전원재판부 2012헌바110, 2013. 5. 30.

【전문】 사건 2012헌바110 농지법 제62조 등 위헌소원 청구인 구○승 대리인 변호사 임대화 당해사건 서울서부지방법원 2010과2602 농지법 위반 [주문] 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제62조 제1항, 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 고양시 덕양구 ○○동 693-1 농지(이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유자인데, 고양시 덕양구청장은 청구인이 위 농지를 농업경영에 이용하지 아니한다는 이유로 2005. 5. 9. 청구인에게 2005. 11. 9.까지 이 사건 농지를 처분할 것을 명령하였으나, 청구인은 위 기한까지 이를 이행하지 아니하였다. (2) 이에 고양시 덕양구청장은 청구인에게 이 사건 농지의 처분명령 불이행에 따른 이행강제금으로 2005. 12. 9. 61,493,600원, 2007. 1. 12. 76,867,000원, 2008. 4. 3. 76,210,400원, 2009. 3. 10. 81,654,000원을 각 부과하였다. (3) 고양시 덕양구청장이 2010. 8. 24. 청구인에게 이행강제금 85,692,000원을 다시 부과하자, 청구인은 이에 대하여 이의신청을 한 후, 그 재판 계속 중(서울서부지방법원 2010과2602) 이행강제금 부과의 근거 조항인 농지법 제62조에 대한 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2012. 2. 22. 기각되자(서울서부지방법원 2011카기1780), 2012. 3. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 농지법 제10조, 제11조 및 제62조 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판은 법률의 위헌여부심판의 제청신청을 하여 그 신청이 기각된 때에만 청구할 수 있는 것인바(헌재 1997. 11. 27. 96헌바12, 판례집 9-2, 607, 618), 청구인은 농지법 제10조, 제11조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하지 아니하였고 따라서 법원의 기각결정도 없었는바, 농지법 제10조, 제11조에 대한 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 아니므로 심판의 대상에서 제외한다. 한편 청구인이 위헌이라고 다투는 내용은 지정기간까지 처분명령을 이행하지 아니한 자에 대하여 처분명령이 이행될 때까지 매년 1회씩 계속하여 이행강제금을 부과하도록 하는 농지법 제62조 제1항, 제4항에 한정되고, 농지법 제62조의 다른 항들에서 정하고 있는 부과절차 또는 불복절차 등은 청구인의 주장과는 무관하므로 이 사건 심판의 대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제62조 제1항, 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)의 위헌 여부이고, 심판대상 조항의 내용은 다음과 같고, 관련 조항의 내용은 [별지] 기재와 같다. [심판대상 조항] 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제62조(이행강제금) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제11조 제1항(제12조 제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조 제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 제1항에 따른 이행강제금을 매년 1회 부과ㆍ징수할 수 있다. 2. 청구인의 주장 요지 이 사건 법률조항들은 매수자가 없어 처분을 하지 못하고 있는 경우에도 예외 없이 처분명령을 이행할 때까지 매년 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과함으로써 5년이 경과하도록 처분명령을 이행하지 아니하면 이행강제금이 해당 농지의 가액을 초과하게 되어 해당 농지에 대한 소유권이 박탈되는 결과가 발생하고, 무제한적으로 계속하여 매년 이행강제금을 부과하도록 규정하여 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해한다. 3. 판단 헌법재판소는 2010. 2. 25. 2010헌바39ㆍ40(병합) 결정 등에서 이 사건과 동일한 심판대상 조항에 대하여 합헌결정을 선고하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다(헌재 2010. 2. 25. 2010헌바39ㆍ40(병합), 공보 161, 577, 580; 헌재 2010. 2. 25. 2008헌바116, 공보 161, 536, 539 참조). 『이 사건 법률조항들이 달성하고자 하는 입법목적은 단순히 농지 소유자의 농지 이용방법에 관한 제한 위반을 시정하는 데 그치는 것이 아니라, 농지 소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 함과 동시에, 비자경농이 농지를 소유하는 것 자체를 제한하는 것이다. 즉, 농지 소유자는 농지를 소유함과 동시에 당연히 농지를 농업경영에 이용할 의무가 있는 것이고, 농업경영에 이용하지 아니하는 자는 농지를 소유할 자격 자체가 부정된다. 이러한 입법목적은 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조 및 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제121조 제1항에 근거를 둔 것으로서 그 목적이 정당하다. 그리고 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하며 그 의무를 이행하지 않는 경우 이행강제금을 부과하는 것은, 이러한 입법목적을 효과적으로 달성하기 위한 적절한 수단이다. 농지법은 법령에서 정한 정당한 사유가 있으면 농지처분의무를 면제하여(제10조 제1항 제1호) 농지처분 강제로 인한 피해를 최소화하고, 농지처분명령을 통지 받은 농지 소유자에게 한국농어촌공사에 당해 농지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하며(제11조 제2항), 농지처분명령을 받은 후 당해 농지의 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유로 말미암아 지정기간 안에 당해 처분명령을 이행하지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과하지 않도록 규정함으로써(제62조 제1항), 이행강제금의 부과로 인한 피해를 최소화하고 있다. 한편, 이행강제금이 수차례 부과되어도 계속 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 반복된 이행강제금 부과로 종국에는 이행강제금 총액이 그 농지 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 있을 수 있다. 하지만, 이 사건 이행강제금은 농지를 농업경영에 이용하게 하는 데에 궁극적인 목적이 있고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 농지가 농업경영에 이용되지 않는 한 계속하여 이행강제금을 부과할 수밖에 없다. 만약 통산부과횟수나 통산부과상한액의 제한을 둔다면 농지의 소유자 등에게 농지를 농업경영에 이용하지 않는 현상을 고착할 수 있는 길을 열어 주어 이행강제금 부과의 본래의 취지를 달성하지 못하게 될 수도 있다. 따라서 이행강제금의 부과에 통산횟수의 제한이 없다고 하여 이 사건 법률조항들이 입법자의 재량권의 한계를 일탈한 것으로 볼 수도 없으므로, 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다. 또한, 농지를 자유롭게 이용할 수 있는 개인의 권리가 제한되지만, 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하고 헌법상의 경자유전의 원칙을 실현한다는 공적 이익이 훨씬 크므로, 이 사건 법률조항들은 법익의 균형성도 충족하고 있다.』 이 사건에서는 5번째 이행강제금의 부과로 이행강제금 총액이 농지 자체의 객관적 가치를 초과할 수 있다는 사정이 있으나, 이 점에 관해서도 위 결정들에서 이미 입법재량의 한계를 일탈한 것으로 볼 수 없다고 판단하였고, 특히, 2010헌바39ㆍ40(병합) 결정은 청구인 및 이행강제금 부과의 근거가 된 농지처분명령도 이 사건과 동일하므로, 이 사건에서 달리 판단할 사정 변경은 존재하지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 위배되거나 기본권의 본질적 내용을 침해하지 아니하므로, 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 2013. 5. 30. [별지] 관련조항 농지법 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. ④ 한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조 제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조 제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조 제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③ 농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조 제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 제62조(이행강제금) ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법, 이의제기 기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제11조 제1항(제12조 제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다. ⑧ 제6항에 따른 기간에 이의를 제기하지 아니하고 제1항에 따른 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌바110

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

농지법 제10조 제62조

한국농어촌공사및농지관리기금법 제35조

비송사건절차법

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제121조 제122조

부동산가격공시및감정평가에관한법률