전원재판부 2010헌마747, 2014. 4. 24.

【판시사항】 가. 서울특별시 및 경기도의 2011학년도 초등교사 임용시험(이하 ‘이 사건 임용시험’이라 한다)에서 지역가산점을 부여하는 공권력 행사에 대하여, 청구인 부산교육대학교의 자기관련성이 인정되는지 여부(소극) 나. 동일 지역 교육대학 출신 응시자에게 제1차시험 만점의 6% 내지 8%의 지역가산점을 부여하는 이 사건 임용시험 시행공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다) 및 이 사건 임용시험의 최종합격자를 결정하기 위해 제1, 2, 3차 시험성적을 합산할 때 지역가산점도 함께 합산하도록 규정하고 있는 구 ‘교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙’ 제17조 제2항(이하 공고 및 시험규칙을 합하여 ‘이 사건 지역가산점규정’이라 한다)이 법률유보원칙에 위배되는지 여부(소극) 다. 이 사건 지역가산점규정이 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권, 평등권을 침해하는지 여부(소극) 라. 이 사건 공고가 신뢰보호원칙에 위배되어 공무담임권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가.이 사건 임용시험에서 청구인 부산교육대학교 학생들이 지역가산점의 불이익을 받아 임용시험 합격률이 낮아지더라도, 그로 인하여 청구인 부산교육대학교가 받는 불이익은 간접적이고 사실적이며 경제적인 이해관계에 불과하므로, 청구인 부산교육대학교는 이 사건 지역가산점 규정과 관련하여 자기관련성이 인정되지 않는다. 나.지역가산점의 배점비율, 최종합격자 결정방식이 법률에 직접 규정되어야 할 본질적 사항으로 보기 어렵고, 구 교육공무원법 제11조의2는 지역가산점 배점비율에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있으며, 최종합격자 결정을 위한 제1, 2, 3차 시험성적의 총점에 지역가산점을 포함하도록 규정하고 있는 ‘교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙’ 제17조 제2항은 구 교육공무원법 제11조 제2항 및 ‘교육공무원 임용령’ 제11조 제3항의 위임에 따른 것이므로, 이 사건 지역가산점규정은 법률유보원칙에 위배되지 아니한다. 다.구 교육공무원법 제11조의2 [별표2]에서 인정되는 각종 가산점은 제1차 시험성적의 10% 범위에서만 부여할 수 있고, 임용권자로서는 다른 가산점을 고려하여 지역가산점을 부여해야 하므로 지역가산점을 제한된 범위 내에서 부여할 수밖에 없는 점, 이 사건 지역가산점을 받지 못하는 불이익은 그런 점을 알고도 다른 지역 교대에 입학한 것에서 기인하는 점, 노력 여하에 따라서는 가산점의 불이익을 감수하고라도 수도권 지역에 합격할 길이 열려 있는 점 등에 비추어, 이 사건 지역가산점규정이 과잉금지원칙에 위배되어 다른 지역 교대출신 응시자들의 공무담임권, 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 라.관계법령에서 구체적인 배점비율은 당해 임용시험 모집정원 등을 감안하여 교육감이 변경할 수 있는 가능성을 예정하고 있어서, 지역가산점 배점배율이 4%로 계속 유지될 것이라는 신뢰는 합리적인 신뢰라고 보기 어려우므로, 이 사건 공고가 신뢰보호원칙에 위배되어 공무담임권을 침해한다고 할 수 없다. 【심판대상조문】 구 교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정되고, 2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되기 전의 것) 제11조의2 중 [별표2] 제1호에 관한 부분 구 교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙(2007. 10. 1. 교육인적자원부령 제914호로 개정되고, 2011. 6. 22. 교육과학기술부령 제107호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항 제1호, 제17조 제2항 2011학년도 서울특별시 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ특수학교(초등)교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행계획 공고(서울특별시교육청공고 제2010-160호) 제7조 중 지역가산점에 관한 부분 2011학년도 경기도 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ특수학교(유치원, 초등)교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행계획 공고(경기도교육청공고 제2010-414호) 제6조 중 지역가산점에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제25조 구 교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정되고, 2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되기 전의 것) 제17조 제1항 【참조판례】 다. 헌재 2007. 12. 27. 2005헌가11, 판례집 19-2, 691 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 유○찬 외 1,416명 (별지 명단과 같음) 2. ○○교육대학교 대표자 총장 김○용 청구인들 대리인 법무법인 정률 담당변호사 강대성 외 2인 [주 문] 1. 청구인 ○○교육대학교의 심판청구를 모두 각하한다. 2. 별지 명단 기재 청구인들의 심판청구 중 가. 구 교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정되고, 2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되기 전의 것) 제11조의2 중 [별표2] 제1호에 관한 부분과 구 ‘교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙’(2007. 10. 1. 교육인적자원부령 제914호로 개정되고, 2011. 6. 22. 교육과학기술부령 제107호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항 제1호에 대한 심판청구를 모두 각하하고, 나. 나머지 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인 유○찬 외 1416명(이하 ‘청구인 유○찬 등’이라 한다)은 청구인 ○○교육대학교의 졸업생 또는 재학생으로서, 2011학년도 서울특별시 및 경기도 지역 공립 초등학교 교사 임용후보자 선정경쟁시험(이하 ‘이 사건 임용시험’이라 한다)에 응시하였거나 장래 서울특별시나 경기도 지역 공립 초등학교 교사 임용시험에 응시하고자 하는 사람들이다. 서울특별시 교육감 및 경기도 교육감이 이 사건 임용시험 시행계획을 각 공고함에 있어서, 각 해당지역 교육대학 출신자들에게만 지역가산점(서울의 경우 제1차 시험성적 100점 만점에 8점, 경기도의 경우 제1차 시험성적 100점 만점에 6점, 이하 ‘이 사건 지역가산점’이라 한다)을 주고, 타 지역 교육대학 출신자들에게는 지역가산점을 주지 아니하기로 하자, 청구인들은 구 교육공무원법 제11조의2 등 이 사건 지역가산점의 근거가 되는 규정들 및 공고들이 청구인 유○찬 등의 평등권, 공무담임권 등을 침해하며, 청구인 ○○교육대학교의 인격권 등을 침해한다고 주장하면서 2010. 12. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은, ① 구 교육공무원법 제11조의2, ② 구 ‘교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙’ 제8조 제3항 및 제17조 제2항, ③ 서울특별시교육청공고 제2010-160호 제7조 및 제9조, 경기도교육청공고 제2010-414호 제6조 및 제10조에 대하여 위헌확인을 구하나, 이 사건 심판대상은 그 중 청구인들이 다투고 있는 지역가산점에 관한 부분으로 한정함이 상당하다. 따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정되고, 2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되기 전의 것) 제11조의2 중 [별표2] 제1호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② 구 ‘교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙’(2007. 10. 1. 교육인적자원부령 제914호로 개정되고, 2011. 6. 22. 교육과학기술부령 제107호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 시행규칙’이라 한다) 제8조 제3항 제1호 및 제17조 제2항, ③ ‘2011학년도 서울특별시 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ특수학교(초등)교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행계획 공고’(서울특별시교육청공고 제2010-160호) 제7조 중 지역가산점에 관한 부분, ‘2011학년도 경기도 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ특수학교(유치원, 초등)교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행계획 공고’(경기도교육청공고 제2010-414호) 제6조 중 지역가산점에 관한 부분(이하 두 공고를 합하여 ‘이 사건 공고’라고 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이며, 심판대상조항과 관련조항 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정되고, 2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되기 전의 것) 제11조의2(채용시험의 가점) 제11조 제1항의 규정에 의하여 실시하는 공개전형에 있어서 임용권자는 별표 2에 해당하는 자에 대하여 제1차 시험성적 만점의 100분의 10 이내의 범위에서 가산점을 부여할 수 있다. [별표 2] 가산점의 종류(제11조의2 관련) 1. 고등교육법 제41조 및 제43조에 의하여 설치된 교육대학(종합교원양성대학 및 사범대학 초등교육과를 포함한다)을 졸업한 자(졸업예정자를 포함한다. 다만, 교원 경력자를 제외한다)로서 임용권자가 정하는 지역에서 응시하는 자 구 ‘교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙’(2007. 10. 1. 교육인적자원부령 제914호로 개정되고, 2011. 6. 22. 교육과학기술부령 제107호로 개정되기 전의 것) 제8조(시험과목 및 배점비율) ③ 시험실시기관은 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여 제1차 시험성적 만점의 10퍼센트의 범위 안에서 가산점을 부여할 수 있다. 1. 교육대학 등의 졸업자(교원경력자를 제외한다)로서 교육감이 정하는 지역에서 응시하는 자 제17조(합격자의 결정) ② 최종 합격자는 제1차시험ㆍ제2차시험 및 제3차시험의 성적을 각각 100점 만점으로 환산하여 합산한 시험성적의 다득점자 순으로 결정한다. ‘2011학년도 서울특별시 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ특수학교(초등)교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행계획 공고’(서울특별시교육청공고 제2010-160호) 7. 가산점 [초등학교 교사(미임용자 포함) 모집분야만 해당] ‘2011학년도 경기도 공립 유치원ㆍ초등학교ㆍ특수학교(유치원, 초등)교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행계획 공고’(경기도교육청공고 제2010-414호) 6. 가산점 [관련조항] 구 교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정되고, 2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되기 전의 것) 제11조의2(채용시험의 가점) 제11조 제1항의 규정에 의하여 실시하는 공개전형에 있어서 임용권자는 별표 2에 해당하는 자에 대하여 제1차 시험성적 만점의 100분의 10 이내의 범위에서 가산점을 부여할 수 있다. [별표 2] 가산점의 종류(제11조의2 관련) 2. 고등교육법 제41조 및 제43조에 의하여 설치된 사범대학(대학의 교육과를 포함한다) 및 종합교원양성대학(유아교육과 및 초등교육과를 제외한다)을 졸업한 자(졸업예정자를 포함한다. 다만, 교원경력자를 제외한다)로서 임용권자가 정하는 지역에서 응시하는 자 3. 2 이상의 전공을 이수하여 전공과목과 부전공과목이 함께 표시된 교원자격을 취득한 자 4. 2이상의 전공을 이수하여 복수의 교원자격을 취득한 자 5. 어학ㆍ정보처리ㆍ체육ㆍ기술 분야에서 교원으로서의 직무수행에 필요하다고 인정되는 능력ㆍ자격 또는 수상실적을 지닌 자 6. ‘도서ㆍ벽지 교육진흥법’ 제2조에서 규정하고 있는 도서벽지 지역 중 임용권자가 정하는 지역에서 일정한 기간 동안 근무할 것을 조건으로 응시하는 자 구 ‘교육공무원 임용후보자 선정경쟁시험규칙’(2007. 10. 1. 교육인적자원부령 제914호로 개정되고, 2011. 6. 22. 교육과학기술부령 제107호로 개정되기 전의 것) 제17조(합격자의 결정) ① 제1차시험 및 제2차시험 합격자의 결정은 시험단계별 매과목 4할 이상을 득점한 자 중에서 시험성적(제8조제2항 및 제3항에 따라 가산한 점수를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 다득점자 순으로 하되, 제1차시험 합격자는 임용예정인원의 2배수 이상으로, 제2차시험 합격자는 임용예정인원의 1.5배수 이상으로 한다. 3. 청구인들의 주장 가. 이 사건 법률조항은 개별 가산점의 배점 비율 및 최종합격자 선정시 가산점을 제1차, 제2차, 제3차시험 중 어디에 반영할 것인지에 대해서 아무런 규정을 두고 있지 않아 법률유보원칙에 위배된다. 교대 입학정원에 비하여 교사 모집정원이 턱없이 부족한 상황에서 지역가산점 제도는 입법목적의 정당성을 상실하였고, 서울ㆍ경기지방에 비하여 교사 모집인원이 상대적으로 더 적은 지방에서 지역가산점은 우수인력 확충의 순기능을 하지 못하며, 이 사건 법률조항은 전체 가산점 중 지역가산점 배점의 한계를 설정하거나 지역가산점 제도를 한시적으로 운용하는 등 다른 지역 학생들의 피해를 최소화하는 조치도 취하지 아니하여 청구인 유○찬 등의 공무담임권을 침해한다. 지방교대 보호육성을 위해서는 다양한 유인책이 존재함에도 지역가산점이라는 기본권침해적 수단을 사용하고 있고, 지역별 문화적 차이를 반영한다고 볼 수 없는 교대의 소재 지역을 기준으로 차별취급을 하는 것은 다른 지역 학생들의 평등권을 침해한다. 나. 위헌인 이 사건 법률조항에 근거한 이 사건 시행규칙 제8조 제3항 제1호 및 제17조 제2항 역시 위헌이며, 그렇지 않더라도 위 규칙조항은 제1, 2, 3차 시험성적을 합산하여 최종합격자를 결정하도록 규정하고 있어 제1차 시험성적에 한 번 가산점을 적용한 후 최종합격자 결정을 위한 총점 산정에서 다시 한 번 가산점의 불이익을 가함으로써 입법재량을 일탈하였다. 다. 위헌인 이 사건 법률조항에 근거한 이 사건 공고 역시 위헌이다. 그리고 이 사건 공고는 다양한 가산점 중에서 능력주의에 반하는 지역가산점에 8%(서울) 및 6%(경기)라는 과도한 배점비율을 배정하였고, 그러한 가산점을 제1차 시험성적뿐만 아니라 최종합격자 선정을 위한 총점에도 합산함으로써 청구인 유○찬 등의 공무담임권, 평등권을 침해하였다. 또한 청구인 유○찬 등이 ○○교육대학교에 입학할 당시 서울특별시, 경기도의 지역가산점의 배점비율은 각 4%였으며, 4%의 불이익은 노력으로 극복할 수 있다고 믿으며 임용고시를 준비하였는데, 서울특별시는 2009년 지역가산점 배점비율을 4%에서 8%로, 경기도는 같은 해 지역가산점 배점비율을 4%에서 6%로 올리면서 아무런 경과규정을 두지 않아 다른 지역 수험생들의 신뢰를 침해하였다. 라. 서울, 경기 등의 지역에서 지역가산점의 불이익을 받은 청구인 ○○교육대학교 학생들의 임용시험 합격률이 낮아짐에 따라 청구인 ○○교육대학교의 학생지도 능력이 평가절하되었고, 그로 인해 청구인 ○○교육대학교의 인격권이 침해되었다. 또한 이러한 저평가는 청구인 ○○교육대학교의 입학정원 축소, 대학재정의 감소로 직결되어 청구인 ○○교육대학교의 재산권도 침해되었다. 4. 적법요건에 관한 판단 가. 청구인 ○○교육대학교의 심판청구 청구인 ○○교육대학교는 이 사건 심판대상조항들의 직접적인 규율대상이 아닌 제3자다. 제3자의 자기관련성 인정 여부는, 공권력 행사(규범인 경우 법조항)의 목적과 실질적인 규율대상, 그리고 제3자인 청구인에게 미치는 효과 및 그 진지성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하고(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마814등 참조), 공권력 작용이 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 제3자에게는 자기관련성이 인정되지 않는다(헌재 1993. 3. 11. 91헌마233; 헌재 1997. 3. 27. 94헌마277 참조). 그런데 청구인 ○○교육대학교가 주장하는 불이익은 이 사건 심판대상조항들로 인하여 직접적으로 침해된다기보다는 간접적이고 사실적이며 경제적인 이해관계에 불과하므로 이 사건 심판대상조항들로 인하여 청구인 ○○교육대학교의 법적 이익이 침해되었다고 볼 수 없다. 따라서 청구인 ○○교육대학교는 이 사건 심판대상조항들(법률, 규칙, 공고)에 대하여 자기관련성이 인정되지 않으므로, 청구인 ○○교육대학교의 심판청구는 모두 부적법하다. 나. 청구인 유○찬 등의 심판청구 중 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행규칙 제8조 제3항 제1호에 대한 청구 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 일반적으로 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법률 또는 법률조항에 의하여 직접 자유 제한ㆍ의무 부과ㆍ권리 또는 법적 지위 박탈 등 기본권을 침해받아야 한다. 따라서 법률 또는 법률조항이 구체적인 집행행위를 예정하고 있는 경우에는 직접성 요건이 결여된다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213 참조). 그런데 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행규칙 제8조 제3항 제1호의 경우, 개별 교육공무원 시험실시기관이 구체적으로 시험을 실시하는 경우 이들 조항에 의거한 가산점의 결정과 공고, 합격자 결정 등 별도의 집행행위에 의하여 비로소 기본권 침해 여부가 문제될 수 있는 것이지, 이들 조항만으로는 아직 청구인 유○찬 등의 기본권에 아무런 영향도 미치는 것이 아니어서, 이들 조항에 의하여 직접 기본권이 침해된 것으로 볼 수는 없다(헌재 2004. 4. 6. 2004헌마256 참조). 따라서 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행규칙 제8조 제3항 제1호에 의하여 직접 지역가산점의 불이익이 부과된다고 볼 수는 없으므로 이들 조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 흠결한 것으로 모두 부적법하다. 다. 소결 청구인 ○○교육대학교의 심판청구, 청구인 유○찬 등의 심판청구 중 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행규칙 제8조 제3항 제1호에 대한 청구는 모두 부적법하므로, 아래에서는 청구인 유○찬 등의 나머지 심판대상조항들, 즉 이 사건 시행규칙 제17조 제2항 및 이 사건 공고(이하 ‘이 사건 지역가산점규정’이라 한다)에 관한 심판청구에 관해 살펴보기로 한다. 5. 본안에 관한 판단 가. 제한되는 기본권 헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”고 규정하고 있는데, 공무담임권이란 입법부, 집행부, 사법부는 물론 지방자치단체 등 국가, 공공단체의 구성원으로서 그 직무를 담당할 수 있는 권리를 말한다. 여기서 직무를 담당한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 그 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라, 국민이 공무담임에 관해서 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받음을 의미한다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등). 특히 직업공무원에게는 정치적 중립성과 더불어 효율적으로 업무를 수행할 수 있는 능력이 요구되므로, 직업공무원으로의 공직취임권에 관하여 규율함에 있어서는 임용희망자의 능력ㆍ전문성ㆍ적성ㆍ품성을 기준으로 하는 이른바 능력주의 또는 성과주의를 바탕으로 하여야 한다. 그러므로 결국 헌법 제25조의 공무담임권 조항은 ‘모든 국민이 누구나 그 능력과 적성에 따라 공직에 취임할 수 있는 균등한 기회를 보장함’을 내용으로 한다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33; 헌재 1992. 12. 23. 98헌마363 참조). 국ㆍ공립 초등학교 교사는 법적으로 국가공무원의 신분을 가진다. 따라서 국ㆍ공립 초등학교 교사의 임용에 있어서도 공무담임권의 요체인 능력주의와 기회 균등이 보장되어야 한다. 그런데 지역가산점 제도는 교사자격증을 소지한 각 지역 교대를 졸업한 응시자들 중 그 지역 교육대학 졸업자라는 일부 특정 집단에 대해서만 가산점을 부여함으로써 그 이외의 자들의 공직취임 기회를 제한한다. 즉 이 사건 지역가산점규정은 당해 지역 교육대학 출신자가 아니어서 가산점의 수혜를 받지 못하는 교사자격자의 공무담임 기회를 제약하는 한편, 그들을 당해 지역 교대 출신자와 차별취급하는 것이므로 공무담임권과 평등권의 침해 여부가 경합적으로 문제된다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌가13 참조). 아래에서는 이 사건 지역가산점규정이 법률유보원칙, 과잉금지원칙에 위배하여 청구인 유○찬 등의 공무담임권, 평등권을 침해하는지, 이 사건 공고가 신뢰보호원칙에 위배되는지 차례로 살펴보기로 한다. 나. 이 사건 지역가산점규정의 법률유보원칙 위배 여부 (1) 청구인 유○찬 등은 이 사건 법률조항이 “제1차 시험성적 만점의 100분의 10 이내의 범위에서 가산점을 부여할 수 있다”고만 규정하고 있을 뿐 지역가산점의 구체적 배점비율을 직접 규정하지 않고 있고, 제1, 2, 3차 시험성적과 함께 이 사건 지역 가산점까지 합산한 총점을 기준으로 최종합격자를 결정할 수 있는지 여부, 즉 최종합격자 결정방식에 대하여도 직접 규정하지 않았기 때문에 법률유보원칙에 위배되며, 따라서 이 사건 법률조항에 근거한 이 사건 지역가산점규정도 위헌이라는 취지로 주장하므로, 우선 이 사건 법률조항에서 지역가산점의 배점비율 및 최종합격자 결정 방식을 구체적으로 규정하지 않는 것이 법률유보원칙에 위배되는지에 관하여 살펴본다. 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없으며, 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70; 헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70; 헌재 2009. 2. 26. 2008헌마370등 참조). 그런데 구체적인 지역가산점의 배점비율은 지역별 교원의 수급상황에 따라 탄력적으로 정해질 필요가 있고, 교원 채용을 앞두고 신속하게 지역가산점 배점비율을 변경할 필요성이 있을 수도 있어 이러한 사항이 법률에서 반드시 직접 규정해야 할 본질적 사항이라고 보기는 어려우며, 오히려 초등교원 임용에 대한 권한을 위임받은 해당 교육감이 재량에 따라 구체적인 지역가산점 배점비율을 정할 수 있도록 규정하는 것이 지역가산점의 입법목적을 달성하기 위한 합리적인 방식으로 보인다. 그리고 초등교원 임용시험에서 최종합격자 결정방식 또한 기본권과 관련된 중요한 사항 내지 본질적 내용이라고 보기는 어렵고, 오히려 최종합격자를 결정함에 있어 어떠한 방식을 선택할 것인지는 하위법령의 규정 또는 교육감의 재량에 따라 합리적으로 선택할 수 있는 사항으로 보인다. 다만 지역가산점은 그 적용대상에서 제외된 자에 대해 공직 내부에서 승진이나 급여상의 불이익을 가져다주는 정도에 그치는 것이 아니라 아예 공직에의 진입 자체를 가로막을 수 있다는 점에서 공무담임권 제한의 성격이 중대하고, 또한 서로 경쟁관계에 놓여 있는 응시자들 중 일부 특정 집단만 우대하는 결과를 가져오기 때문에(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마882 참조), 그 배점비율에 관한 기본적인 사항은 법률에서 직접 규정할 필요가 있는데, 이 사건 법률조항은 ‘제1차 시험성적 만점의 100분의 10 이내의 범위’에서 가산점을 부여할 수 있도록 규정함으로써 배점비율에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있다. 그러므로 이 사건 법률조항이 구체적인 지역가산점의 배점비율 및 최종합격자 결정방식을 직접 규정하고 있지 않다 하여 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수는 없으므로, 청구인 유○찬 등의 위 주장은 모두 이유 없다. (2) 청구인 유○찬 등은 이 사건 공고가 제1, 2, 3차 시험성적을 합산한 총점의 다득점자 순으로 최종합격자를 결정하면서 제1차 시험성적에 가산한 지역가산점까지 총점에 함께 합산하도록 한 것은 법적 근거가 없어 법률유보원칙에 위배된다고 주장한다. 구 교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정되고, 2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항은 “공개전형의 절차ㆍ방법 및 평가요소 등 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”고 하여 이 사건 임용시험 평가요소에 대하여 이를 대통령령으로 위임하고 있고, ‘교육공무원 임용령’(2008. 2. 29. 대통령령 제20740호로 개정된 것) 제11조 제3항은 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항을 교육과학기술부령으로 다시 위임하고 있다. 이에 따라 이 사건 시행규칙 제17조 제2항은 최종 합격자는 제1, 2, 3차 시험의 성적을 각각 100점 만점으로 환산하여 합산한 시험성적의 다득점자 순으로 결정한다고 규정하고 있어, 제1, 2, 3차 시험성적을 합산한 총점의 다득점자 순으로 최종합격자를 결정할 수 있는 근거를 마련하였고, 같은 규칙 제17조 제1항은 같은 조 내에서 사용되는 ‘시험성적’이란 지역가산점이 포함된 점수를 뜻함을 분명히 밝히고 있다. 따라서 제1, 2, 3차 시험성적을 합산하여 최종합격자를 결정함에 있어 지역가산점도 포함하여 합산하도록 한 이 사건 지역가산점규정은 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 청구인 유○찬 등의 위 주장도 이유 없다. 다. 이 사건 지역가산점규정의 과잉금지원칙 위배 여부 (1) 심사방법 및 심사기준 가산점제도는 공무담임권 행사에 있어서 가산점 혜택을 받는 자와 받지 못하는 자 간의 차별이 문제되는 것이고, 이는 공무담임 기회의 불공정 내지 차별 문제를 제기하는 것이므로 기본적으로 평등권 침해의 문제이다. 다만, 차별되는 것이 공직취임에 있어서의 기회균등, 즉 공무담임권 행사에 관련되었다는 점에서 공무담임권이 중첩적으로 연관된다. 평등권 심사의 경우, 헌법에서 특별히 차별의 근거로 삼아서는 안 되는 기준이나 차별이 금지되는 영역을 제시하고 있는 경우 또는 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 중대한 제한이 초래되는 경우에는, 단지 차별의 합리적 이유의 유무만을 확인하는 정도를 넘어, 차별의 이유와 차별의 내용 사이의 적절한 균형 여부까지 살피는 비례원칙에 의한 심사를 함이 적절하다(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363 참조). 이에 비추어 볼 때, 이 사건의 경우에도 비교집단이 교육공무원 임용에 있어서 상충하는 이해관계를 가지고 서로 경쟁하는 관계에 놓여 있고, 가산점의 혜택에서 배제되는 자에게 발생할 수 있는 불이익은 승진 등 단순히 공무수행상의 제약이 아니라 공직취임상의 제약이라는 성격을 가지므로, 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에 해당한다고 보아 비례원칙에 따른 심사를 함이 상당하다고 판단된다. 한편 헌법재판소는 공무담임권 제한의 위헌 여부에 대하여도 마찬가지로 비례원칙 심사를 하고 있다. 즉 헌법재판소는 공무담임권도 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률로써 제한될 수 있으나, 그 경우에도 이를 불평등하게 또는 과도하게 침해하거나 본질적 내용을 침해하여서는 아니 된다고 판시하고 있다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33; 헌재 2000. 1. 27. 99헌마123 참조). 그러므로 이 사건에서는 위에서 살펴본 바와 같은 점들을 고려하여, 공무담임권과 평등권 침해 여부를 함께 판단하기로 한다. (2) 판단 (가) 지역가산점 제도는 기본적으로 우수한 인재를 그 지역의 교대로 유치하여 지역 교대의 질적 수준을 유지ㆍ향상시킴으로써 지역교육의 균등한 발전과 지역실정에 맞는 교육정책을 실현하고, 이를 통해 국민의 교육받을 권리를 보장하는 것을 궁극적인 목적으로 하고 있다(헌재 2007. 12. 27. 2005헌가11). 이 사건 지역가산점규정 역시 우수한 고교졸업자를 서울ㆍ경기 지역의 교대에 유치하여 지역 교대의 존립을 안정화시키며, 그 지역 교대 출신자의 우수역량을 다시 지역으로 환원시키기 위한 것이므로, 그 목적의 정당성이 인정되고 수단의 적절성 역시 인정된다. (나) 이 사건 지역가산점규정과 같은 제도는 전국적으로 실시되고 있는바, 모든 교대 졸업자는 자신의 출신 교대 소재지에서 응시하는 경우에는 가산점을 받는 반면, 다른 지역에서 응시하는 경우에는 상대적으로 불이익을 받는다. 즉 하나의 제도가 자신의 선택에 따라 이익이 될 수도, 불이익이 될 수도 있으므로, 이 사건 지역가산점규정으로 인하여 타 지역 교대 출신 응시자들이 받는 피해는 입법 기타 공권력행사로 인하여 자신의 의사와 관계없이 받아야 하는 기본권 침해와는 달리 보아야 할 여지가 있다(헌재 2007. 12. 27. 2005헌가11). 이 사건 법률조항에 따르면 임용권자는 제1차 시험성적의 100분의 10 범위에서 각종 가산점을 부여할 수 있는데, [별표 2]에는 이 사건에서 문제되고 있는 지역가산점 외에 ‘복수ㆍ부전공 가산점’, ‘어학ㆍ정보처리ㆍ체육ㆍ기술 분야에서의 능력에 대한 가산점’, ‘도서ㆍ벽지지역가산점’ 등의 다른 가산점도 함께 부여할 수 있도록 규정하고 있어, 임용권자로서는 다른 가산점을 고려하여 지역가산점을 부여하여야 하므로 제한된 범위 내에서 지역가산점을 부여할 수밖에 없고(2011학년도 임용시험에서 서울특별시는 지역가산점 외에 ‘국가기술자격증 가산점’에 2%를, 경기도의 경우 ‘정보처리 능력 가산점’에 1%, ‘영어능력 가산점’에 2%, ‘한자능력 가산점’에 1%를 각 배정하였다), 교사채용시험의 최종 합격자는 제1, 2, 3차 시험성적을 합산한 점수의 고득점 순에 의해 결정되는 점에 비추어 볼 때, 해당 지역 교대 출신자에 대하여 위와 같은 범위의 가산점을 부여하는 것이 지역가산점 제도의 목적을 달성하기 위하여 필요ㆍ최소한의 범위를 넘었다고 볼 수 없다. 전국적으로 교원임용시험 경쟁률이 높고 교원임용률이 저조한 것은 향후 저출산에 따른 지역별 초등학교 교사의 수요감소예측에 맞춰 전국 교대의 입학정원을 조정해 나감으로써 해결할 문제이지, 지역가산점을 없애는 방법으로 해결할 수 있는 문제는 아닌 것이다. 그리고 서울ㆍ경기 교육감이 제1차 시험성적에 이 사건 지역가산점을 부여한 후 최종합격자를 결정하면서 지역가산점이 포함된 제1차 시험점수와 제2, 3차 시험점수를 합산하여 총점을 산출한다 하더라도, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 지역가산점은 일정한 범위 내로 제한되고, 최종 총점에서 이 사건 지역가산점이 차지하는 비율은 그다지 크지 아니하므로 이 사건 지역가산점규정은 침해최소성원칙에 위배된다고 볼 수 없다. (다) 앞에서 본 여러 사정을 고려할 때, 이 사건 지역가산점규정이 이루려는 국가 또는 사회의 이익이 그로 인하여 타 지역 교대 출신 응시자들이 입을 불이익보다 적다 할 수 없다. 더구나 가산점 무혜택으로 인한 불이익은 당초 그런 점을 알고도 다른 지역 교대에 입학한 것에서 기인하는 점, 자신의 노력 여하에 따라서 가산점 무혜택의 불이익을 감수하고라도 수도권 지역에 합격할 길이 열려 있는 점(실제 2010년 서울지역 경쟁률은 3.29대1이었으나, 지역가산점을 받지 못한 응시자의 합격률이 30.2%에 이르렀다) 등에 비추어 보면, 이 사건 지역가산점규정은 법익의 균형성도 갖추었다고 할 수 있다. (라) 따라서 이 사건 지역가산점규정이 과잉금지원칙에 반하여 청구인 유○찬 등의 공무담임권, 평등권을 침해한다고 보기 어렵다. 라. 이 사건 공고의 신뢰보호원칙 위배 여부 국민이 종전의 법률관계나 제도가 장래에도 지속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 이에 적응하여 법적 지위를 형성하여 온 경우 국가 등은 법치국가의 원칙에 의한 법적 안정성을 위하여 권리의무에 관련된 법규ㆍ제도의 개폐에 있어서 국민의 기대와 신뢰를 보호하지 않으면 안된다. 그러나 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률 등은 신축적으로 변할 수밖에 없고 변경된 새로운 법질서와 기존 법질서 사이에는 경우에 따라 어느 정도 이해관계의 상충이 생길 수 있으므로 국민들이 공권력행사에 관하여 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리와 같이 보호되는 것은 아니다(헌재 2005. 2. 3. 2003헌마544등). 우선 청구인 유○찬 등에게 보호가치 있는 신뢰이익이 존재하는지 여부에 관하여 살피건대, 이 사건 법률조항은 제1차 시험성적 만점의 100분의 10 이내의 범위에서 가산점을 부여한다고 규정하고 있고, 관계법령에서 가산점 배점비율의 결정은 교육감에게 위임하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 이와 같이 관계법령에서 구체적인 배점비율은 당해 임용시험 모집정원 등을 감안하여 교육감이 변경할 수 있는 가능성을 예정하고 있으므로, 가사 청구인 유○찬 등이 서울특별시 및 경기도의 지역가산점 배점배율이 4%로 계속 유지될 것이라고 믿었다 하더라도 이를 보호가치 있는 합리적인 신뢰라고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 공고가 신뢰보호의 원칙에 위배하여 청구인 유○찬 등의 공무담임권을 침해한다 할 수 없다. 6. 결론 그렇다면 청구인 ○○교육대학교의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하고, 청구인 유○찬 등의 심판청구 중 이 사건 법률조항과 이 사건 시행규칙 제8조 제3항 제1호에 관한 부분 역시 모두 부적법하므로 이를 각하하며, 이 사건 지역가산점규정에 관한 심판청구 부분은 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌마747

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

고등교육법 제41조

교육공무원법 제11조

대한민국헌법 제11조 제25조

[ 참조판례 ]

2005헌가11

[ 참조판례 체계도 ]