지정재판부 2010헌바411, 2012. 3. 29.

【판시사항】 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 토지수용으로 인한 손실보상액을 산정하도록 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 및 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 정당보상의 원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 이 사건 법률조항들이, 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 토지수용으로 인한 손실보상액을 산정하도록 한 것은 공시지가가 공시기준일 당시 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다. 【심판대상조문】 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제4항 【참조조문】 헌법 제23조 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항, 제67조, 제68조 구 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제1호 구 토지수용법(1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제46조 제2항, 제3항 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조 제1항 제1호 【참조판례】 헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 590-591 헌재 2009. 9. 24. 2008헌바112, 판례집 21-2상, 606, 614-615 헌재 2011. 8. 30. 2009헌바245, 공보 179, 1266, 1270 【전문】 [당사자] 청 구 인 박○갑 대리인 법무법인 법고을 담당변호사 양희열 당해사건 울산지방법원 2010구합645 토지보상금증액청구 등 [주문] 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 및 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제4항은 각 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 울산 동구 ○○동 172 대 202㎡ 및 그 지상 건물(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)의 소유자이고, 이 사건 부동산은 울산광역시장이 실시계획을 작성하여 2009. 2. 12. 고시한 도시계획시설사업(일산유원지 내 도로, 주차장 설치 및 편익시설 부지조성사업)의 부지로 편입되었다. (2) 사업시행자인 울산광역시장은 청구인과 이 사건 부동산의 취득에 관한 협의가 성립되지 아니하자 수용재결을 신청하였고, 이에 중앙토지수용위원회는 2009. 9. 24. 이 사건 부동산에 대하여 수용재결을 하였으나, 청구인은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 2010. 3. 3. 울산지방법원에 보상금의 증액을 구하는 소를 제기하였고(2010구합645), 위 소송 계속 중인 2010. 9. 27. 공시지가를 기준으로 보상금액 결정을 하도록 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제70조 제1항 및 제4항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2010. 10. 25. 기각되자 2010. 10. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 및 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)의 위헌 여부이다(이하 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’은 ‘공익사업법’이라 약칭한다). 이 사건 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. [관련조항] 별지 기재와 같음. 2. 청구인의 주장요지 가. 공익사업법 제68조 제1항은 사업시행자가 토지 등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 2인 이상에게 토지 등의 평가를 의뢰하여야 한다고 규정하고 있으므로 토지에 대한 보상액 산정은 전적으로 감정평가업자의 평가에 맡겨야 함에도 불구하고, 이 사건 법률조항들이 토지의 수용에 대한 보상을 함에 있어 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 의한 공시지가를 기준으로 보상하여야 한다고 규정한 것은 헌법 제23조 제1항, 제3항에 위반된다. 나. ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’의 목적에서 나타나는 바와 같이 각 부동산은 위치와 면적 및 형상에 따른 특유한 가격을 가지고 있으므로 개별적으로 적정한 가격을 공시하여야 함에도 표준지를 선정하여 이를 기준으로 일대의 공시지가를 정하도록 한 것은 토지의 객관적인 평가를 제한한다. 따라서 이러한 공시지가를 기준으로 토지에 대한 보상액을 산정하도록 한 것은 헌법 제23조 제1항, 제3항에 위반된다. 3. 판단 가. 이 사건의 쟁점 청구인은 이 사건 법률조항들이 수용된 토지에 대한 보상액 산정 시 표준지공시지가를 기준으로 하도록 함으로써 감정기관에 의한 자유로운 감정이 제한을 받게 되고 그 결과 보상액이 터무니없이 낮게 책정이 되어 헌법상의 정당한 보상 원칙에 반한다고 주장한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 법률조항들이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 규정을 위반하였는지 여부에 관한 것이다. 나. 헌법재판소 선례 헌법재판소는 공익사업법이 제정되기 전에 이 사건 법률조항들과 유사한 내용을 규정한 구 토지수용법 제46조에 대하여, 이미 여러 차례에 걸쳐, 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 정당하고, 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가로 규정한 것은 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단으로서 헌법상 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다는 결정을 한 바 있다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바13등, 판례집 11-2, 721 등 참조). 이 사건 법률조항들은 구 토지수용법 제46조 제2항 제1호 및 제3항과 비교해 볼 때, 그 실질적인 내용이 동일하다. 다만, ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’ 부분이 법명의 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되고, 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경되었을 뿐이며, 보상의 기준으로 삼고 있는 공시지가에 관하여 규정하고 있는 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호 또한 구 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 내용이 동일하다. 헌법재판소는 그 후 위 판시와 같은 취지에서 이 사건 법률조항들과 동일한 내용을 규정한 구 공익사업법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 및 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제4항에 대하여 종전 구 토지수용법 제46조에 대한 판시 내용을 원용하여, 2007. 11. 29. 선고한 2006헌바79 결정 이래 2011. 8. 30. 선고한 2009헌바245 결정에 이르기까지 여러 차례에 걸쳐 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20등 결정(판례집 7-1, 519), 1999. 12. 23. 98헌바13등 결정(판례집 11-2, 721) 및 2001. 4. 26. 2000헌바31 결정(판례집 13-1, 932)에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 하였는바, 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다. 「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한, 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」 한편, 98헌바13등 결정에서는, 위 결정요지에 추가하여, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 규정한 조항에 대해서도 헌법에 위반되지 않는다고 아래와 같이 판단하였다. 「토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.」 이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소 선례들의 심판대상과 비교하여 법명이나 명칭이 일부 변경되었을 뿐 그 내용이 동일한바, 위 선례들의 판단을 이 사건에서 그대로 유지한다.』(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 590-591; 헌재 2009. 9. 24. 2008헌바112, 판례집 21-2상, 606, 614-615; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌바245, 공보 179, 1266, 1270 등) 다. 선례 변경의 필요성 여부 이 사건 법률조항들은 선례에서 판단한 구 공익사업법 조항들과 비교해 볼 때 일부 자구수정만 있었을 뿐 그 내용이 동일한바, 앞서 본 헌법재판소 선례들의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 변경해야 할 특별한 사정이 있다 할 수 없으므로, 이 사건의 판단에 있어서도 이를 그대로 원용하기로 한다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 관련조항 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제19조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다. 제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다. ② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다. 제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 2인 이상에게 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토해양부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있는 때에는 그러하지 아니하다. 제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다. ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정된 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가ㆍ지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다. 1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상 구 토지수용법(1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제46조(산정의 시기 및 방법) ② 제1항의 규정에 의한 보상액의 산정방법은 다음 각 호와 같다. 1. 협의취득 또는 수용하여야 할 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 그 공시기준일부터 협의성립시 또는 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다. ③ 제2항의 규정에 의한 공시지가는 제16조의 규정에 의한 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 한다. 구 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조(공시지가의 적용) ① 국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다. 1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌바411

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

토지수용법 제46조

정부투자기관관리기본법

대한민국헌법 제23조

부동산가격공시및감정평가에관한법률

공공기관의운영에관한법률

지가공시및토지등의평가에관한법률