대법원 2014. 11. 13. 선고 2011두30212 판결

[사용료부과처분등취소][공2014하,2376] 【판시사항】 [1] 국유재산이 용도폐지되기 전 종전 관리청이 부과·징수하지 아니한 사용료가 있는 경우, 용도폐지된 국유재산을 종전 관리청으로부터 인계받은 기획재정부장관이 사용료를 부과·징수할 수 있는 권한을 가지는지 여부(적극) / 기획재정부장관으로부터 용도폐지된 국유재산의 관리·처분사무를 위탁받은 수탁관리기관이 용도폐지 전의 사용기간에 대한 사용료를 부과할 수 있는지 여부(원칙적 적극) [2] 구 도시개발법상 실시계획의 인가·고시에 의하여 도시개발구역에 편입된 국유재산에 대한 사용·수익허가가 의제되는 경우, 실시계획에서 정한 사업시행기간을 허가기간으로 한 사용·수익허가가 있는 것인지 여부(적극) 및 그에 따른 사용료 산정기준 【판결요지】

[1] 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항, 제22조 제1항, 제23조, 제40조 제2항의 규정 내용이나 취지 등에 비추어 볼 때, 국유재산 관리의 총괄청인 기획재정부장관은 용도폐지된 국유재산을 종전의 관리청으로부터 인계받은 경우에 이를 직접 관리·처분할 수 있으므로, 용도폐지되기 전에 종전의 관리청이 미처 부과·징수하지 아니한 사용료가 있으면 이를 부과·징수할 수 있는 권한도 가지고 있다. 따라서 총괄청인 기획재정부장관으로부터 용도폐지된 국유재산의 관리·처분사무를 위탁받은 수탁관리기관 역시 달리 특별한 사정이 없는 한 관리권 행사의 일환으로 국유재산이 용도폐지 되기 전의 사용기간에 대한 사용료를 부과할 수 있다. [2] 구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조 제1항, 제2항, 제5항, 제19조 제1항 제19호, 제2항, 제3항의 규정 내용 및 국유재산의 사용·수익허가의 법적 성질 등을 종합하여 보면, 구 도시개발법상 실시계획의 인가·고시에 의하여 도시개발구역에 편입된 국유재산에 대한 사용·수익허가가 의제되는 경우에는 해당 국유재산에 대하여 실시계획에서 정한 사업시행기간을 허가기간으로 한 사용·수익허가가 있었다고 할 것이다. 따라서 그에 따른 사용료 역시 달리 특별한 사정이 없는 한 현실적인 사용 여부나 사용 기간에 관계없이 실시계획에서 정하여진 해당 국유재산에 대한 사업시행기간을 기준으로 산정하여야 할 것이다. 【참조조문】 [1] 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항, 제22조 제1항, 제23조, 제40조 제2항 / [2] 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것) 제24조(현행 제30조 참조), 구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조 제1항, 제2항, 제5항, 제19조 제1항 제19호, 제2항, 제3항 【전 문】【원고, 상고인】 에스에이치공사 (소송대리인 변호사 천경득 외 1인) 【피고, 피상고인】 한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 푸른 담당변호사 이현성 외 8인) 【원심판결】 서울고법 2011. 10. 20. 선고 2010누43244 판결 【주 문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다. 【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다. 1. 구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정되기 전의 것) 제65조 제4항의 해석·적용에 관한 법리오해의 점에 대하여 원심은 다음과 같은 이유로 원고가 유상매수에 의하여 협의취득한 이 사건 ①토지 중 10,850㎡(이하 ‘이 사건 ①토지 부분’이라 한다)는 구 도시개발법 제65조 제4항에서 정한 공공시설의 사용료의 면제요건을 갖추지 아니하였으므로 그 면제대상이 아니라고 판단하였다. 즉, 시행자가 구 도시개발법 제65조 제4항에 의하여 사업구역에 편입되어 있는 종전의 공공시설의 점용 또는 사용에 따른 점용료 및 사용료를 면제받기 위하여는, 그 공공시설이 같은 조 제1항에 따라 시행자에게 장차 무상 귀속의 대상이 되는 공공시설이라고 하더라도, 같은 조 제3항 및 제4항이 정한 바와 같이 같은 조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 공공시설의 무상 귀속에 관한 사항이 실시계획에 포함되어 있어야 하고, 지정권자가 그에 관하여 미리 해당 공공시설 관리청의 의견을 들어 실시계획을 작성 또는 인가하여야 한다. 그런데 인가·고시된 실시계획에 의하면 이 사건 ①토지 부분은 시행자인 원고에게 무상 귀속되는 종전의 공공시설의 범위에 포함되어 있다고 볼 수 없으므로 그 무상 귀속에 관하여 미리 해당 관리청의 의견을 듣는 등 구 도시개발법 제65조 제4항에서 정한 면제요건을 갖추지 못하였다는 것이다. 관련 법령의 규정 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 구 도시개발법 제65조 제4항에서 정한 공공시설의 사용료의 면제요건에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 2. 용도폐지된 국유재산의 사용료 부과권한에 관한 법리오해의 점에 대하여 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것)에 의하면, 기획재정부장관은 국유재산에 관한 사무를 총괄하고 일반재산을 관리·처분할 권한을 가지고 있는 총괄청으로서(법 제8조 제1항), 관리청에 대하여 그 소관에 속하는 국유재산의 용도를 폐지 또는 변경할 것을 요구하거나 그 국유재산을 총괄청에 인계하도록 요구하여 이를 직접 처리할 수 있고(법 제22조 제1항, 제23조), 관리청은 용도를 폐지한 국유재산을 원칙적으로 지체 없이 총괄청에 인계하여야 한다(법 제40조 제2항). 이상과 같은 관련 법령의 규정 내용이나 취지 등에 비추어 볼 때, 국유재산 관리의 총괄청인 기획재정부장관은 용도폐지된 국유재산을 종전의 관리청으로부터 인계받은 경우에 이를 직접 관리·처분할 수 있으므로, 용도폐지되기 전에 종전의 관리청이 미처 부과·징수하지 아니한 사용료가 있으면 이를 부과·징수할 수 있는 권한도 가지고 있다고 할 것이다. 따라서 총괄청인 기획재정부장관으로부터 용도폐지된 국유재산의 관리·처분사무를 위탁받은 수탁관리기관 역시 달리 특별한 사정이 없는 한 그 관리권 행사의 일환으로 그 국유재산이 용도폐지 되기 전의 사용기간에 대한 사용료를 부과할 수 있다고 봄이 상당하다. 같은 취지에서 원심이 제1심판결을 인용하여 피고가 기획재정부장관으로부터 용도폐지되어 일반재산으로 전환된 이 사건 ①토지 부분의 관리권한을 위탁받음에 있어서 그 권한의 범위나 내용에 특별한 제한이 없었음을 전제로 이 사건 ①토지 부분이 용도폐지되기 전의 행정재산으로 관리되고 있던 기간에 대한 사용료를 부과할 수 있다고 판단한 것은 정당하다. 거기에 상고이유의 주장과 같이 용도폐지된 국유재산의 사용료 부과 권한에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 3. 사용료의 산정방법에 관한 법리오해의 점에 대하여 가. 적용법규에 관한 주장에 대하여 원심은 제1심판결을 인용하여 이 사건 ①토지 부분에 대하여는 구 도시개발법 제19조 제1항 제19호에 의하여 인가된 실시계획의 고시가 있는 때에 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것) 제24조에 따른 사용·수익허가를 받은 것으로 보므로 그에 따른 사용료를 산정함에 있어서는 구 국유재산법을 적용하여야 한다고 보고, 이와 달리 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)을 적용하여 사용료를 산정하여야 한다는 원고의 주장을 배척하였다. 관련 법령에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 사용·수익허가가 의제되는 국유재산의 사용료를 산정함에 있어서 적용되는 법규에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 나. 비교표준지의 선정에 관한 주장에 대하여 이 부분 상고이유는 원심에서 주장한 바 없이 상고심에 이르러 비로소 제기하는 것으로서 적법한 상고이유가 되지 아니한다. 나아가 직권으로 살펴보더라도 상고이유의 주장을 받아들일 만한 사정이 없다. 다. 사용개시시점의 결정에 관한 주장에 대하여 국유재산의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하고, 이러한 행정재산의 사용·수익 허가에 따른 사용료는 그 허가기간 동안의 사용·수익허가에 대한 대가를 의미하는 것이므로 그 허가기간 중에 행정재산을 현실적으로 사용하였는지 여부나 실제 사용한 기간에 따라 달라진다고 볼 수 없다. 한편 구 도시개발법에 의하면, 시행자는 도시개발사업에 관한 구체적인 실시계획을 작성하거나 지정권자의 인가를 받아야 하고, 그 실시계획에는 시행 기간 등을 명시하여야 한다(법 제17조 제1항, 제2항, 제5항). 또한 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가할 때 미리 관리청과 사이에서 행정재산의 사용·수익허가에 관하여 협의한 때에는 실시계획을 고시한 경우에 구 국유재산법 제24조에 따른 사용·수익허가를 받은 것으로 보게 되고(법 제19조 제1항 제19호, 제3항), 이를 위하여 시행자는 실시계획의 인가를 신청하는 때에 구 국유재산법이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다(법 제19조 제2항). 이상과 같은 관계 법령의 규정 내용 및 국유재산의 사용·수익허가의 법적 성질 등을 종합하여 보면, 구 도시개발법상 실시계획의 인가·고시에 의하여 도시개발구역에 편입된 국유재산에 대한 사용·수익허가가 의제되는 경우에는 해당 국유재산에 대하여 그 실시계획에서 정한 사업시행기간을 허가기간으로 한 사용·수익허가가 있었다고 할 것이다. 따라서 그에 따른 사용료 역시 달리 특별한 사정이 없는 한 현실적인 사용 여부나 사용 기간에 관계없이 그 실시계획에서 정하여진 해당 국유재산에 대한 사업시행기간을 기준으로 산정하여야 할 것이다. 기록에 의하면, 원고는 이 사건 도시개발사업의 구역을 크게 3개의 사업지구로 분할하고 각 지구별로 공사착수시기 등 구체적인 사업시행기간을 달리 정하여 실시계획을 인가받았고, 피고는 이 사건 ①토지 부분이 각기 속한 구역에 따라 당초에 예정된 공사착공일을 기준으로 그 사용기간을 정하여 이 사건 ①토지 부분에 대한 사용료를 산정·부과하였음을 알 수 있다. 같은 취지에서 원심이 판시와 같은 이유로 이 사건 ①토지 부분 중에 실제 착공이 늦어졌다거나 일부 사용하지 아니한 토지가 있다 하더라도 사용료의 납부의무가 면제되지 아니한다고 보고, 이와 달리 실제 사용기간을 기준으로 사용료를 산정하여야 한다는 원고의 주장을 배척한 것은 정당하다. 거기에 상고이유의 주장과 같이 이 사건 ①토지 부분의 사용·수익허가가 의제된 데 따른 사용료를 산정함에 있어서 사용개시시점의 결정에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 4. 이 사건 ②토지의 점용권원 등에 관한 법리오해의 점에 대하여 원심은 제1심판결을 인용하여 판시와 같은 이유로 인가된 실시계획의 고시에 의하여 잡종재산으로 관리되던 이 사건 ②토지에 대하여 사용·수익허가를 받은 것으로 볼 수 없고, 나아가 이 사건 ②토지의 무단점용기간에 대한 변상금을 산정함에 있어서 구 국유재산법이 적용되어야 함을 전제로 공익사업법을 적용하여야 한다는 원고의 주장을 배척하였다. 관련 법령 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 이 사건 ②토지의 점용권원 및 점용료 산정에 있어서 적용법규에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 5. 결론 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 박보영(재판장) 민일영 김신 권순일(주심)

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2011두30212 (2164012)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국유재산법 제8조 제22조 제23조 제24조 제30조 제40조

도시개발법 제17조 제19조 제65조

[ 따름판례 ]

국민권익위원회 2022-06880, 2022. 10. 25., 인용

[ 법관/대법관 태그]

박보영 민일영 권순일