전원재판부 2010헌마660, 2012. 2. 23.

【판시사항】 이미 실효된 법률조항에 대한 심판청구로서 반복가능성과 헌법적 해명의 필요성을 인정할 수 없어 각하한 사례 【결정요지】 구 ‘G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법’(2010. 6. 8. 법률 제10362호로 제정되고, 2010. 11. 16. 실효된 것) 제8조 제1항, 제2항은 부칙에서 정한 유효기간의 종기가 도과하여 실효된 이상 주관적 권리보호이익이 인정되지 아니하고, 위 조항은 G20 정상회의를 개최함에 따라 행해진 1회적인 입법조치라서 앞으로 이와 동일한 입법이 반복적으로 행해질 것이라고 단정할 수 없고, 이미 실효되었고 반복가능성도 없는 위 조항의 위헌 여부를 판단하는 것은 향후의 헌법질서의 수호ㆍ유지에 기여한다고 볼 수도 없으므로 헌법적 해명의 필요성을 인정할 수 없다. 재판관 송두환의 집회제한조항에 관한 반대의견 1988년 서울올림픽 개최 당시에도 유사한 입법적 조치가 있었고, 향후 대한민국이 더 많은 국제회의를 개최할 것으로 예상되므로 유사한 입법조치의 반복가능성이 없다고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건의 쟁점사항에 관하여 아직 헌법적 해명이 없었고, 유사한 제한이 다시 발생할 수 없도록 하는 법질서나 사실관계가 형성된 것도 아니며, G20 정상회의에 참석한 정상들에게 집회의 방법으로 의견을 표명할 기회를 박탈당한 것은 중대하지 않다고 볼 수 없고, 향후 단기간의 유효기간을 갖는 한시법의 경우 늘 본안판단을 할 수 없게 될 수 있으므로 이 사건에서 헌법적 해명의 필요성을 인정하여 본안판단으로 나아가야 한다. 【심판대상조문】 구 G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법(2010. 6. 8. 법률 제10362호로 제정되고, 2010. 11. 16. 실효된 것) 제5조 제1항, 제8조 제1항, 제2항 【참조조문】 구 G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법(2010. 6. 8. 법률 제10362호로 제정되고, 2010. 11. 16. 실효된 것) 제1조, 제2조, 제5조 제2항, 제3항, 제8조 제1항 단서, 제3항, 부칙 제1항, 제2항 【참조판례】 헌재 2009. 3. 26. 2006헌마240등, 판례집 21-1상, 592, 603 헌재 2010. 12. 28. 2009헌마265, 판례집 22-2하, 787, 795 【전문】 [당사자] 청 구 인1. 김○규(2010헌마660)대리인 변호사 이민석 2. 주식회사 ○○미디어(2010헌마689)대표이사 김○식 대리인 법무법인(유한) 한결 담당변호사 박주민 피청구인 G20 정상회의 경호안전통제단장 [주문] 이 사건 심판청구들을 모두 각하한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인 김○규는, ○○종합건설이 2003년경 고양시 덕양구 행신동 일대에서 주택건설사업을 시행함에 따라 임차주택에서 아무런 보상을 받지 못한 채 퇴거당하게 되자 그 즈음부터 현재까지 서울 강남구 삼성동 157-8에 있는 ○○종합건설 본사 인근에서 집회신고를 갱신하면서 철거민의 주거권 보장을 요구하는 항의집회를 계속 개최해왔다. 청구인 주식회사 ○○미디어는 2010. 10. 13. 서울서초경찰서장에게 2010. 10. 15.부터 같은 해 11. 12.까지의 기간 동안 18:00부터 20:00까지 서울 서초구 서초동 1305-7 파리크라상 앞 인도에서 자신이 발행하는 ○○21이라는 신문 홍보와 가두판매를 위한 집회를 개최하겠다고 신고한 후 위 장소에서 ○○21의 가두판매를 하고 있었다. (2) 한편 2010. 11. 11.과 같은 달 12. 서울 강남구 삼성동 코엑스에서 개최되는 G20 정상회의에 참석하는 각 국 정상들에 대한 효율적인 경호안전업무의 수행을 위하여 ‘G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법’이 제정되었고, 피청구인은 2010. 10.경 위 법 제5조 제1항에 따라 [별지] 도면과 같이 정상회의장인 서울 강남구 삼성동 코엑스 주변 반경 1.1km 내지 2.1km 구역과 정상숙소, 행사장 및 강남대로를 포함한 기동로 등을 2010. 10. 25.부터 같은 해 11. 13.까지 경호안전구역으로 지정한 다음 그 중 정상회의장 인근의 경호안전구역만 공고하였다. 그리고 나서 피청구인은 2010. 10. 23.과 같은 달 25. 위 법 제8조 제1항에 따라경찰청장과서울ㆍ인천ㆍ경기지방경찰청장에게 2010. 11. 8.부터 12.까지 5일 간 경호안전구역에서 개최되고, 일정한 요건에 해당하는 집회 및 시위를 제한해 줄 것을 요청하였다. (3) 청구인 김○규는 2010. 10. 14. 서울강남경찰서에 2010. 10. 17.부터 같은 해 11. 12.까지 ○○종합건설 본사 인근에서 집회를 개최하겠다는 신고를 하려 하였으나, 담당경찰관으로부터 경호안전구역에 해당하는 위 장소에서는 G20 정상회의 기간 동안 집회를 할 수 없다는 설명을 듣고 위 제한기간을 제외한 나머지 날에만 집회신고를 하였다. 그리고 청구인 주식회사 ○○미디어는 2010. 11. 1. 서초경찰서장으로부터 집회신고장소가 경호안전구역에 포함되므로 원활한 경호안전업무 수행을 위하여 위 제한기간 동안 집회를 금지한다는 내용의 금지통고를 받았다. (4) 이에 청구인 김○규는 2010. 11. 1. 피청구인이 2010. 10.경 한 경호안전구역 공고와 위 법 제5조, 제8조가, 청구인 주식회사 ○○미디어는 2010. 11. 11. 위 법 제8조가 각 청구인들의 집회의 자유를 침해한다고 주장하면서 이 사건 심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 청구인 김○규는 피청구인이 2010. 10.경 한 경호안전구역 공고행위와 구 ‘G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법(이하 ‘이 사건 법률’이라고 한다.)’ 제5조, 제8조전체를, 청구인 주식회사 ○○미디어는 이 사건 법률 제8조 전체를 각 심판대상으로 삼았다. 그러나 이 사건 법률 제5조 중 제2항은 경호안전구역의 범위를 최소한도로 정하여야 한다는 원칙을, 제3항은 경호안전구역의 공고에 관한 절차적인 사항을 각 규정한 것일 뿐이고, 이 사건 법률 제8조 중에서도 제1항 단서는 제한요청 대상이 되지 않는 집회를, 제3항은 제한기간의 한도를 각 규정한 것이라서 위 각 조항 부분은 청구인들의 기본권을 제한하는 내용이라고 볼 수 없다. 그러므로 위 부분들은 심판대상에서 제외하기로 한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 구 ‘G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법(2010. 6. 8. 법률 제10362호로 제정되고, 2010. 11. 16. 실효된 것)’ 제5조 제1항(이하 ‘경호안전구역 지정조항’이라고 한다.), 제8조 제1항 본문, 제2항(이하 위 두 항을 ‘집회제한조항’이라고 하고, 경호안전구역 지정조항과 함께 부를 때는 ‘이 사건 법률조항들’이라고 한다.)과 피청구인이 2010. 10.경 한 경호안전구역 지정공고(이하 ‘이 사건 공고’라고 한다.)가 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부이다. [심판대상조항] 구 ‘G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법(2010. 6. 8. 법률 제10362호로 제정되고, 2010. 11. 16. 실효된 것)’ 제5조(경호안전구역의 지정) ① 통제단장은 정상회의의 경호안전업무의 수행을 위하여 필요하다고 판단하는 경우 관계 기관의 장과 협의하여 경호안전구역을 지정할 수 있다. 제8조(집회 및 시위의 제한) ① 통제단장은 교통소통, 질서유지 등 원활한 경호안전업무 수행을 위하여 필요한 경우에 한하여, 관할 경찰관서의 장에게 경호안전구역에서 집회 및 시위를 제한하여 줄 것을 요청할 수 있다. ② 제1항의 요청을 받은 관할 경찰관서의 장은 ‘집회 및 시위에 관한 법률’에도 불구하고 경호안전구역에서의 집회 및 시위를 제한하여야 한다. [관련조항] 구 ‘G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법’ 제1조(목적) 이 법은 G20 정상회의를 개최함에 있어 효율적인 경호안전업무의 수행을 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(다른 법률과의 관계) 이 법은 G20 정상회의(이하 "정상회의"라 한다) 경호안전업무에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다. 제5조(경호안전구역의 지정) ② 제1항에 따른 경호안전구역(이하 "경호안전구역"이라 한다)은 정상회의가 개최되는 장소, 각국 정상 및 국제기구 대표의 숙소, 이동로 등 정상회의와 직접적으로 관련이 있는 장소 및 그 장소의 주변으로 하되, 경호안전 목적달성을 위한 최소한의 범위로 한정되어야 한다. ③ 통제단장이 제1항에 따라 경호안전구역을 지정하고자 할 때에는 그 기간 및 대상구역 등을 공고하여야 한다. 다만, 경호안전 목적상 보안유지가 필요한 사항은 이를 공고하지 아니할 수 있다. 제8조(집회 및 시위의 제한) ① (본문 생략) 다만, ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제15조에 따른 집회는 제한을 요청할 수 없다. ③ 제2항에 따른 집회 및 시위의 제한기간은 정상회의 기간을 포함하여 5일을 초과할 수 없다. 부칙 ①(시행일) 이 법은 2010년 10월 1일부터 시행한다. ②(유효기간) 이 법은 2010년 11월 15일까지 효력을 가진다. 2. 청구인들의 주장 가. 청구인 김○규의 주장 이 사건 법률조항들은 피청구인이 이 사건 공고에 의해 경호안전구역으로 지정된 곳에서 개최되는 집회 및 시위에 대한 제한요청을 하면, 경찰관서의 장이 이를 반드시 제한하도록 규정하고 있으므로 그 구역 안에서는 신고만으로 집회를 개최하지 못하는 것은 물론이고, 허가조차도 받을 수 없는바, 이는 집회의 허가제를 금지하는 헌법 제21조 제1항을 위반한 것이다. 이 사건 공고는 경호안전구역을 G20 정상회의장으로부터 최소 1.1km, 최대 2.2km 떨어진 곳까지로 지정하였는바, 이는 지나치게 광범위하다. 또한 이 사건 법률조항들이 G20 정상회의의 운영을 방해할 만한 집회나 시위에 해당하는지 여부에 따라 선별하지 않은 채 그 구역 안에서의 일체의 집회와 시위를 금지하는 것은 과잉금지원칙을 위반하여 집회의 자유를 침해한 것이다. 나. 청구인 주식회사 ○○미디어의 주장 서초경찰서장으로부터 금지통고된 집회예정일이 도과하기 전에 이 사건 결정을 할 수 없다고 하더라도 집회제한조항의 위헌성을 확인함으로써 다시 이런 위헌적 입법이 이루어지지 않도록 할 필요가 있으므로 소의 이익을 인정하여야 한다. 집회제한조항이 집회제한요청의 사유로 정한 ‘원활한 경호안전업무 수행을 위하여 필요한 경우’라는 부분만으로는 집회를 개최하려는 사회단체나 개인의 입장에서 당해 집회나 시위가 이에 해당하는지 여부를 판단하기 어려우므로 이는 명확성의 원칙을 위반한 것이다. 집회제한조항은 피청구인이 설정한 경호안전구역 내에서의 집회나 시위라면 그 주최자ㆍ수단ㆍ방법ㆍ이유ㆍ행태ㆍ시간 등을 불문하고 금지하는 것인바, 집회의 자유를 보다 덜 제한하는 적절한 수단을 강구하지도 아니한 채 일률적으로 이를 금지하는 방법을 택하였고, G20 정상회의 안전이라는 공익을 고려하더라도 일반 국민의 집회의 자유가 제한되는 정도가 지나치게 중하다는 점에서 과잉금지원칙을 위반하여 집회의 자유를 침해한 것이다. 3. 판 단 직권으로 이 사건 심판청구의 적법요건에 관하여 본다. 가. 이 사건 공고 이 사건 공고는 경호안전구역 지정조항에 의거하여 피청구인이 경호안전구역을 지정하여 알린 행위인바, 이 사건 법률의 경호안전구역 지정조항과 집회제한조항을 종합해 보면, 청구인들의 집회의 자유는 어떠한 장소가 경호안전구역으로 지정되었다는 이유만으로 제한되는 것이 아니라, 집회제한조항에 따라 피청구인이 관할 경찰관서의 장에게 경호안전구역에서 개최될 일정한 집회 및 시위를 제한해 달라고 요청하고, 관할 경찰관서의 장이 이에 따라 집회 및 시위를 제한하는 조치를 함에 따라 비로소 제한되는 것이다. 따라서 경호안전구역으로 지정되었다는 사정 그 자체에 의하여 바로 기본권이 침해될 가능성이 생긴다고 볼 수 없으므로 이 사건 공고의 기본권침해가능성을 인정할 수 없다. 나. 경호안전구역 지정조항 경호안전구역 지정조항은 피청구인에게 경호안전구역을 지정할 권한을 부여하는 내용의 규정인바, 위 조 항은 그 지정 여부 및 범위에 관하여 피청구인이 결정할 수 있도록 함으로써 재량행위인 피청구인의 지정행위라는 집행행위를 예정하고 있으므로 위 법률조항이 직접 청구인들의 기본권을 침해한다고 할 수 없다. 따라서 경호안전구역 지정조항의 기본권침해에 있어서의 직접성을 인정할 수 없다. 다. 집회제한조항 헌법소원은 원래 국민의 기본권 침해를 구제하기 위한 제도이므로 청구인에 대한 권리보호의 이익이 있어야 심판청구가 적법하다. 그리고 헌법소원심판청구 당시에는 권리보호의 이익이 있더라도 심판계속중에 생긴 사정변경으로 말미암아 권리보호의 이익이 소멸된 경우에는 원칙적으로 그 심판청구는 부적법하게 된다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌마265, 판례집 22-2하, 787, 795). 그런데 집회제한조항은 이 사건 법률의 부칙에서 정해 둔 유효기간의 종기인 2010. 11. 15.이 도과함에 따라 이미 실효되었다. 이로써 현재에는 집회제한조항에 의한 기본권 제한은 존재하지 아니하는 이상, 헌법재판소가 지금 이에 대하여 위헌결정을 한다고 하더라도 그 결정에 의하여 청구인들이 현재의 기본권 제한에서 구제되거나, 과거의 기본권 제한상태가 회복된다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 주관적 권리보호이익이 없게 되었다. 그러나, 헌법소원은 청구인에 대한 주관적 기본권 침해를 구제하는 것뿐만 아니라 객관적 헌법질서를 수호ㆍ유지하는 것도 목적으로 하므로, 침해행위가 이미 종료되어 이를 취소할 여지가 없기 때문에 헌법소원이 주관적 권리구제에는 별 도움이 안되는 경우라도, 그러한 기본권 제한행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료한 침해행위가 위헌이었음을 선언적 의미에서 확인할 필요가 있으므로(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마240등, 판례집 21-1상, 592, 603) 집회제한조항에 대한 심판청구 부분에 이러한 심판청구의 이익이 인정되는지 여부를 살펴본다. 집회제한조항은 전례 없는 규모의 중요한 국제회의를 개최하게 되어 특별한 경호상의 필요성이 발생함에 따라 행해진 1회적인 입법적 조치일 뿐인바, 이미 실효되어 버린 집회제한조항에 의하여 앞으로 기본권 제한이 이루어질 가능성은 전혀 없고, 향후 유사한 규모의 국제회의가 개최되는 경우에 집회제한조항과 동일한 입법이 행해질 것이라고 단정하기도 어려우므로 이러한 입법적 조치의 반복가능성을 인정할 수 없다. 그리고 반복가능성도 인정되지 아니하는 과거 조치의 위헌 여부를 판단하는 것은 향후의 지침이 될 만한 헌법적 해명이라고 할 수 없고, 현재로서는 기본권 제한 상황이 소멸되어 있는 상태일 뿐만 아니라, 종래에 발생하였던 기본권 제한이 여전히 문제되고 있는 다른 사안도 존재하지 아니하는 이상, 이의 위헌 여부를 판단하는 것은 단지 이미 지난 일에 관한 사후적 문제제기에 지나지 아니하는 것으로서 그 해명이 향후의 헌법질서의 수호ㆍ유지에 기여한다고 할 수도 없다. 따라서 집회제한조항에 관한 헌법적 해명의 필요성을 인정할 수도 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구들은 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는, 집회제한조항에 관하여 아래 5.와 같은 재판관 송두환의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다. 5. 재판관 송두환의 집회제한조항에 관한 반대의견 나는 이 사건 심판청구 중 집회제한조항에 관한 부분에 대하여는 이를 각하할 것이 아니고, 헌법적 해명의 필요성을 인정하여 본안판단으로 나아가야 한다고 생각한다. 가. 반복가능성 대규모의 국제대회나 국제회의를 개최하면서 일정한 구역에서 집회를 금지하는 조치는 이 사건 법률로 처음 취해진 것이 아니고, 1988년 서울올림픽 개최 당시에도 이미 구 올림픽의평화를지키기위한법률의 제정으로 취해진 바 있어, 이 사건 법률의 제정을 단지 1회적인 조치라고 볼 수 없다. 나아가, 세계 47개국과 국제기구의 대표가 참석하는 ‘2012년 제2차 핵안보 정상회의’가 2012. 3. 26.부터 같은 달 27.까지 서울에서 개최될 것으로 예정되어 있는 등, 대한민국의 국제적 지위가 높아짐에 따라 특별한 경호상의 필요가 있는 대규모 국제회의가 장차 빈번히 개최될 것으로 예상되고 있고, 그 경우에는 이 사건에서와 같은 특별한 입법적 조치가 취해질 가능성이 높다. 이러한 점들에 비추어, 다수의견이 향후 이 사건 집회제한조항과 같은 입법적 조치가 반복될 가능성이 없다고 단정하는 데는 찬성할 수 없다. 나. 헌법적 해명의 필요성 이 사건 집회제한조항의 위헌 여부는 그 헌법적 해 명이 긴요한 의미를 지니고 있는 사항이라고 보아야 한다. 첫째, 이 사건의 쟁점, 즉 중요한 국제회의 등의 경우에 경호상의 필요를 이유로 집회 및 시위의 자유에 대한 특별한 제한을 할 수 있는지 여부, 그 경우 제한의 형태 및 범위는 어떠하여야 하는지 등에 관하여는 아직 헌법재판소가 헌법적으로 해명한 바 없었다. 둘째, 이 사건 법률이 실효된 것은 본래 예정되었던 유효기간이 종료되었기 때문일 뿐, 동일 또는 유사한 기본권 제한이 발생되지 않도록 할 만한 새로운 법질서나 사실관계가 형성되었기 때문은 아니어서, 유사한 상황에는 언제든 동일 또는 유사한 기본권 제한이 행해질 수 있으므로, 현재는 제한상태가 종료되었다는 이유만으로 헌법적 해명의 필요성을 부인할 것은 아니다. 셋째, 비록 이 사건에서의 집회의 제한이 제한된 구역에서 한시적으로 행해진 것이기는 하나, 이로써 G20 정상회의에 참여한 정상들 및 관련자들에게 집회의 방법으로 의견을 표명할 기회를 박탈당하게 되었다는 점 및 집회의 자유는 민주적 공동체가 기능하기 위한 불가결의 근본요소로 기능하는 중요한 기본권이라는 점(헌재 2009. 5. 28. 2007헌바22, 판례집 21-1하, 578, 589 참조) 등을 종합하면, 이러한 제한이 그 내용과 정도의 면에서 중대하지 않다고 할 수는 없다. 넷째, 이 사건에서 헌법적 해명의 필요성을 부인한다면, 향후 개최되는 국제회의 등에 관련하여 유사한 형태의 한시법이 제정될 경우에도 그 유효기간 내에 헌법재판소가 심리를 마치고 결정을 할 가능성은 사실상 거의 없을 것이므로, 이러한 형태의 한시법에 대한 헌법소원심판청구는 늘 적법요건을 구비하지 못하게 될 것이다. 설령 헌법재판소가 필요한 경우 가처분결정을 할 여지가 있다 하더라도 그 가처분결정에 의하여 한시법의 유효기간이 연장되는 것은 아닌 이상, 한시법의 유효기간 도과로 인하여 권리보호의 이익이 없어 부적법하다고 판단되는 것에는 변함이 없을 것이므로, 결국 다수설의 입장에 따르면, 단기간의 유효기간을 갖는 한시법은 위헌 여부의 심사에서 항상 벗어나게 되는 부당한 결과가 될 것이다. 다. 결어 따라서, 이 사건 집회제한조항에 대한 심판청구는 반복가능성 및 헌법적 해명의 필요성이 있어, 권리보호의 이익이 예외적으로 인정되는 경우에 해당한다 할 것이므로, 본안에 나아가 위헌 여부를 판단하여야 할 것이다. 재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미 [별지] 정상회의장 부근 경호안전구역 지도 생략

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌마660

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