전원재판부 2011헌마731, 2015. 5. 28.

【판시사항】 가. 주민등록증 발급신청서에 열 손가락 지문을 찍도록 규정한 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 법률유보원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 이 사건 시행령조항이 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 구 주민등록법(2011. 5. 30. 법률 제10733호로 개정되고, 2014. 1. 21. 법률 제12279호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항은 주민등록증의 수록사항 중 하나로 지문을 규정하고 있을 뿐 ‘오른손 엄지손가락 지문’으로 특정한 바 없고, 이 사건 시행령조항은 구 주민등록법 제24조 제5항의 위임규정에 근거하여 주민등록증 발급신청서의 서식을 정하면서 보다 정확한 신원확인을 위하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 규정한 것이므로, 법률유보원칙에 위배되지 않는다. 다만, 국가는 개인정보자기결정권을 제한함에 있어 개인정보의 수집․보관․이용 등의 주체, 목적, 대상 및 범위 등을 법률에 구체적으로 규정함으로써 그 법률적 근거를 보다 명확히 하는 것이 바람직하므로, 지문정보의 수집․보관․활용에 있어서도 그 목적과 대상, 범위, 기한 등의 요건을 구체적으로 규정하는 입법개선의 노력이 필요하다. 나. 이 사건 시행령조항은 신원확인기능의 효율적 수행을 도모하고, 신원확인의 정확성 내지 완벽성을 제고하기 위하여 열 손가락 지문 전부를 주민등록증 발급신청서에 날인하도록 규정하고 있는바, 지문정보가 유전자, 홍채, 치아 등 다른 신원확인수단에 비하여 간편하고 효율적이며, 일정한 범위의 범죄자나 손가락 일부의 지문정보를 수집하는 것만으로는 열 손가락 지문을 대조하는 것과 그 정확성 면에서 비교하기 어렵다는 점 등을 고려하면, 이 사건 시행령조항이 과도하게 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성의 반대의견 가. 지문은 개인의 고유성과 동일성을 나타내는 생체정보로서 개인이 임의로 변경할 수 없는 정보이므로, 지문 정보의 수집범위는 법률에 명확하게 구체적으로 규정되어야 하고, 그 해석 또한 엄격하게 이루어져야 한다. 따라서 구 주민등록법 제24조 제2항 본문의 ‘지문’은 입법목적에 부합하는 필요 최소한의 범위 내의 지문이라고 해석하여야 하고, 같은 조 제5항 역시 이러한 범위 내에서 주민등록증 발급신청서의 내용을 구체화하도록 위임하고 있는 것으로 보아야 한다. 이 사건 시행령조항은 행정목적 달성을 위하여 열 손가락 지문 전부가 필요한 것이 아님에도 위임의 범위를 벗어나 열 손가락 지문 전부를 날인하도록 규정하고, 주민등록증제도의 입법목적에 비추어 범죄수사 등 치안유지의 목적으로 지문을 수집할 법적 근거가 없음에도 지문을 수집하도록 하고 있으며, 설령 법적 근거가 있다고 보더라도 지문정보의 인적 범위나 수집 범위를 필요한 범위로 한정하여야 함에도 불구하고 모든 17세 이상의 국민에 대하여 열 손가락 지문 전부를 날인하도록 규정하고 있으므로, 법률유보원칙에 위배된다. 나. 이 사건 시행령조항이 행정사무의 적정한 처리, 치안유지 및 국가안보의 목적을 달성하기 위하여 지문정보를 수집하는 것은 입법목적의 정당성이나 수단의 적합성이 인정된다고 하더라도, 행정상 목적으로 신원확인이 필요한 경우 반드시 열 손가락 지문 전부가 필요한 것은 아니고, 범죄수사 등 치안유지의 목적으로 신원확인이 필요한 경우에도 행정상 목적과 마찬가지로 열 손가락 지문 전부가 필요한 것은 아니며, 설령 열 손가락 지문 전부가 필요하다고 하더라도 그 인적범위를 최소한으로 제한하여야 한다. 그런데 이 사건 시행령조항은 지문정보의 수집범위를 필요한 최소한의 범위로 규정하지 않고 과도하게 모든 17세 이상의 국민에 대하여 열 손가락 지문 전부를 날인하도록 규정하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 개인정보자기결정권을 침해한다. 【심판대상조문】 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분 【참조조문】 헌법 제10조, 제17조, 제37조 제2항 헌법재판소법 제69조 제1항 구 주민등록법(2011. 5. 30. 법률 제10733호로 개정되고, 2014. 1. 21. 법률 제12279호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제24조 제1항 내지 제3항, 제5항 【참조판례】 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등, 판례집 17-1, 668, 685-702 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 김○솔 2. 조○성 3. 조○별 청구인들 대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 [주 문] 1. 청구인 김○솔의 심판청구를 각하한다. 2. 청구인 조○성, 조○별의 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인들은 모두 17세가 되어 구 주민등록법 제24조 제1항에 의하여 주민등록증 발급대상자가 된 사람들로서, 청구인 김○솔은 2010. 6.경, 청구인 조○성은 2011. 1.경, 청구인 조○별은 2011. 10.경 주민등록증을 발급받으라는 내용의 주민등록증 발급통지를 받았다. 청구인들은 그 무렵 주민등록증 발급을 위해서는 구 주민등록법 시행령 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식에 따라 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 찍어야 한다는 사실을 알고, 주민등록증 발급신청을 하지 않았다. 청구인들은 위 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분이 개인정보자기결정권, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 일반적 행동자유권, 사생활의 비밀과 자유, 양심의 자유를 침해한다고 주장하면서, 2011. 11. 21. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다. 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다(구 주민등록법 시행령 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식은 [별지 1] 기재와 같다). [심판대상조항] 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조(주민등록증의 발급절차) ② 제1항에 따라 주민등록증 발급통지를 받은 사람 또는 공고된 사람은 그 통지서 또는 공고문에 적힌 발급신청기간 내에 본인이 직접 주민등록이 되어 있는 시ㆍ군ㆍ자치구(이하 “주민등록지의 시ㆍ군ㆍ구”라 한다)의 관계 공무원에게 사진(6개월 이내에 촬영한 가로 3센티미터, 세로 4센티미터의 탈모상반신 사진을 말한다. 이하 같다) 1장을 제출하고 본인임을 밝힌 후, 그 공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 따른 주민등록증 발급신청서에 지문을 찍어 신청하여야 한다. 다만, 제출한 사진으로 본인임을 확인하기 곤란한 경우에는 보완을 요구할 수 있으며, 이에 대한 구체적인 사항은 행정안전부령으로 정한다. [관련조항] 구 주민등록법(2011. 5. 30. 법률 제10733호로 개정되고, 2014. 1. 21. 법률 제12279호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 시(특별시ㆍ광역시는 제외하고, 특별자치도는 포함한다. 이하 같다)ㆍ군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태(動態)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 한다. 제24조(주민등록증의 발급 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 관할 구역에 주민등록이 된 자 중 17세 이상인 자에 대하여 주민등록증을 발급한다. (단서 생략) ② 주민등록증에는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문(指紋), 발행일, 주민등록기관을 수록한다. 다만, 혈액형에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 신청이 있으면 추가로 수록할 수 있다. ③ 제1항에 따라 주민등록증을 발급받을 나이가 된 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 주민등록증의 발급을 신청하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 대통령령으로 정하는 기간에 발급신청을 하지 아니한 자에게 발급신청을 할 것을 최고할 수 있다. ⑤ 주민등록증 및 그 발급신청서의 서식과 발급절차는 대통령령으로 정한다. 3. 청구인들의 주장 이 사건 시행령조항으로 인하여 침해되는 청구인들의 기본권은 개인정보자기결정권, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 일반적 행동자유권, 사생활의 비밀과 자유, 양심의 자유이다. 구 주민등록법 제24조 제2항 본문은 “주민등록증에는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문, 발행일, 주민등록기관을 수록한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에 따른 시행령 제36조 제2항은 ‘주민등록증 발급대상자는 관계공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 의한 주민등록증발급신청서에 지문을 찍어 신청’하도록 규정하고 있는데, 별지 제30호 서식은 좌우 열 손가락의 회전지문과 왼손과 오른손 각 평면지문, 왼손과 오른손 각 4지 평면지문을 찍도록 하고 있다. 하지만 ① 실제 주민등록증에 수록되는 ‘지문’은 오른손 엄지손가락 지문일 뿐임이 주민등록법령 등 주민등록제도의 변천 과정을 볼 때 명확하며, ② 그것이 합헌적 법률해석 원칙에도 부합하고, ③ 특히 지문은 성명, 사진, 주소 등 다른 정보들과 달리 개인의 신체에 전속하는 생체정보에 해당하므로 국가가 수집할 수 있는 법률적 근거를 부여함에 있어서도 가급적 법률에 명확한 규정을 두어야 하므로, 이 사건 시행령조항은 법률유보원칙에 위반된다. 이 사건 시행령조항의 목적은 주민등록법의 입법목적인 주민의 거주관계ㆍ인구동태의 명확한 파악, 주민생활의 편익 증진, 행정사무의 적정한 처리라는 범주를 벗어날 수 없음에도 1960년대, 1970년 시대상황인 국가안보 위기 등을 계기로 ‘치안유지’, ‘국가안보’, ‘범죄수사 목적’, ‘대형사건ㆍ사고에서의 변사자 확인’이란 목적으로 주장되는바, 이는 원래의 입법목적을 현저히 일탈한 것이어서 그 정당성이 인정되지 않는다. 또한 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 국가가 수집하는 것이 치안유지 등을 위한 적정한 방법도 아닐 뿐 아니라 위 목적을 위해서는 경찰행정을 위한 별도의 절차에서 범법행위를 한 사람들에 한하여 지문을 채취하거나 그밖에 개인정보 주체의 진지한 동의를 전제로 하여 지문을 포함한 다른 생체정보를 수집하는 방법이 고려되어야 할 것이다. 외국에서는 중범죄자의 경우에만 채취대상이 되는 왼손 4지평면, 오른손 4지평면 지문을 포함한 양손 평면지문까지 채취대상으로 하고 있다는 점에서 이는 피해의 최소성 원칙에도 반하며, 그로써 얻어지는 치안유지 등의 공익이 청구인들의 침해되는 개인정보자기결정권에 비해 우월하다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙에도 위반된다. 4. 청구기간의 준수 여부 법령에 대한 헌법소원은, 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내, 그 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다. 여기서 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 뜻한다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655 참조). 이 사건 시행령조항에 의한 기본권침해 사유의 발생 시기는, 청구인들이 주민등록증 발급통지를 받아 구체적으로 주민등록증 발급신청 절차를 개시할 수 있게 되었을 때라고 보아야 할 것이므로, 발급통지를 받은 날로서 청구인 김○솔은 2010. 6.경, 청구인 조○성은 2011. 1.경, 청구인 조○별은 2011. 10.경이라 할 것이다. 그런데 이때로부터 청구인 김○솔은 1년이 지난 후에, 청구인 조○성, 조○별은 1 년 이내에 이 사건 심판청구를 각 제기하였으므로, 청구인 김○솔의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다. 행정안전부장관은, 청구인 조○성이 주민등록증 발급통지를 받은 2011. 1.경에는 이 사건 시행령조항에 의한 기본권 침해사유가 발생한 사실을 알았다고 보아야 한다고 주장한다. 그러나 위 통지를 받았다는 사실만으로는 청구인 조○성이 주민등록증 발급신청 시 이 사건 시행령조항에 따라 열 손가락 지문을 찍어야 한다는 사실을 알았다고 보기에 부족하고, 위 시기에 발급통지를 받은 청구인 조○성이 주민등록증 발급신청을 위해 관할 동사무소 등을 방문하여 주민등록증 발급신청서를 확인하는 등으로 이 사건 시행령조항으로 인한 기본권 제한을 알게 되었다고 볼 아무런 자료가 없으므로, 행정안전부장관의 위 주장은 이유 없다. 따라서 청구인 김○솔의 심판청구는 부적법하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 적법하므로 본안에 나아가 판단하기로 한다. 5. 본안에 관한 판단 가. 주민등록법상 지문날인제도의 개관 ⑴ 입법연혁 주민등록법은 1962. 5. 10. 법률 제1067호로 ‘시 또는 군의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하여 행정사무의 적정하고 간이한 처리를 도모할 목적으로’ 제정되었고, 이후 2014. 11. 19. 법률 제12844호로 최종 개정되기까지 모두 23차례에 걸쳐 개정되었다. 주민등록법상 지문날인제도는 주민등록법 제정당시에는 없었고, 1968. 5. 29. 법률 제2016호로 개정되어 주민등록증 제도가 도입되면서 주민등록증 발급과 관련하여 비로소 도입되었다. 지문날인제도의 법적 근거는 1968. 9. 16. 대통령령 제3585호로 개정된 주민등록법 시행령 제32조 제2항이 “주민등록증의 발급을 받고자 하는 자는 그 자신이 …… 별지 제33호 서식에 의한 주민등록증발급신청서와 주민등록용지에 무인한다.”라고 규정함으로써 양손 무지지문을 날인하도록 한 것이 처음이다. 그리고 1975. 8. 26. 대통령령 제7759호로 주민등록법 시행령이 개정되면서 주민등록증발급신청서에 열 손가락 지문을 날인하도록 한 이래 오늘에 이르고 있다. 한편, 주민등록법에 ‘지문’이라는 단어가 사용되어 지문날인제도가 법률에 명시적 근거를 갖게 된 것은 1997. 12. 17. 법률 제5459호로 개정된 주민등록법 제17조의8 제2항에서 주민카드에 수록할 사항 중의 하나로 지문을 규정하면서부터이고, 그 후 1999. 5. 24. 법률 제5987호로 개정된 주민등록법 제17조의8 제2항 본문에서 “주민등록증에는 성명ㆍ사진ㆍ주민등록번호ㆍ주소ㆍ지문ㆍ발행일ㆍ주민등록기관을 수록한다.”라고 하여 주민등록증에 수록할 사항 중의 하나로 지문을 규정한 이래, 2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 주민등록법에서 그 조문의 위치만 제24조 제2항 본문으로 변경되어 현재에 이르고 있다. ⑵ 입법목적 앞서 본 주민등록법 제정 이후 1968. 9. 16. 주민등록법 시행령을 개정하여 처음으로 주민등록증 발급신청서 등에 지문을 찍도록 한 규정을 도입하기까지의 입법과정에서 이루어진 논의를 살펴보면, 주민등록제도 일반에 관한 입법목적 외에도 치안상 필요한 특별한 경우에는 신원이나 거주관계를 확인하기 위하여 주민등록증을 제시하도록 함으로써 간첩이나 불순분자를 용이하게 식별 색출하여 반공태세를 강화하고, 행정상 주민등록증을 활용할 수 있도록 하여 행정능률과 주민의 편의를 도모한다는 점이 입법목적으로 고려되었음을 알 수 있다. 따라서 주민등록증제도, 나아가 지문날인제도의 입법목적으로는, 주민의 거주관계 파악 및 행정사무의 적정, 간이한 처리라는 주민등록제도 일반에 관한 입법목적 외에도 치안유지나 국가안보가 보다 적극적으로 고려된 것이고, 이러한 입법목적에는 날인된 지문의 범죄수사목적상 이용도 포함된다고 할 것이다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 참조). 나. 제한되는 기본권 주민등록증 발급대상자로 하여금 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 찍도록 하고 있는 이 사건 시행령조항은 지문정보의 수집에 관한 규정이고, 개인의 고유성, 동일성을 나타내는 지문은 그 정보주체를 타인으로부터 식별가능하게 하는 개인정보이므로, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개인의 지문정보를 수집하는 것은 청구인들의 개인정보자기결정권을 제한한다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 참조). 청구인들은 이 밖에도 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 일반적 행동자유권, 사생활의 비밀과 자유, 양심의 자유가 침해되었다고 주장하나, 이 사건 시행령조항과 관련된 주된 기본권이 개인정보자기결정권이므로 이를 중심으로 하여 판단하기로 한다. 다. 이 사건 시행령조항의 위헌여부에 관한 판단 ⑴ 개요 헌법재판소는 2005. 5. 26. 선고한 99헌마513, 2004헌마190(병합) 사건에서, 이 사건 시행령조항과 동일한 내용인 구 주민등록법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18772호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다는 취지로 결정하였다. 위 선례에서 이 사건의 쟁점과 같은 지문날인제도의 법률유보원칙 및 과잉금지원칙 위배 여부에 관하여 판단하였는데, 다음에서 각 쟁점에 대한 선례의 결정 이유와 그와 관련하여 선례 이후 빈번하게 발생하고 있는 대량의 주민등록번호 등 불법유출 및 악용 사고로 인해 개인정보에 대한 보호필요성이 더욱 강조되고, 이에 대응하여 개인정보의 보호를 강화하기 위하여 2011년에는 개인정보보호법이 제정되어 시행되고 있는 최근의 상황에 비추어, 선례를 변경할 필요성이 있는지에 관하여 함께 살펴본다. ⑵ 법률유보원칙 위배 여부 ㈎ 선례의 요지 헌법재판소는 위 선례에서 재판관 전원의 일치된 의견으로, 주민등록증 발급대상자로 하여금 열 손가락의 지문을 찍도록 하고 있는 위 조항이 법률유보원칙에 위배되는 것으로 볼 수 없다고 판단하였는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로써만 가능하고 제한의 정도도 기본권의 본질적 내용을 침해할 수 없고 필요한 최소한도에 그쳐야 한다. 그런데 위 조항에서 규정하고 있는 기본권제한에 관한 법률유보의 원칙은 ‘법률에 의한 규율’을 요청하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 기본권의 제한에는 법률의 근거가 필요할 뿐이고 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없다. 주민등록법 제17조의8(구 주민등록법 제24조, 이하 같다) 제1항 및 제3항은 주민등록이 된 자 중 17세 이상의 자에 대하여 주민등록증을 발급하도록 하면서 그 발급은 발급대상자의 신청에 의하도록 하고 있고, 같은 조 제2항 본문은 “주민등록증에는 성명ㆍ사진ㆍ주민등록번호ㆍ주소ㆍ지문ㆍ발행일ㆍ주민등록기관을 수록한다.”라고 하여 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있으며, 같은 조 제5항은 “주민등록증 및 그 발급신청서의 서식과 그 발급절차는 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 이에 따라 주민등록법 시행령 제33조 제2항(구 주민등록법 시행령 제36조 제2항)은 주민등록증 발급대상자는 관계공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 의한 주민등록증발급신청서에 지문을 날인하여 주민등록증 발급을 신청하도록 규정하고 있고, 별지 제30호 서식은 열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 규정하고 있다. 주민등록법 제1조는 “이 법은 시ㆍ군 또는 구의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있는바, 주민등록법의 이러한 입법목적은 주민등록법 제7조 이하에서 규정하고 있는 개인별 및 세대별 주민등록표의 작성에 의하여 대부분 달성되고 있다고 할 수 있다. 그러나 지문날인제도와 밀접한 관련을 맺고 있는 주민등록증제도는 위와 같은 주민등록법의 일반적인 입법목적과는 다른 측면을 가지고 있다. 즉 주민등록증제도는 앞에서 본 바와 같이 원래 치안유지나 국가안보를 위하여 탄생한 제도로서, 이를 뒷받침하기 위한 신원확인을 직접적인 목적으로 하고 있고, 그 목적달성을 위하여 주민등록증에는 성명ㆍ사진ㆍ주민등록번호ㆍ주소ㆍ지문 등을 수록하도록 하고 있는바, 특히 주민등록표의 수록사항이 아닌 지문을 수록하도록 한 것은 국민의 자기식별성을 강화함으로써 보다 확실한 신원확인이 가능하도록 하기 위한 것이다. 살피건대, 주민등록법 제17조의8 제2항 본문은 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있을 뿐 ‘오른손 엄지손가락 지문’이라고 특정한 바가 없으며, 이 사건 시행령조항에서는 주민등록법 제17조의8 제5항의 위임규정에 근거하여 주민등록증발급신청서의 서식을 정하면서 보다 정확한 신원확인이 가능하도록 하기 위하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 하고 있는 것이므로, 이를 두고 법률에 근거가 없는 것으로서 법률유보의 원칙에 위배되는 것으로 볼 수는 없다.』㈏ 선례 변경의 필요성 유무 위와 같은 결정 이유는, 다음에서 보는 사정을 보태어 보면 이 사건에서도 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없으므로, 이 사건 시행령조항은 법률유보원칙에 위배되지 아니한다. 오늘날 현대사회는 개인의 인적 사항이나 생활상의 각종 정보가 정보주체의 의사와는 전혀 무관하게 타인의 수중에서 무한대로 집적되고 이용 또는 공개될 수 있는 새로운 정보환경에 처하게 되었고, 개인정보의 수집ㆍ처리에 있어서의 국가적 역량의 강화로 국가의 개인에 대한 감시능력이 현격히 증대되어 국가가 개인의 일상사를 낱낱이 파악할 수 있게 되었다. 정보화사회로의 이러한 급속한 진전에 직면하여 개인정보 보호의 필요성은 날로 증대하고 있다고 볼 때, 국가권력에 의하여 개인정보자기결정권을 제한함에 있어서는 개인정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등의 주체, 목적, 대상 및 범위 등을 법률에 구체적으로 규정함으로써 그 법률적 근거를 보다 명확히 하는 것이 바람직하다. 그러나 개인정보의 종류와 성격, 정보처리의 방식과 내용 등에 따라 수권법률의 명확성 요구의 정도는 달라진다 할 것이고, 일반적으로 볼 때 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보일수록 규범명확성의 요청은 더 강해진다고 할 수 있다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282등 참조). 그런데 지문정보는 일반적인 개인정보와는 달리 생체정보에 해당하기는 하지만, 개인의 동일성을 확인할 수 있는 하나의 징표일 뿐, 종교, 학력, 병력, 소속 정당, 직업 등과 같이 정보 주체의 신상에 대한 인격적ㆍ신체적ㆍ사회적ㆍ경제적 평가가 가능한 내용이 담겨 있지 아니하므로, 그 자체로는 타인의 평가로부터 단절된 중립적인 정보라는 특성을 가지고 있어, 유전자정보와 같은 다른 생체정보와는 달리 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보라고 보기는 어려워 수권법률의 명확성이 특별히 강하게 요구된다고는 할 수 없다. 다만, 앞서 본 바와 같이 국가권력에 의하여 개인정보자기결정권을 제한함에 있어서는 개인정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등의 주체, 목적, 대상 및 범위 등을 법률에 구체적으로 규정함으로써 그 법률적 근거를 보다 명확히 하는 것이 바람직하므로, 현행 주민등록법을 개정하여 지문정보의 수집, 보관, 활용에 대하여 그 목적, 대상과 범위, 기한 등의 요건을 구체적으로 규정하는 입법개선의 노력이 필요하다는 점을 지적해두기로 한다. ⑶ 과잉금지원칙 위배 여부 ㈎ 선례의 요지 헌법재판소는 위 선례에서 재판관 6인의 의견으로, 이 사건 시행령조항에 의하여 열 손가락 지문을 찍게 함으로써 지문정보를 수집하는 것은 그 지문정보가 경찰에서 범죄수사목적 등으로 이용되는 것을 염두에 두고 있다고 밝히면서, 위 조항에 의한 지문정보의 수집 및 경찰의 지문정보의 보관ㆍ전산화ㆍ이용을 포괄하는 의미의 지문날인제도가 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하지 아니한다고 판단하였는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『(목적의 정당성 및 수단의 적절성) 이 사건 지문날인제도의 특징은 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하여 경찰청장이 이를 보관ㆍ전산화하고, 이를 범죄수사목적 등에 이용한다는 점에 있다. 일반적으로 지문날인제도 자체가 정확한 신원확인을 위한 것이지만, 특히 이 사건 지문날인제도가 범죄자 등 특정인만이 아닌 17세 이상 모든 국민의 지문정보를, 그것도 한 손가락만이 아니라 열 손가락 모두의 지문정보를 수집하여 보관하도록 한 것은 신원확인기능의 효율적인 수행을 도모하고, 신원확인의 정확성 내지 완벽성을 제고하기 위한 것으로 볼 수 있다. 위와 같은 이 사건 지문날인제도의 목적의 정당성은 충분히 인정되고, 또한 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 이를 보관ㆍ전산화하여 이용하는 것이 위와 같은 목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법의 하나가 될 수 있음은 물론이다. (침해 최소성) 첫째, 이 사건 지문날인제도가 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 구체적 사건과 관련 없이 사전에 포괄적으로 수집하고 이를 보관ㆍ전산화하여 범죄수사목적 등에 이용하는 것이 침해최소성원칙에 어긋난 것으로서 개인정보에 대한 과도한 수집 및 이용이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있다. 경찰이 범죄수사나 사고피해자의 신원확인 등의 경우에 행하는 지문정보의 이용은 구체적 사건에서 채취한 지문과 경찰이 미리 수집하여 보관중인 지문정보를 대조하는 방식에 의하여 이루어지기 때문에, 만일 경찰이 사전에 광범위한 지문정보를 보관하고 있지 않다면 지문정보를 통한 신원확인작업이 효율적으로 이루어지기는 매우 어렵다. 따라서 범죄자 등 특정인의 지문정보만 보관해서는 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 보관하는 경우와 같은 수준의 신원확인기능을 도저히 수행할 수 없는 것이다. 둘째, 개인별로 한 손가락만이 아닌 열 손가락 모두의 지문정보를 수집하여 이를 보관ㆍ이용하는 것에 대하여도 정보의 과잉수집 문제가 있을 수 있다. 그러나 한 손가락만의 지문정보를 수집하는 경우 그 손가락 자체의 손상, 세월의 경과나 사고발생으로 인한 지문의 손상 등으로 인하여 한 손가락만의 지문정보로는 신원확인이 불가능하게 되는 경우가 흔히 발생할 수 있을 뿐만 아니라, 그 정확성 면에 있어서도 열 손가락 모두의 지문을 대조하는 것과 비교하기 어렵다고 할 것이므로, 열 손가락 모두의 지문정보를 수집하여 이용하는 것이 지나친 정보수집이라고 보기도 어렵다. 셋째, 다른 신원확인수단의 존재와 관련하여 침해최소성원칙 위배 여부에 대한 의문이 제기될 수 있다. 우선 가장 간편한 신원확인수단이라고 할 수 있는 사진의 경우를 보면, 사람의 용모는 성장이나 세월의 경과에 따라 수시로 변할 수 있고, 성형수술에 의한 사후적 변화도 얼마든지 가능하므로 사진으로는 신원확인의 정확성을 담보하기 어려울 뿐만 아니라, 그것만으로는 경찰행정에서 발생할 수 있는 다양한 신원확인의 수요 및 필요성에 효과적으로 부응할 수 없음이 명백하다. 그밖에 신원확인수단으로 유전자, 홍채, 치아 등을 들 수 있으나, 이들에 대하여는 대체로 지문의 경우에 비하여 그 수집ㆍ보관과 관련한 인권침해의 우려가 매우 높고, 그 확인시스템의 구축에 비용 및 시간이 너무 많이 들 뿐만 아니라, 남겨진 흔적과의 대조를 통하여도 쉽게 신원확인이 가능한 지문에 비하여 신원확인이 가능한 범위가 협소하다는 점 등의 단점이 지적되고 있다. 따라서 다른 여러 신원확인수단 중에서 정확성ㆍ간편성ㆍ효율성 등의 종합적인 측면에서 현재까지 지문정보와 비견할 만한 것은 찾아보기 어렵다고 할 수 있다. (법익 균형성) 지문정보는, 개인의 동일성을 확인할 수 있는 하나의 징표일 뿐, 종교, 학력, 병력, 소속 정당, 직업 등과 같이 정보 주체의 신상에 대한 인격적ㆍ신체적ㆍ사회적ㆍ경제적 평가가 가능한 내용이 담겨 있지 아니하므로, 그 자체로는 타인의 평가로부터 단절된 중립적인 정보에 해당하고, 누구나 손쉽게 정보주체를 확인할 수 있는 성명, 사진, 주민등록번호 등과는 달리 일반인의 경우 지문정보의 내용을 가지고 정보주체를 파악하는 것이 거의 불가능하고 이에 대한 전문적인 감식능력이 있는 경우에만 그 정보주체의 확인이 가능하며, 지문을 직접 날인하는 방법에 의하여 생성되기 때문에 정보주체로부터 정보수집자에게로 전달되는 과정에서 정보의 내용이 실제 내용과 다르게 왜곡될 염려가 없는 객관적인 정보라는 특성을 가지고 있음을 고려하여 보면, 이 사건 지문날인제도에 의하여 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 경찰청장이 이를 보관ㆍ전산화하여 범죄수사목적 등에 이용한다고 하더라도, 그로 인하여 정보주체가 현실적으로 입게 되는 불이익은 그다지 심대한 것으로 보기 어렵다. 따라서 경찰청장이 앞에서 본 바와 같이 보관ㆍ전산화하고 있는 지문정보를 범죄수사활동, 대형사건사고나 변사자가 발생한 경우의 신원확인, 타인의 인적사항 도용방지 등 각종 신원확인의 목적을 위하여 이용함으로써 달성할 수 있게 되는 공익이 그로 인한 정보주체의 불이익에 비하여 더 크다고 보아야 할 것이다. 첨언하자면, 법은 현실여건의 바탕위에서 그 시대의 역사인식이나 가치이념을 반영하고 있는 것이므로, 어느 특정한 법이 뿌리박고 있는 정치ㆍ경제ㆍ사회적인 현실과 역사적 특성을 무시하고 헌법의 순수한 일반이론에만 의존하여서는 그 법에 관련된 헌법문제에 대하여 완전한 이해와 적절한 판단을 할 수 없다고 할 것인바(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등), 우리나라는 분단국가로서 아직도 체제대립이 상존하고 있는 실정이므로, 그러한 사정에 있지 아니한 다른 나라들에 비하여 국가안보차원에서 국민의 정확한 신원확인의 필요성이 크다는 점도 법익 균형성 판단과 관련하여 고려하지 않을 수 없을 것이다. 결국 이 사건 지문날인제도가 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다.』㈏ 선례 변경의 필요성 유무 위 선례의 결정 이유는 이 사건 시행령조항에 대한 과잉금지원칙 위배 여부의 판단에 그대로 적용할 수 있고, 위 선례의 결정을 변경할 특별한 사정을 찾아 볼 수 없으므로 위 결정 이유를 이 사건에 그대로 원용하기로 하되, 다음과 같이 몇 가지 이유를 덧붙이기로 한다. 먼저, 개인정보의 종류 및 성격, 수집목적, 이용형태, 정보처리방식 등에 따라 개인정보자기결정권의 제한이 인격권 또는 사생활의 자유에 미치는 영향이나 침해의 정도는 달라지므로 위와 같은 요소들과 추구하는 공익의 중요성을 헤아려야 하는데, 일반적으로 인간의 존엄성이나 인격의 내적 핵심, 내밀한 사적 영역에 근접하는 민감한 개인정보에 대하여는 엄격한 검증이 필요하나, 그렇지 않은 정보들은 다른 위험스런 정보에 접근하기 위한 연결자 역할을 하거나, 다른 개인정보들과 결합함으로써 개인의 전체적ㆍ부분적 인격상을 추출해 내는 데 사용되지 않는 한 그 자체로 언제나 엄격한 보호의 대상이 된다고 하기 어렵다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282등 참조). 그런데 지문정보는 앞에서 본 바와 같이 그 자체로 개인의 존엄과 인격권에 큰 영향을 미칠 수 있는 민감한 정보라고 보기 어려워, 유전자정보 등과 같은 다른 생체정보와는 달리 그 보호정도가 높다고 할 수 없으며, 따라서 이러한 사정도 이 사건 시행령조항의 과잉금지원칙 위배 여부를 판단함에 있어서 고려되어야 한다. 다음으로 지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자(key data)로 사용될 수 있어 새로운 개인정보의 침해가능성이 크고, 지문정보는 구체적인 범죄수사를 위해서 뿐 아니라 일반적인 범죄예방 등을 빙자하여 특정한 개인에 대한 행동의 감시에 남용될 수 있다는 견해가 있다. 그러나 최근 빈번하게 발생하고 있는 주민등록번호 유출 및 남용사고나 사회적으로 문제가 되고 있는 휴대전화나 스마트폰을 통한 위치추적으로 개인의 행동을 감시하는 것과 달리, 지문정보가 위와 같은 연결자로 이용되거나 개인행동을 감시하는 수단으로 사용되어 개인의 사생활을 침해한 사건이 실제로 발생하고 있다는 아무런 자료가 없다. 최근에는 범죄수사를 위한 신원확인, 대형사고의 피해자나 변사자 확인을 위한 수단으로 유전자 분석방법이 지문확인방법보다 더 많이 사용되고 그 정확성 또한 높다고 알려져 있다고 하면서 이 사건 시행령조항은 침해 최소성 요건을 갖추지 못하였다는 주장이 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 개인의 민감한 정보라고 보기 어려운 지문정보와 달리 유전자정보는 개인의 현재 건강상태와 과거 병력 등을 포함한 생체정보로서 인간의 존엄성이나 내밀한 사적 영역에 밀접히 연관된 민감한 정보에 해당하여 그 수집으로 인한 인권침해의 위험이 매우 높아 제한적으로만 그 수집이 허용되고, 그에 따라 신원확인을 위해 비교할 수 있는 수집ㆍ보관된 정보가 지문정보에 비해 훨씬 부족하여 유전자정보의 신원확인수단으로서의 효율성은 아직까지 지문정보에 이르지 못하고 있다. 결국 선례의 결정 이후 신원확인수단에 대한 과학기술의 꾸준한 발전에도 불구하고 현재로서도 간편하고 정확하며 효율적인 신원확인수단으로 지문정보에 상응하면서 보다 덜 기본권 제한적인 수단을 발견하기 어렵다. 6. 결론 청구인 김○솔의 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 청구인 조○성, 조○별의 심판청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성의 아래 7.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 7. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성의 반대의견 우리는 이 사건 시행령조항이 법률유보원칙과 과잉금지원칙에 반하여 개인정보자기결정권을 침해한다고 생각하므로, 아래와 같이 그 의견을 밝힌다. 가. 법률유보원칙 위배 여부 다수의견은 구 주민등록법 제24조 제2항 본문이 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있을 뿐 오른쪽 엄지손가락 지문으로 한정하지 않고, 같은 법 제5항에서 주민등록증 및 그 발급신청서의 서식과 발급절차 등을 대통령령에 위임하고 있으므로, 이 사건 시행령조항이 열 손가락의 지문을 날인하도록 규정한 것은 법률유보원칙에 위배되지 않는다고 한다. 지문은 개인의 고유성과 동일성을 나타내는 생체정보로서 한 번 생성되면 죽을 때까지 그대로 유지되고 개인이 임의로 변경할 수 없는 정보이므로, 정보의 유출이나 오ㆍ남용이 있는 경우 정보를 변경하는 방법으로 그 피해를 예방하거나 대처하기 어렵고, 수집된 지문 정보를 폐기하거나 사용을 중단한다 하더라도 유출된 지문은 그 개인의 신원확인 용도로 계속 사용될 수 있어 이로 인한 피해는 전 생애에 걸쳐 모든 생활 영역에서 광범위하게 발생할 수 있으므로 함부로 취급되어서는 안된다. 특히 최근의 대규모 정보유출사태 등에서 보는 바와 같이 지문 정보가 내부자 또는 해킹 등과 같은 외부의 공격에 의하여 대규모로 유출될 가능성을 부정하기 어렵고, 그 정보가 국내뿐만 아니라 해외로까지 거래되어 정보유통의 범위가 국제적으로 확산되는 경향을 보이고 있으며, 정보화 사회로의 급속한 진전과 발달된 정보처리기술 및 과학기술에 의하여 지문을 매개로 각종 개인정보를 연결하여 개인의 사생활에 대한 광범위한 정보를 수집하고 분석하는 것이 가능해졌다는 점에서 지문 정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등은 더욱 신중하게 취급될 필요가 있다. 따라서 지문 정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등을 규정하는 법률의 경우 그 주체, 목적, 대상, 범위 등을 명확하게 구체적으로 규정하여야 하며, 그 해석 또한 엄격하게 하여 지문 정보의 수집 범위가 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 그렇다면 이 사건에서도 주민등록증에 수록되는 개인정보의 하나로 지문을 규정하고 있는 구 주민등록법 제24조 제2항 본문의 ‘지문’을 그 입법목적에 부합하는 필요 최소한의 범위 내의 지문이라고 해석하여야 하고, 주민등록증 발급신청서의 구체적인 내용을 대통령령에 위임하도록 규정하고 있는 같은 조 제5항 역시 이러한 범위 내에서 주민등록증 발급신청서의 내용을 구체화하도록 대통령령에 위임하고 있는 것으로 보아야 하는바, 이 사건 시행령조항은 주민등록증발급신청서에 열 손가락 전부에 대하여 지문날인을 요구하고 있으므로 이것이 주민등록법상에서 위임하고 있는 최소한의 범위 내에서 규정한 것인지를 살펴본다. 먼저 행정상 목적으로 신원확인에 필요한 지문정보의 필요성 면에서 이 사건 시행령 조항이 위임 범위 내에서 지문의 범위를 규정하고 있는 것인지를 본다. 신원확인이란 특정 인물의 동일성 여부를 확인하는 것인데, 지문 정보는 만인부동(萬人不同), 종생불변(終生不變)의 특징을 지니고 있어 서로 다른 인물 사이에 지문이 동일한 경우를 거의 찾아보기 어려우므로, 열 손가락 지문 전부가 아니더라도 동일성을 식별하는데 별다른 문제가 없다. 실제 구 주민등록법 시행령 제36조 제5항도 “주민등록증의 발급에 필요한 사진과 오른쪽 엄지손가락 지문은 전산조직으로 관리할 수 있다.”고 규정하여 주민등록증 발급을 위하여 필요한 지문의 범위를 오른쪽 엄지손가락 지문으로 한정하고 있고, 무인민원발급기의 이용이나 여권 발급을 위한 신원확인에서도 오른쪽 엄지손가락 지문이나 양 손 엄지손가락 지문 등 필요한 범위 내에서만 지문이 사용되도록 하고 있다(구 주민등록법 시행령 제49조, 여권법 제8조 내지 제10조, 여권법 시행령 제4조). 그러나 이 사건 시행령조항은 행정목적을 위한 신원확인에 사용되지도 않는 불필요한 지문들까지 주민등록증발급신청서에 찍도록 하고 있으므로 그 위임의 범위를 벗어나 있다고 보아야 한다. 한편, 이 사건 시행령조항에 의하여 수집된 지문 정보는 행정목적을 위한 신원확인뿐만 아니라 범죄수사 등 치안유지의 목적을 위한 신원확인을 위해서도 사용되고 있다. 그런데 주민등록제도의 입법목적은 주민의 거주관계 등 인구 동태를 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모하는 데에 있고, 범죄수사목적으로 지문정보를 수집ㆍ활용하는 것은 행정절차가 아니라 형사절차의 하나인 수사절차의 일환이다. 동일한 지문정보라도 수사절차로 이행되면 기본권 관련 대상이나 그 제한내용이 달라지고 그에 따라 개인의 기본적 인권에 미치는 영향과 의미는 다르게 되므로, 당초 수집목적 외의 수사 등의 목적으로 지문정보를 수집하려면 별도의 법적 근거가 필요한데(헌재 2005. 5. 26, 99헌마513등 중 반대의견 참조), 수사목적을 위하여 지문을 채취할 수 있는 법적 근거가 존재하지 아니한다. 설령 지문정보가 개인의 고유성, 동일성을 나타내는 중요한 정보로서 정확하고 효율적인 신원확인의 수단으로 정밀한 신원확인이 필요한 범죄수사나 사고피해자의 신원확인 등의 경우 유용하게 이용될 수 있다고 하더라도 언제나 모든 17세 이상의 국민에 대하여 열 손가락 지문 전부가 필요하다고는 볼 수 없다. 수사상의 목적을 위해서라면 이미 법질서를 침해한 바 있거나 앞으로 반규범적 행위를 할 개연성이 있는 범죄의 전력이 있는 자나 성향을 가진 자의 지문정보를 수집ㆍ보관하는 것으로 충분하고, 손가락의 훼손이나 지문이 동일한 경우를 대비하여 복수의 손가락 지문이 필요한 경우가 있다고 하더라도 그 범위 내에서만 지문정보를 수집ㆍ보관하면 충분하다. 이상에서 본 바와 같이 이 사건 시행령조항은 행정목적을 위한 신원확인을 위하여 필요한 최소한의 범위를 넘어 열 손가락 전부에 대하여 지문을 날인하도록 규정하고 있고, 수사목적을 위한 지문정보의 수집에 대하여는 법적 근거가 존재한다고 보기 어려우며, 설령 법적근거가 존재한다고 보더라도 17세 이상 모든 국민에 대하여 열손가락 지문 전부를 날인하도록 하는 것은 법률의 위임 범위를 벗어난 것이므로, 법률유보원칙에 위배된다. 나. 과잉금지원칙 위배여부 다수의견과 같이 정확한 신원확인을 통해 행정사무의 적정한 처리, 치안유지 및 국가안보의 목적을 달성하기 위하여 지문정보를 수집하는 것이 입법목적의 정당성이나 수단의 적합성 면에서 문제가 없다고 하더라도, 이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙의 침해최소성원칙에 위배된다. 우선 행정상 목적으로 신원확인이 필요한 경우를 살펴본다. 행정상 목적으로 지문정보가 사용되는 경우는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소만으로는 정확한 신원확인이 어렵거나 무인민원발급기의 이용과 같이 간이하면서도 정확한 신원확인이 필요한 경우이다. 그런데 위에서 살펴본 바와 같이 이러한 목적의 신원확인에 열 손가락 지문이 모두 필요하다고 볼 수 없다. 실제 주민등록증 발급이나 무인민원발급기, 여권의 발급을 위한 신원확인의 경우 오른쪽 엄지손가락 또는 양 손 엄지손가락 지문만이 사용되고 있다. 이는 반드시 열 손가락 지문 전부가 아니더라도 충분히 신원확인이 가능하며, 별다른 어려움이 없다는 것을 의미한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 시행령조항이 열 손가락 지문 모두를 요구하는 것은 행정목적을 위한 신원확인에 필요한 범위를 넘어 과도한 지문정보를 요구하고 있음을 보여준다. 다음으로 범죄수사 등 치안유지의 목적으로 신원확인이 필요한 경우를 살펴본다. 범죄수사 등 치안유지의 목적으로 지문정보를 수집할 법적 근거가 없음은 앞서 법률유보원칙 위배 여부에서 살펴본 바와 같다. 그런데 설령 범죄수사 등 치안유지의 목적을 위하여 지문정보를 수집할 수 있다는 입장에 의하더라도 행정상 목적의 경우와 다르게 볼 특별한 이유는 없다. 범죄수사나 사고피해자에 대한 신원확인의 경우에도 엄지손가락의 지문 대조만으로 충분히 신원확인이 가능하며, 비록 엄지손가락의 지문 손상 등으로 인해 이를 통해서는 신원확인이 어려운 경우가 있다고 하더라도 이 경우 연령이나 성별, 그 밖에 나타나 있는 주변 정보를 종합하여 신원을 식별할 수도 있다. 물론 위와 같은 주변 정보로도 신원확인이 어려운 경우가 있을 수 있으나, 그렇다고 하여 열 손가락 지문 모두가 필요한 것은 아니고, 모두 필요하다고 하더라도 그 인적범위는 최소한의 범위로 제한되어야 한다. 즉, 범죄수사나 치안유지의 목적을 위해서는 구체적으로 범죄혐의가 인정되거나 범죄단서를 포착한 경우, 이미 범죄를 행한 자 등을 중심으로 지문정보를 수집ㆍ보관하는 것만으로도 충분히 그 목적을 달성할 수 있고(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 중 반대의견 참조), 이러한 자에 대한 지문채취의 근거는 이미 ‘형의 실효 등에 관한 법률’에서 규정하고 있다(형의 실효 등에 관한 법률 제2조 제4호). 또한, 과학기술의 발달에 따라 유전자감식과 같이 지문보다 정확한 신원확인의 수단이 나타나게 되었는데, ‘디엔에이신원확인정보의 이용 및 보호에 관한 법률’에서는 일정한 범죄를 저지른 자에 대하여 디엔에이를 채취ㆍ관리할 수 있도록 규정하여 신원확인 수단을 확보하고 있다. 그렇다면 이 사건 시행령조항은 지문정보의 수집범위를 필요한 최소한의 범위 내에서 규정하여야 함에도 불구하고, 과도하게 17세 이상의 모든 국민을 대상으로 열 손가락 전부에 대하여 지문날인을 요구하므로, 과잉금지원칙에 위배된다. [별지 1] 별지 제30호 서식