서울고등법원 2011.12.31 2011누20590

【사건명】 고용보험및산재보험의보험료부과처분취소 【원 고】 원고, 항소인 1. 원고1 울산 동구 방어동 이하생략 2. 원고2 울산 남구 삼산동 이하생략 3. 원고3 통영시 광도면 죽림리 이하생략 원고들 소송대리인 변호사 변호사1 【피 고】 피고, 피항소인 근로복지공단 【전심판결】 1심 2010구합46920 서울행정법원 【변론종결】 2011. 10. 20 【판결선고】 2011. 11. 17 【주문】 1. 원고들의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고들이 부담한다. 【청구취지 및 항소취지】 제1심 판결을 취소하고, 피고가 2010. 2. 17. 원고 원고1에 대하여 한 고용보험료 14,435,800원 및 산업재해보상보험료 72,054,810원, 원고 원고2에 대하여 한 고용보험료 23,604,400원 및 산업재해보상보험료 117,373,470원, 원고 원고3에 대하여 한 고용 보험료 7,054,870원 및 산업재해보상보험료 35,213,490원의 각 부과처분을 모두 취소 한다라는 판결 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고 원고1는 '○○기업', 원고 원고2는 '○○엔지니어링', 원고 원고3은 '○○산업'이라는 각 상호로 강선건조, 수리업 등의 사업을 하던 사람들이다. 나. 원고들은 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(2009. 12. 30. 법률 제9896호로 개정되기 전의 것, 이하 '보험료징수법'이라 한다) 제17조 제1항에 따라 2008년도에 사용할 근로자에게 지급할 보수총액의 추정액에 고용보험료율 및 산업재해보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(이하 '개산보험료'라 한다)을 계산하였는데, ① 원고 원고1는 추정액을 12억 6,000만 원으로 하여 고용보험료 1,449만 원, 산업재해보상보험료(이하 '산재보험료'라 한다) 7,232만 4천 원, ② 원고 원고2는 추정액을 1억 3,568만 원으로 하여 고용보험료 448만 5천 원, 산재보험료 2,238만 6천 원, ③ 원고 원고3은 추정액을 7억 원으로 하여 고용보험료 805만 원, 산재보험료 4,018만 원을 각 2008. 3. 31.까지 피고에게 신고 · 납부하였다. 다. 원고 원고1는 2008. 12. 30., 원고 원고2는 2009. 3. 31., 원고 원고3은 2008.12. 30. 각 폐업하였는데, 원고들은 2009. 3. 31.까지 피고에게 보험료징수법 제19조 제1항에 따른 사용한 근로자에게 실제 지급한 보수총액에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(이하 '확정보험료'라 한다)을 신고하지 않았다. 라. 피고는 2008년도 국세청 자료를 근거로 원고들에 대한 2008년도 확정보험료를 산정한 다음 확정보험료와 개산보험료의 차액을 계산하여, 2010. 2. 17. 피고 ○○지사장 명의로 ① 원고 원고1에 대하여 고용보험료 14,435,800원 및 산업재해보상보험료 72,054,810원, ② 원고 원고2에 대하여 고용보험료 23,604,400원 및 산업재해보상보험료 117,373,470원, ③ 원고 원고3에 대하여 고용보험료 7,054,870원 및 산업재해보상 보험료 35,213,490원을 각 부과하였다(이하 통틀어 '이 사건 부과처분'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 부과처분의 적법 여부 가. 원고들의 주장 원고들은 이 사건 부과처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 1) 권한 없는 자에 의한 처분 피고의 권한위임전결규정에 의하면, 확정보험료의 정산은 지사장이 정산계획을 수립한 이후에야 납부지원부장이 그 조사 · 징수를 할 수 있도록 되어 있는데도, 피고 ○○지사의 납부지원부장은 지사장의 정산계획 수립 없이 원고들에게 자료제출을 요구하고 이 사건 부과처분을 하였으므로 이 사건 부과처분은 해당 직원 개인의 의사표시에 불과하여 당연무효이다. 2) 부과절차상 위법 보험료징수법 제19조 제4항에 의하면, 피고는 사업주가 확정보험료를 신고하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다를 때에는 사실을 조사하여 확정보험료에 금액을 산정하도록 규정하고 있고, 피고의 적용징수관리규정에 의하면, 피고의 지사장은 확정보험료의 정산에 필요한 자료를 수집한 다음 매년 4월말까지 연도 중 정산실시 시기를 배분하여 사업장별 정산일시, 조사자, 조사방법 등에 대한 자체 세부계획을 수립하고 확정정산사업장 선정위원회를 통해 정산대상 사업장을 선정하여야 하며 그와 같이 선정된 정산대상 사업장은 담당자 임의로 변경할 수 없도록 정하고 있으며, 피고의 2009년도 확정정산지침에 의하면 원고들 사업장과 같이 폐업된 사업장 모두를 확정정산이 불가능한 사업장으로 분류하여 정산대상에서 제외하도록 정하고 있다. 그런데도 피고 ○○지사의 납부지원부장은 임의로 원고들 사업장을 정산대상 사업장으로 선정하였을 뿐만 아니라, 지사장이 원고들에게 자료제출을 할 필요가 없다고 하였는데도 자신이 임의로 지정한 기간 안에 자료를 제출하지 않았다는 이유로 자료제출 기회를 더 이상 부여하지도 않고 보험료 부과를 위한 조사절차도 거치지 않은 채 이 사건 부과처분을 하였다. 3) 재량권 일탈 · 남용 피고의 2009년도 확정정산지침에 의하면 폐업된 사업장에 대하여는 정산을 제외하도록 정하고 있는데도 폐업하여 확정보험료를 신고하지 않은 다른 사업주들과는 달리 원고들에게만 이 사건 부과처분을 한 것은 형평의 원칙에 위배되는 등 재량권을 일탈 · 남용하였다. 나. 관계법령 별지 기재와 같다. 다. 인정되는 사실관계 1) 피고의 2009년도 확정정산지침(안)에 의하면, 확정정산대상으로 선정한 사업장이 휴 · 폐업으로 정산이 불가능한 경우에는 내부결재(기관장 결재)를 거쳐 정산대상에서 제외하되, 정산대상 사업장 수가 부족한 경우 후보사업장에서 재선정하도록 되어 있는데, 피고 ○○지사에서는 원고들의 사업장이 폐업되었다는 이유로 정산대상에서 제외하였다가 2009. 9. 18.경 담당자의 인사이동에 따른 업무인수인계 시 원고들의 개산보 험료 신고금액과 국세청 임금자료에 따른 확정보험료의 차액이 크다는 이유로 확정보험료를 부과하도록 하였다. 2) 이에 따라 피고 ○○지사 납부지원부장은 지사장의 결재를 받지 아니하고 전결하여 2010. 1. 27. 원고들에게 '원고들이 운영하던 사업장에 대하여 2008년도 고용 · 산재보험 보험료 신고 시 신고한 금액과 2008년도 국세청 임금자료가 상이한 사유를 확인하려 하니 2010. 2. 11.까지 관련자료를 제출하되, 만일 그 기일까지 제출하지 않을 경우에는 2008년도 국세청 임금자료를 토대로 보험료를 부과할 예정임'을 알리는 ○○지사장 명의의 '2008년도 고용 및 산재보험 조사징수 및 보험료부과 예정 안내' 공문을 보냈다. 3) 그러나 원고들은 피고 ○○○○지사에 위 기한까지 관련자료를 제출하지 아니하였고, 이에 납부지원부장은 국세청 임금자료를 근거로 원고들에 대한 고용보험 및 산재보험 확정보험료를 산출하여 2010. 2. 17. 이 사건 부과처분을 하였다. 4) 한편, 피고의 권한위임전결규정에 의하면, 개산(확정)보험료 조사 · 징수 · 처리의 경우에는 직전 징수결정액과의 차액 2,000만 원 이상인 경우에는 부장의 전결사항으로, 확정보험료(부담금)의 정산계획의 수립 및 정산의 경우에는 지사장의 결재사항으로 되어 있고(제7조 제1항, [별표 1] 3. 지사, 납부지원1 · 2 · 3부〈팀〉, 2. 산재 · 고용보험료 및 임금채권부담금의 징수), 권한위임 사항이라 할지라도 상위직위자가 특히 지정하거나 지시한 사항은 상위직위자에게 보고하도록 정하고 있는데(제9조 제3항 제2호), 피고는 확정정산계획에 의해 선정된 사업장에 대한 조사 · 징수는 지사장의 권한으로, 확정보험료를 신고하지 아니한 사업장에 대한 조사 · 징수 중 그 직전 징수결정액과의 차액이 2,000만 원 이상인 경우에는 부장의 전결사항으로 보고 있다. 5) 또한 피고가 산업재해보상보험법령, 고용보험법령 및 임금채권보장법령에 의한 보험료 등의 적용 징수와 관련하여 피고에게 위임된 사항과 그 시행을 위하여 마련한 '적용징수관리규정'에 의하면, 피고의 지사장은 확정보험료의 정산에 필요한 자료를 수집한 다음(제62조 제1항), 매년 4월말까지 연도 중 정산실시 시기를 배분하여 사업장별 정산일시, 조사자, 조사방법 등에 대한 자체 세부계획을 수립하고(제63조), 확정정산사업장 선정위원회를 통해 정산대상 사업장을 선정하여야 하며(제66조, 그 선정기준은 아래와 같다), 그와 같이 선정된 정산대상 사업장은 담당자 임의로 변경할 수 없으나 자체 조사 정산계획이 수립된 이후 부득이한 사유로 조사대상 사업장을 추가로 선정하거나 변경하고자 할 경우에는 별도 추가계획을 수립 · 시행할 수 있도록 정하고 있는데(제67조 제2항), 피고는 '사업종류가 변경되거나 사업주가 보험료의 반환 또는 확정 정산을 요청하거나 또는 확정정산이 반드시 필요하다고 소속기관장이 판단하는 경우' 에는 부득이한 사유가 있다고 보고 있다. 제65조(정산대상 사업장의 선정기준) ① 확정정산대상 사업장은 다음 각 호의 사업장 중 임금 총액의 차이가 많이 나는 사업장을 우선적으로 선정하여야 한다. 1. 보험료(부담금)신고서의 확정임금총액과 제62조에 따라 국세청 등으로부터 수집한 자료의 임금총액이 일치하지 않는 사업장 2. 확정보험료(부담금)신고서의 전년도 개산보험료(부담금) 신고액 대비 반환 또는 충당금액의 비율이 높은 사업장 3. 건설공사 일괄적용사업장 중 매출액이 많은 사업장 4. 보험요율결정의 특례적용사업장 5. 세무비리 등 각종 신고에 있어서 잡음이 많은 사업장 6. 최근 3년 동안 조사대상사업장에 선정되지 아니한 사업장 7. 그 밖에 임금총액이 불명확하거나 조사·정산이 필요하다고 인정되는 사업장 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4 내지 8호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 권한 없는 자에 의한 처분이어서 위법한지 여부 앞서 인정한 바와 같이 피고의 전결규정에 의하면, 확정보험료의 정산계획의 수립 및 정산은 지사장의 권한으로 되어 있으나 확정보험료의 조사 · 징수의 경우에는 직전 징수결정액과의 차액이 2,000만 원 이상인 경우에는 부장의 전결사항으로 되어 있으며, 피고는 확정보험료를 신고하지 아니한 사업장에 대한 조사 · 징수는 부장 또는 차장의 전결사항으로 보고 있는데 원고들이 확정보험료를 신고하지 아니하였음은 명백하므로, 피고 ○○지사 납부지원부장은 정당한 전결권자라고 할 것이다. 뿐만 아니라, 전결과 같은 행정권한의 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것으로서 법률이 위임을 허용하지 않는 경우에도 인정되는 것이므로(대법원 1992. 4. 24. 선고 91누5792 판결, 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 등 참조), 설사 행정관청 내부의 사무처리규정에 불과한 전결규정에 위반하여 원래의 전결권자 아닌 보조기관 등이 처분권자인 행정관청의 이름으로 행정처분을 하였다고 하더라도 그 처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 무효의 처분이라고는 할 수 없다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 참조). 따라서 원고들의 이 부분 주장은 어느 모로 보나 받아들이기 어렵다. 2) 부과절차상 위법이 있는지 여부 보험료징수법 제19조 제4항은 "공단은 사업주가 제1항에 따른 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 때에는 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정한 후 개산보험료를 납부하지 아니한 사업주에 대하여는 그 확정보험료의 전액을 징수하고, 개산보험료를 납부한 사업주에 대하여 그 납부한 개산보험료와 확정보험료의 차액이 있을 때에는 그 초과액을 반환하거나 부족액을 징수하여야 한다. 이 경우 사실조사를 하는 때에는 미리 조사계획을 사업주에게 통지하여야 한다."고 규정하고 있는바, 이처럼 사업주에게 조사계획을 알리도록 규정한 취지는 사업주에게 의견제출 및 변명의 기회를 부여하기 위함이라 할 것인데, 피고의 ○○지사 납부지원부장이 이 사건 부과처분에 앞서 원고들에게 자료제출을 하도록 하였으나 원고들이 그에 응하지 아니한 사실은 앞서 인정한 바이고, 원고들이 주장하는 바와 같이 피고의 ○○지사장이 이 사건 부과 처분 전에 원고들에게 자료제출을 할 필요가 없다고 하였음을 인정할 증거가 없으므로, 피고가 원고들이 기간 안에 자료를 제출하지 않았다는 이유로 자료제출기회를 더 이상 부여하지 않고 이미 고지한 바와 같이 2008년도 국세청 임금자료를 토대로 이 사건 부과처분을 하였다고 하더라도 무슨 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. 또한 보험료징수법은 피고에게 고용보험법 및 산업재해보상보험법에 의한 보험사업을 수행하면서 보험료징수법 제19조 제4항에 따른 확정보험료를 징수할 수 있도록 규정하고 있지만, 피고에게 확정정산대상 사업장을 선정하는 기준을 정할 수 있는 권한은 부여하고 있지 않고, 그 형식이나 내용에 비추어 볼 때도 피고의 적용징수관리규정은 피고 내부의 업무처리지침을 정한 것에 불과하고 대외적인 구속력이 있는 법규명령 이라고 볼 수 없으므로, 원고들이 주장하는 바와 같이 피고가 이 사건 부과처분을 함에 있어 적용징수관리규정을 위반하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 곧바로 이 사건 부과처분이 위법하게 되는 것은 아니고, 달리 원고들이 위 적용징수관리규정에 따라 자신들이 확정보험료 정산대상 사업장에서 제외될 것이라는 보호가치 있는 신뢰를 가지게 되었다고 인정할 만한 자료도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 3) 재량권 일탈 · 남용 여부 살피건대, ① 보험료징수법 제19조 제4항에 의하면 사업주의 개산보험료 신고가 사실과 다른 경우에는 피고는 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정하여 보험료를 추가징수하거나 반환할 수 있는데, 폐업으로 사업장이 소멸하였다는 사유만으로 위 규정을 배제할 법적인 근거가 없는 점, ② 2009년도 확정정산지침(안)에 의하면, 확정정산 대상으로 선정한 사업장이 폐업으로 정산이 불가능한 경우에는 기관장 결재를 거쳐 정산대상에서 제외하되, 정산대상 사업장 수가 부족한 경우 후보사업장에서 재선정하도록 되어 있는바, 이를 소멸사업장을 확정정산에서 제외하라는 명시적인 규정으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 지침은 기관 내부의 사무처리준칙에 해당하는 것으로 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 법규적 효력이 없어 이에 따르지 않았다고 하더라도 위법하다고 할 수 없는 점, ③ 고용보험은 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업 능력의 개발과 향상을 도모하고, 산재보험은 근로자의 업무상 재해를 보상하고 재해근로자의 재활 및 사회복귀를 촉진하여 근로자 보호에 이바지함을 목적으로 하는 것이어서 보험료를 정확하게 확정 · 징수함으로서 보험 재정의 건전성을 지켜야 할 필요성이 매우 큰데, 원고들이 신고하였던 개산보험료와 피고가 국세청 임금자료를 기초로 계산한 확정보험료의 차이가 매우 큰 이상 이를 추가징수할 정당성 또한 충분히 인정되는 점, ④ 피고는 폐업하여 확정보험료를 신고하지 않는 사업자들 중 원고들을 포함하여 개산보험료와 확정보험료의 차액이 큰 사업장에 대하여 확정보험료를 부과하였는데, 피고의 적용징수관리규정에 의하면 그와 같은 경우 제1순위로 선정하도록 되어 있는 점 등을 종합하면, 원고들이 주장하는 모든 사정을 감안하더라도, 이 사건 부과처분이 현저히 형평성을 결여하였다거나 부당하게 원고들의 재산권을 침해하여 재량권을 일탈 남용하였다고는 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다. 3. 결론 그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고들의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 재판장 판사1 판사 판사1 판사 판사2 【별지】【관계 법령】 ▣고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2009. 12. 30. 법률 제9896호로 개정 되기 전의 것) 제4조(보험사업의 수행주체) 「고용보험법」 및 「산업재해보상보험법」에 의한 보험사업으로서 이 법에 정한 사항은 노동부장관의 위탁을 받아 「산업재해보상보험법」 제10조의 규정에 의한 근로복지공단(이하 "공단"이라 한다)이 수행한다. 제17조(개산보험료의 신고와 납부) ① 사업주(제21조제1항의 규정에 의한 징수특례사업의 사업주를 제외한다. 이하 이 조 내지 제20조에서 같다)는 보험연도마다 그 1년 동안(보험연도중에 보험관계가 성립한 경우에는 그 성립일부터 그 보험연도 말일까지의 기간)에 사용할 근로자(고용보험료를 산정하는 경우에는 「고용보험법」제10조의 규정에 의한 적용제외 근로자를 제외한다. 이하 이 조 및 제19조에서 같다)에게 지급할 임금총액의 추정액 (대통령령이 정하는 경우에는 전년도에 사용한 근로자에게 지급한 임금총액)에 고용보험료을 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(이하 "개산보험료"라 한다)을 대통령령이 정하는 바에 따라 그 보험 연도의 3월 31일(보험연도중에 보험관계가 성립한 경우에는 그 보험관계의 성립일부터 70일, 건설공사 등 기간이 정하여져 있는 사업으로서 70일 이내에 종료되는 사업에 있어서는 그 사업의 종료일전날)까지 공단에 신고납부하여야 한다. 다만, 그 보험연도의 개산보험료 신고·납부 기한이 제19조의 규정에 따른 확정보험료 신고·납부 기한보다 늦은 경우에는 그 보험연도의 확정보험료 신고·납부 기한을 그 보험연도의 개산보험료 신고납부 기한으로 한다. 제19조(확정보험료의 신고납부 및 정산) ① 사업주는 매 보험연도의 말일(보험연도 중에 보험관계가 소멸한 경우에는 그 소멸한 날의 전날)까지 사용한 근로자에게 지급한 임금총액(지급하기로 결정된 금액을 포함한다)에 고용보험료을 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(이하 “확정보험료”라 한다)을 대통령령이 정하는 바에 따라 다음 보험 연도의 3월 31일(보험연도 중에 보험관계가 소멸한 사업에 있어서는 그 소멸한 날부터 30일)까지 공단에 신고하여야 한다. 다만, 사업주가 국가 또는 지방자치단체인 경우에는 그 보험연도의 말일(보험연도 중에 보험관계가 소멸한 사업의 경우에 있어서는 그 소멸한 날부터 30일)까지 신고할 수 있다. ④ 공단은 사업주가 제1항에 따른 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 때에는 사실을 조사 하여 확정보험료의 금액을 산정한 후 개산보험료를 납부하지 아니한 사업주에 대하여는 그 확정보험료의 전액을 징수하고, 개산보험료를 납부한 사업주에 대하여 그 납부한 개산보험료와 확정보험료의 차액이 있을 때에는 그 초과액을 반환하거나 부족액을 징수하여야 한다. 이 경우 사실조사를 하는 때에는 미리 조사계획을 사업주에게 통지하여야 한다. 제24조(가산금의 징수) 공단은 제19조제4항의 규정에 따라 보험료를 징수하는 경우에는 그 징수하여야 할 보험료의 100분의 10(제19조제5항의 규정에 따라 확정보험료 수정신고서를 제출한 사업주에 대하여는 100분의 5)에 상당하는 금액을 가산금으로 징수한다. 다만, 가산금의 금액이 소액이거나 그 밖에 징수가 적절하지 아니하다고 인정되어 대통령령이 정하는 경우 또는 대통령령이 정하는 금액을 초과하는 부분에 대하여는 그러하지 아니하다. ▣ 산업재해보상보험법 제29조 (권한 또는 업무의 위임위탁) ① 이 법에 따른 공단 이사장의 대표 권한 중 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 공단의 분사무소 (이하 “소속 기관"이라 한다)의 장에게 위임할 수 있다. ▣ 산업재해보상보험법 시행령 제18조(공단 이사장의 대표 권한의 위임) ① 법 제29조제1항에 따라 공단 이사장의 대표 권한 중 공단의 분사무소(이하 "소속 기관"이라 한다)의 장에게 대표 권한을 위임하는 공단 업무의 범위는 별표 1과 같다. [별표 1] 공단 이사장의 대표 권한 중 소속기관의 장에게 대표 권한이 위임되는 공단 업무의 범위(제18조제1항 관련)

대표 권한이 위임되는 공단의 업무	공단 업무의 근거조항
7. 보험료징수법 제17조제2힝에 따른 개산보험료의 징수에 관한 업무 9.보험료징수법 제19조제4힝에 따른 확정보험료의 징수에 관한 업무	법 제11조제1항제2호