이 사건 별표 중 6분법 부분에 관한 판단 구 국가유공자법 시행규칙(2009. 8. 25. 총리령 제909호로 개정되고, 2012. 1. 30. 총리령 제969호로 개정되기 전의 것) 제8조의3 [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정 2. 귀의 장애 가. 청력의 장애 1) 청력의 측정 중 전문은 난청의 판정기준으로 “청력은 24시간 이상 소음작업을 중단한 후 500(a)ㆍ1,000(b) 및 2,000(c)헤르쯔의 주파수음에 대한 청력역치를 측정하여 4분법(a+2b+c/4)으로 판정한다.”라고 규정하여, 1,000헤르쯔 의 주파수음에 대한 청력역치에만 가중치를 부여하고, 4,000헤르쯔의 주파수음에 대한 청력역치는 반영도 하지 않았다. 그런데 위 조항이 2012. 1. 30. 총리령 제969호로 개정되면서 이 사건 별표 중 6분법 부분에 이르기까지 유지되고 있는 6분법은 2,000헤르쯔의 주파수음에 대한 청력역치에도 가중치를 부여하고, 4,000헤르쯔의 주파수음에 대한 청력역치도 반영함으로써, 2,000헤르쯔 이상의 고주파영역에서 청력역치가 현저하게 상승하는 이명 증상의 특성을 반영하고 있다. 그리고 이 사건 별표 중 6분법 부분이 1,000헤르쯔와 2,000헤르쯔의 주파수음에 대한 청력역치에 가중치를 부여한 것은 일상 회화(2,000헤르쯔 이하의 음역대)에서 장애가 있는지를 더욱 중요하게 고려한 것이다. 이처럼 이 사건 별표 중 6분법 부분은 일상 회화에서 장애가 있는지 여부를 중요하게 고려한 것인 점, 2,000헤르쯔 주파수음에 대한 청력역치를 1,000헤르쯔 주파수음에 대한 청력역치와 함께 가중하고, 4,000헤르쯔 주파수음에 대한 청력역치를 반영함으로써 이명의 특성도 어느 정도 반영된 점에 더하여, 앞서 본 바와 같이 국가유공자의 지위를 인정하는 요건을 설정하는 것은 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장의 수준, 국가과제이행의 최우선순위 등이 고려될 수밖에 없는 점 등을 종합하여 보면, 난청의 정도를 측정하는 방법으로 6분법을 채택한 이 사건 별표 중 6분법 부분이 입법재량의 한계를 자의적으로 일탈하여 청구인의 사회보장수급권을 침해한다고 볼 수 없다. 나. 청구인의 기타 주장에 관한 판단 (1) 평등권 침해 주장에 관한 판단 청구인은 심판대상조항이 국가유공자로 인정받기 위한 상이등급 판정의 기준을 정하고 있는바, 위 기준에 따라 국가유공자로 인정받을 수 있는 사람과 그렇지 못한 사람 사이에 차별이 발생하므로, 청구인의 평등권을 침해한다는 취지로도 주장한다. 그러나 청구인의 위와 같은 주장은 결국 심판대상조항이 입법재량의 한계를 자의적으로 일탈하여 사회보장수급권을 침해한다는 주장과 실질적으로 동일하므로, 청구인의 이 부분 주장은 더 나아가 살피지 아니한다. (2) 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권 침해 주장에 관한 판단 청구인은 또한 심판대상조항이 청구인의 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해한다고 주장한다. 인간의 존엄과 가치는 헌법의 기본원리를 선언한 조항이고(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328), 행복추구권은 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권이므로(헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5 등 참조), 심판대상조항과 관련하여 보다 밀접한 기본권인 사회보장수급권을 침해하는지 여부를 판단하는 이상 이 부분 주장도 더 나아가 살피지 아니한다. (3) 헌법 제39조 제2항 위반 주장에 관한 판단 청구인은 또한 심판대상조항이 병역의무의 이행을 이유로 한 차별을 하고 있으므로 헌법 제39조 제2항에 위반된다고 주장한다. 헌법 제39조 제2항은 병역의무를 이행한 사람에게 보상조치를 취하거나 특혜를 부여할 의무를 국가에게 지우는 것이 아니라, 병역의무의 이행을 이유로 불이익한 처우를 하는 것을 금지하는 것(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33 등 참조)인데, 심판대상조항은 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입은 군인이 국가유공자로 인정받을 수 있는지 여부를 판정하는 기준일 뿐이므로, 심판대상조항이 청구인에 대하여 병역의무의 이행으로 인한 불이익한 처우를 하고 있다고 보기 어렵다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 7.과 같은 재판관 김창종의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 의견이 일치되었다. 7. 재판관 김창종의 반대의견 나는 다수의견과 달리 심판대상조항은 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다고 생각하므로, 아래와 같이 반대의견을 밝힌다. 법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그것이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접 기본권을 침해하여야 한다. 법령은 일반적으로 구체적인 집행행위를 매개로 하여 비로소 기본권을 침해하게 되므로, 먼저 그 집행행위를 대상으로 일반 쟁송의 방법으로 기본권침해에 대한 구제절차를 밟는 것이 순서이고, 그것이 최후ㆍ보충적인 기본권구제수단이라는 헌법소원심판의 본질로부터 당연히 요청되기 때문이다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141 참조). 법령에서 특정한 집행행위를 필요적으로 하도록 일의적으로 규정하고 있다고 하더라도, 그 집행행위에 대한 구제절차가 마련되어 있는 경우에는 그 구제절차를 밟을 것을 요구할 수 없는 예외적인 사유(예컨대, 권리구제의 기대가능성이 없거나 불필요한 우회절차를 강요하는 것밖에 되지 않는 경우)가 존재하지 않는 한, 법령의 내용이 일의적이라는 사정만으로 그 법령 자체가 당연히 헌법소원심판의 대상이 된다고 볼 수도 없다(헌재 2013. 7. 25. 2012헌마934; 헌재 2014. 2. 27. 2012헌마904 참조). 법령의 내용이 일의적이고 구체적인 집행행위에 재량의 여지가 없다는 이유로 항상 직접성 요건의 예외를 인정하여, 당사자가 집행행위를 대상으로 행정소송 등 구제절차에서 다투지 아니한 상태에서 그 집행행위의 전제가 되는 근거 법령에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판을 청구할 수 있도록 허용한다면, 설령 그 근거 법령에 대하여 위헌결정이 있더라도 이미 집행행위에 불가쟁력이 발생할 수 있고, 이와 같이 확정된 집행행위에 대하여는 위헌결정의 효력이 미치지 않으며, 행정청이 그 집행행위를 직권으로 취소할 의무가 있는 것도 아니므로 근거 법령에 대한 위헌결정에도 불구하고 당사자는 불이익한 집행행위를 취소할 방법이 없어서 오히려 권리구제를 받지 못하게 되는 결과가 발생한다(헌재 2013. 7. 25. 2012헌마934 참조). 그러므로 법령의 내용이 일의적이라도 그것을 적용하는 집행행위가 매개되어 있는 이상 되도록 법원을 통한 권리구제를 일차적으로 선택하여 이에 집중할 수 있도록 국민을 유도하는 것이 국민의 기본권에 대한 실효적 보장을 위하여 더 바람직하다(헌재 2008. 10. 30. 2007헌마1281 중 재판관 조대현, 이동흡의 반대의견; 헌재 2008. 12. 26. 2006헌마1192 중 재판관 조대현, 이동흡의 반대의견 참조). 특히 명령과 규칙이 구체적인 소송에서 재판의 전제가 된 경우에는 법원이 헌법 제107조 제2항에 따라 그의 위헌성을 간접적으로 심사할 수 있다. 그러나 명령과 규칙 그 자체에 의하여 직접 기본권을 침해받은 경우에는 그의 위헌성을 심사받을 수 있는 길이 달리 없기 때문에, 헌법재판소는 이와 같이 직접 기본권을 침해하는 명령과 규칙에 대하여만 헌법소원심판을 청구할 수 있는 길을 열어 주었다. 따라서 심판대상조항에 따른 구체적인 집행행위가 존재하고 그 집행행위에 의하여 비로소 기본권의 침해가 현실적으로 발생하는 경우에는, 헌법재판소가 명령과 규칙의 위헌성 여부를 판단할 수 있는 경우에 해당하지 아니하므로 직접성 또는 보충성 요건의 예외를 인정할 여지가 없다(헌재 1998. 5. 28. 96헌마151; 헌재 2008. 10. 30. 2007헌마1281 중 재판관 조대현, 이동흡의 반대의견; 헌재 2008. 12. 26. 2006헌마1192 중 재판관 조대현, 이동흡의 반대의견 참조). 이 사건의 경우를 보면, 군인으로서 국가유공자법 제4조 제1항 제6호의 국가유공자(공상군경)가 되기 위해서는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역한 후 공상인정 절차를 거쳐 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 1급 내지 7급에 해당하는 상이등급 판정을 받아야 하는데(국가유공자법 제6조, 제6조의3, 제6조의4, 국가유공자법 시행령 제10조, 제14조), 심판대상조항에서는 신체검사 결과에 따른 이명 관련 국가유공자의 상이등급을 결정하는 기준을 정하고 있다. 따라서 청구인과 같은 전역 군인이 이명을 이유로 국가유공자(공상군경)로 인정받기 위해서는 먼저 이명에 대해 공상 인정을 받은 후 국가보훈처장이 실시하는 신체검사를 받아야 하고, 국가보훈처장은 청구인에 대한 신체검사를 거쳐 심판대상조항에서 정하는 바에 따라 상이등급 판정 또는 등급기준 미달 판정을 하게 된다. 이처럼 심판대상조항은 상이등급을 결정하는 기준을 정한 데 불과하고, 위 기준에 의한 신체검사 및 그 결과에 따른 국가보훈처장의 상이등급미달판정(국가유공자비해당처분)이라는 구체적인 집행행위가 예정되어 있기 때문에 그러한 집행행위가 있을 때 비로소 기본권 침해가 발생하는 것이고, 심판대상조항만으로 청구인의 기본권이 직접 침해받는다고 볼 수는 없다(헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241 중 재판관 김종대, 이동흡의 반대의견 참조). 더구나 청구인은 ○○보훈지청장의 국가유공자비해당처분에 대하여 행정심판이나 행정소송 등을 제기할 수 있고(실제로 청구인은 이미 위 국가유공자비해당처분의 취소를 구하는 소송을 수원지방법원 2013구단80로 제기하여 현재 소송계속 중에 있다.), 또 그 절차에서 집행행위의 근거가 된 심판대상조항의 위헌, 위법성에 대한 주장, 입증을 통하여 권리구제를 받을 수 있으므로, 굳이 직접성의 예외를 인정할 필요도 없다. 결국 청구인이 주장하는 기본권 침해는 심판대상조항에 의해서가 아니라 심판대상조항에 따른 ○○보훈지청장에 의한 국가유공자비해당처분에 따라 비로소 발생한다고 보아야 하므로, 심판대상조항을 직접 대상으로 하는 이 사건 헌법소원심판은 직접성 요건을 갖추지 못하였다. 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하여야 한다. [별지] 관련조항 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제6조의4(상이등급의 구분) ① 제6조의3 제1항에 따른 신체검사 대상자의 상이등급은 그 상이정도에 따라 1급ㆍ2급ㆍ3급ㆍ4급ㆍ5급ㆍ6급 및 7급으로 구분하여 판정한다. 이 경우 보훈심사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다. ② 제1항에 따른 상이등급의 기준은 상이 부위 및 양태, 사회생활의 제약을 받는 정도 등을 종합적으로 고려하여 정한다. ③ 제1항에 따른 상이등급의 구분과 판정 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2012. 6. 27. 대통령령 제23885호로 개정된 것) 제14조(상이등급의 구분 등) ② 신체상이의 판정 방법 및 운동기능장애 측정 방법 등에 관한 사항은 총리령으로 정한다. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행규칙(2014. 4. 29. 총리령 제1077호로 개정된 것) [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정(제8조의3 관련) 2. 귀, 코 및 입의 장애 가. 귀의 장애 1) 청력의 측정 가) 청력은 24시간 이상 소음작업을 중단한 후 500(a)ㆍ1,000(b) 및 2,000(c) 및 4,000(d)헤르쯔의 주파수음에 대한 청력역치(聽力域値)를 측정하여 6분법[(a+2b+2c+d)/6]으로 판정한다. 이 경우 순음청력계기는 국제표준화기구(IOS) 기준으로 보정된 계기를 사용하여야 한다. 나) 청력검사는 순음청력검사 2회와 뇌간유발반응(腦幹誘發反應)청력검사를 함께 실시한 후 그 중 최소 가청력치를 청력장애로 인정한다. 나. 장애등급 내용