전원재판부 2009헌바356, 2011. 11. 24.

【판시사항】 가. 2000. 7. 1. 당시 이미 요양이 종결된 산업재해 근로자들에 대해서는 2008. 7. 1. 이후의 간병급여만을 인정하는 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호) 부칙 제3조 중 "이 법 시행 이후 지급사유가 발생한 간병급여부터 지급한다."는 부분(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 평등의 원칙에 위반되는지 여부(소극) 나. 이 사건 심판대상조항이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극) 【심판대상조문】 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호) 부칙 제3조 중 "이 법 시행 이후 지급사유가 발생한 간병급여부터 지급한다."는 부분 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제34조 제1항 구 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 개정되기 전의 것) 제42조의3 제1항 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호) 부칙 제1조, 제8조 구 산업재해보상보험법(2007. 4. 11. 법률 제8373호로 개정되고, 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되기 전의 것) 제42조 제1항 산업재해보상보험법(2007. 4. 11. 법률 제8373호) 부칙 제2조 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되고 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되기 전의 것) 제36조 제1항, 제40조, 제61조 산업재해보상보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 개정되고 2010. 7. 12. 대통령령 제22269호로 개정되기 전의 것) 제59조 【참조판례】 가. 헌재 2003.7.24. 2002헌바51, 판례집 15-2상, 103, 116 헌재 2005.7.21. 2004헌바2, 판례집 17-2, 44, 56 헌재 2005.9.29. 2004헌바53, 판례집 17-2, 174, 185 헌재 2009.4.30. 2007헌마290, 판례집 21-1하, 360, 372 헌재 2009.5.28. 2005헌바20, 판례집 21-1하, 446, 468 나. 헌재 2004.10.28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 205 헌재 2009.9.24. 2007헌마1092, 판례집 21-2상, 765, 783-784 【전문】 [당사자] 청 구 인 1. 황○문(2009헌바356) 2. 김○수(2010헌바369) 3. 김○구(2011헌바1) 4. 오○용(2011헌바59) 5. 이○종(2011헌바60) 6. 박○호(2011헌바61) 청구인들 대리인 변호사 신문수 당해사건 1. 광주지방법원 2009구합973(2009헌바356) 2. 서울행정법원 2010구단4554(2010헌바369) 3. 서울행정법원 2010구단4561(2011헌바1) 4. 서울행정법원 2010구단17253(2011헌바59) 5. 서울행정법원 2010구단4585(2011헌바60) 6. 서울행정법원 2010구단4578(2011헌바61) [주문] 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호) 부칙 제3조 중 "이 법 시행 이후 지급사유가 발생한 간병급여부터 지급한다"는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 (1) 2009헌바356 사건 (가) 청구인 황○문은 1996. 12. 21. 경추골절 및 척수손상 등으로 사지가 마비되는 업무상 재해를 당하여 요양하다가 1999. 12. 31. 요양이 종결된 후 장해등급 제1급으로 판정받고 장해연금을 지급받았다. 그런데 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)이 개정되어 요양급여를 받은 자 중 치유 후 의학적으로 상시 또는 수시로 간병이 필요하여 실제로 간병을 받는 자에게 간병급여를 지급하는 제도가 신설되었으나(제42조의3), 그 지급대상을 2000. 7. 1. 이후에 요양이 종결된 자로 한정하여(부칙 제8조, 이하 ‘이 사건 제1 부칙조항’이라 한다) 청구인은 그 지급대상에서 제외되었다. 산재보험법은 또 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부개정 되었으나, 이때에도 그 지급대상을 이 사건 제1 부칙조항과 같은 내용으로 하였고(부칙 제2조, 이하 ‘이 사건 제2 부칙조항’이라 한다), 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 다시 개정되어 간병급여의 지급대상을 그동안 간병급여 지급대상에서 제외되어 온 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결된 자에 대해서도 확대하여 지급하기로 하였으나, 다만 그 개정 법률의 시행일인 2008. 7. 1. 이후에 지급사유가 발생한 간병급여부터 지급받을 수 있도록 하였다(부칙 제3조, 이하 ‘이 사건 제3 부칙조항’이라 한다). (나) 청구인은 2008. 10. 29. 근로복지공단에 2008. 7. 1.부터 2008. 11. 30.까지의 간병급여를 청구하였으나, 근로복지공단은 2008. 12. 10. "청구인은 2008. 7. 1.부터 간병급여의 지급대상에 해당되나, 자신이 근무하던 ○○종합건설주식회사를 상대로 제기한 손해배상의 소에서 조정에 갈음하는 결정이 확정되어(광주지방법원 98가단29594) 개호비로 86,277,338원을 지급받았으므로, 그 한도 내에서는 간병급여를 지급할 수 없고, 다만 향후 그 범위를 초과하는 범위에서 발생한 간병급여를 지급할 수 있다."는 취지의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 제1 처분’이라 한다). (다) 이에 청구인은 2009. 3. 11. 근로복지공단을 상대로 이 사건 제1 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(광주지방법원 2009구합973), 그 소송 계속 중이던 20 09. 8. 10. 이 사건 제1 내지 제3 부칙조항(이하 ‘이 사건 각 부칙조항’이라 한다)에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2009. 11. 6. 기각되자, 2009. 12. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (2) 2010헌바369 사건 (가) 청구인 김○수는 1971. 12. 5. 흉추부위 척수손상 등으로 하반신이 완전히 마비되는 업무상 재해를 당하여 요양하다가 1973. 2. 28. 요양이 종결된 후 장해등급 제1급 제3호로 판정받고 장해급여(장해일시금)를 지급받았으나, 이 사건 제1 및 제2 부칙조항으로 인하여 간병급여는 지급받지 못하다가 이 사건 제3 부칙조항에 의하여 2008. 7. 1.부터 비로소 지급받을 수 있게 되자, 2009. 11. 19. 근로복지공단에 2000. 7. 1.부터 2009. 12. 31.까지의 간병급여를 청구하였다. (나) 이에 대해 근로복지공단은 2010. 1. 18. "청구인의 경우 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결되었으므로 이 사건 제3 부칙조항에 따라 2008. 7. 1. 이후의 기간에 대한 간병급여만을 청구할 수 있고, 그 나머지 2000. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 간병급여는 지급할 수 없다"는 취지의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 제2 처분’이라 한다). (다) 이에 청구인은 2010. 3. 30. 근로복지공단을 상대로 이 사건 제2 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2010구단4554), 그 소송 계속 중이던 2010. 8. 이 사건 각 부칙조항에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2010. 8. 16. 기각되자, 2010. 9. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (3) 2011헌바1 사건 (가) 청구인 김○구는 1995. 5. 23. 경추부 척수손상 등으로 사지가 마비되는 업무상 재해를 당하여 요양하다가 1996. 3. 25. 요양이 종결된 후 장해등급 제1급 제3호로 판정받고 장해연금을 지급받았다. 청구인은 2005. 7. 29.부터 같은 해 11. 11.까지 제1차 재요양을 한 후 2009. 11. 26.부터 제2차 재요양을 하였고, 제1차 재요양 종결일 다음날인 2005. 7. 12.부터 제2차 재요양 시작 전날인 2009. 11. 25.까지 간병급여를 지급받았다. (나) 청구인은 2010. 1. 22. 근로복지공단에 1996. 4. 1.부터 2005. 11. 11.까지의 간병급여를 청구하였으나, 근로복지공단은 2010. 1. 28. "이 사건 제1 부칙조항에 의하여 간병급여는 2000. 7. 1. 당시 요양 중인 자부터 적용되므로, 청구인이 간병급여 지급을 청구한 기간은 산재보험법의 간병급여 지급 대상기간에 해당하지 않으며, 3년의 소멸시효 기간이 경과하여 시효소멸 하였다."는 취지의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 제3 처분’이라 한다). (다) 이에 청구인은 2010. 3. 30. 근로복지공단을 상대로 이 사건 제3 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2010구단4561), 그 소송 계속 중이던 2010. 10. 13. 이 사건 각 부칙조항에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2010. 11. 30. 기각되자, 2011. 1. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (4) 2011헌바59 사건 (가) 청구인 오○용은 1991. 11. 12.경 제5-6경추 신경손상 등으로 하반신이 마비되는 등의 업무상 재해를 당하여 요양하다가 1994. 7. 31.경 요양이 종결된 후 장해등급 제1급 제3호로 판정받아 장해연금을 지급받았으나, 이 사건 제1 및 제2 부칙조항으로 인하여 간병급여를 지급받지 못하다가 이 사건 제3 부칙조항에 의하여 2008. 7. 1.부터 비로소 이를 지급받을 수 있게 되자, 2010. 7. 13.경 근로복지공단에 2000. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 간병급여를 청구하였다. (나) 이에 대해 근로복지공단은 2010. 7. 20.경 "청구인의 경우 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결되어 이 사건 제1 내지 제3 부칙조항에 따라 2008. 7. 1. 이후의 기간에 대한 간병급여만을 청구할 수 있으므로, 2000. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 간병급여는 지급할 수 없다."는 취지의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 제4 처분’이라 한다). (다) 이에 청구인은 2010. 8. 18. 근로복지공단을 상대로 이 사건 제4 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2010구단17253), 그 소송 계속 중이던 2010. 10. 13. 이 사건 각 부칙조항에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2011. 2. 21. 기각되자, 2011. 3. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (5) 2011헌바60 사건 (가) 청구인 이○종은 1986. 9. 4.경 제1, 2, 3요추 척수손상 등으로 하반신이 마비되는 등의 업무상 재해를 당하여 요양하다가 1992. 11. 30.경 요양이 종결된 후 장해등급 제2급 제5호로 판정받아 장해연금을 지급받았으나, 이 사건 제1 및 제2 부칙조항으로 인하여 간병급여를 받지 못하다가 이 사건 제3 부칙조항에 의하여 2008. 7. 1.부터 비로소 이를 지급받을 수 있게 되자, 2010. 1. 22. 근로복지공단에 2000. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 간병급여를 청구하였다. (나) 이에 대해 근로복지공단은 2010. 2. 4. "청구인의 경우 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결되었으므로 이 사건 제1 내지 제3부칙조항에 따라 2008. 7. 1. 이후의 기간에 대한 간병급여만을 청구할 수 있으므로, 2000. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 간병급여에 대해서는 지급할 수 없다."는 취지의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 제5처분’이라 한다). (다) 이에 청구인은 2010. 3. 30. 근로복지공단을 상대로 이 사건 제5 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2010구단4585), 그 소송 계속 중이던 2010. 10. 13. 이 사건 각 부칙조항에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2011. 2. 21. 기각되자, 2011. 3. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (6) 2011헌바61 사건 (가) 청구인 박○호는 1992. 2. 20.경 척수손상 등으로 양측 다리가 마비되는 등의 업무상 재해를 당하여 요양하다가 1992. 12.경 요양이 종결된 후 장해등급 제1급 제3호로 판정받아 장해연금을 지급받았고, 2004. 7. 26.부터 2010. 1. 20.까지 재요양을 하고 재요양 종결 후부터 간병급여를 지급받았다. (나) 청구인은 2010. 2. 17. 근로복지공단에 2000. 7. 1.부터 2004. 7. 25.까지의 간병급여를 청구하였으나, 근로복지공단은 2010. 2. 24. "간병급여는 2000. 7. 1. 이전에 치료종결된 재해 근로자의 경우 2008. 6. 30. 이전에 재요양을 거쳐 치료종결을 한 경우 외에는 2008. 7. 1. 이후에 지급사유가 발생한 간병급여만이 지급대상이 될 수 있어 청구인이 간병급여 지급을 청구한 기간인 2000. 7. 1.부터 2004. 7. 25.까지는 간병급여 지급대상에 해당되지 않으므로 간병급여를 지급할 수 없다."는 취지의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 제6 처분’이라 한다). (다) 이에 청구인은 2010. 3. 30. 근로복지공단을 상대로 이 사건 제6 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2010구단4578), 그 소송 계속 중이던 2010. 10. 13. 이 사건 각 부칙조항에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2011. 2. 21. 기각되자, 2011. 3. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 청구인들은 이 사건 각 부칙조항 모두를 심판대상으로 삼고 있으나, 청구인들이 다투고자 하는 것은 이 사건 제1 및 제2 부칙조항에 의하여 청구인들이 간병급여의 지급대상에서 제외되었다가 이 사건 제3 부칙조항에 의하여 비로소 2008. 7. 1.부터 간병급여를 지급받을 수 있게 되었는데, 이 사건 제3 부칙조항이 그 수혜범위를 확대하면서도 2008. 7. 1. 이후에 지급사유가 발생한 경우로 한정함으로써 그 이전인 2000. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 기간에는 그러한 혜택을 소급적으로 받지 못하도록 하였다는 점이다. 이 사건 제3 부칙조항에 의하여 청구인들과 같이 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결된 자에까지 확대하여 간병급여를 지급하도록 한 범위 내에서는 이 사건 제1 및 제2 부칙조항은 이미 그 효력을 상실하였다 할 것이므로, 이 사건 심판대상은 이 사건 제3 부칙조항 중 "이 법 시행 이후 지급사유가 발생한 간병급여부터 지급한다"는 부분(이하 ‘이 사건 심판대상 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정함이 상당하다. 따라서 이 사건 심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상 조항] 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호) 부칙 제3조(간병급여에 관한 적용례) 법률 제8373호 산업재해보상보험법 전부개정법률 부칙 제2조에 따라 간병급여의 지급 대상이 되지 아니한 자로서 이 법 제61조에 따른 간병급여의 지급대상이 되는 자는 이 법 시행 이후 지급사유가 발생한 간병급여부터 지급한다. [관련 조항] 별지와 같다. 2. 청구인들의 주장 요지 (1) 산재보험법상 간병급여의 입법취지와 목적 등을 고려할 때, 최초로 간병급여가 지급된 시점인 2000. 7. 1. 당시 이미 요양이 종결된 산재근로자들도 간병의 필요성이 있다는 점에서는 그 이후 요양이 종결된 산재근로자와 아무런 차이가 없는데도, 이 사건 심판대상 조항은 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결된 산재근로자에 대해서는 2008. 7. 1. 이후의 기간에 대해서만 간병급여를 지급하도록 함으로써 청구인들을 합리적인 이유 없이 차별하여, 헌법 제11조 제1항에 정한 평등원칙에 위배된다. (2) 산재보험법상의 보험급여청구권은 헌법 제34조 제1항에 정한 인간다운 생활을 할 권리를 보장하기 위하여 필수적인 사회보장수급권 중 하나라고 할 것인데, 이 사건 심판대상 조항은 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결된 산재근로자에 대해서는 2000. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 기간에는 이러한 권리 행사를 제한함으로써 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 있다. 3. 판단 가. 산재보험법상의 간병급여 제도 (1) 산업재해보상보험 제도의 의의 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다)은 공업화가 진전되면서 급격히 증가하는 산업재해를 입은 근로자(이하 ‘산재근로자’라고 한다)를 보호하기 위하여 도입된 사회보험 제도이다. 이러한 산재보험 제도는 1963년 제정된 산재보험법에 의하여 1964년부터 실시되었는데, 이는 근로자에게 업무상의 재해를 신속ㆍ공정하게 보상하여 당해 근로자와 그 가족의 생활을 보장하고, 사업자에게 산재로 인한 불시의 부담을 분산ㆍ경감시켜 주는데 그 목적이 있다. 산재보험법은 산재보험 사업을 시행하여 근로자의 업무상 재해를 신속하고 공정하게 보상하고, 산재근로자의 재활 및 사회복귀를 촉진하기 위하여 필요한 보험시설을 설치ㆍ운영하며, 재해의 예방과 그 밖에 근로자의 복지증진을 위한 사업을 시행하여 근로자 보호에 이바지하는 것을 목적으로 한다(제1조). 산업재해로부터 근로자를 보호하기 위해서는 산업재해 자체를 사전에 예방하는 것이 가장 바람직하지만, 이미 발생한 산업재해로 인하여 근로자가 부상당하거나 사망한 경우에는 그 산재근로자나 가족을 보호 내지 보상해 주기 위한 산재보험이 중요한 의미를 지닌다. 산재보험은 산재근로자와 그 가족의 생활을 보장하기 위하여 국가가 책임을 지는 의무보험으로, 원래 사용자의 근로기준법상 재해보상책임을 보장하기 위하여 국가가 사업주로부터 소정의 보험료를 징수하여 그 기금으로 사업주를 대신하여 산재근로자에게 보상해주는 제도이다. 이 제도가 처음 시행된 1964년에는 상시 500인 이상을 고용하는 대규모의 광업 및 제조업 부문에 한하여 근로기준법에 규정한 재해보상을 하였으나, 그 후 적용범위가 점차 확대되어 2000. 7. 1.부터는 근로자 1인 이상을 고용하는 사업장 근로자에까지 적용되었고, 2005. 1. 1.부터는 고용보험 및 산재보험의 보험료를 통합징수하기 위하여 ‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률’이 제정되어 시행되었으며, 2007. 12. 14.부터는 간병급여의 지급대상을 확대하는 내용 등을 포함하여 대폭 개정된 산재보험법이 2008. 7. 1.부터 시행되고 있다. (2) 산재보험수급권의 법적 성격 산재보험 제도는 사회보험 제도의 일종이고, 산재보험법상의 산재보험수급권은 이른바 사회적 기본권의 성격을 가진 ‘사회보장수급권’의 일종이며, 이러한 산재보험수급권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이므로 헌법 규정만으로 실현할 수 없는 것이고, 그 수급요건ㆍ수급권자의 범위ㆍ급여금액 등 구체적인 내용은 법률에 의하여 비로소 확정된다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 513; 헌재 2004. 11. 25. 2002헌바52, 판례집 16-2하, 297, 306-307 등 참조). 나아가 일단 일정한 법정요건을 갖춘 후 발생하는 산재보험수급권은 법률상 구체적인 권리로 보장되고, 그 성질상 경제적ㆍ재산적 가치가 있는 공법상의 권리로 인정된다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌바25, 판례집 18-2, 471, 476 등 참조). 이와 같은 산재보험수급권의 법적인 성격은 그 보험급여 중 하나인 간병급여 수급권의 경우에도 마찬가지로 적용되는 것이다. (3) 현행 간병급여 제도의 내용 (가) 간병급여는 산업재해를 당하여 요양급여를 받은 근로자가 요양이 종결 된 후에도 의학적으로 상시 또는 수시로 간병이 필요하여 실제로 간병을 받은 경우에 그 근로자에게 직접 지급되는 보험급여이다. 앞서 본 바와 같이, 1999. 12. 31. 산재보험법이 개정되어 간병급여 제도가 도입되기 이전에는 요양급여의 하나로 간병료가 지급되었기 때문에 치료 및 요양이 종결된 후에도 사실상 간병이 계속적으로 필요한 경우에는 중증 산재근로자라도 자비로 간병료를 부담할 수밖에 없었고, 이에 따라 불필요하게 재요양을 신청하거나 요양의 종결을 기피하는 현상이 발생하기도 하였다. 이러한 문제점을 해소하기 위하여 간병급여 제도가 신설됨으로써 요양이 종결된 이후에도 장해의 특성상 상시 또는 수시로 간병이 필요한 장해등급 1～2등급의 중증 장해자들에게 간병급여가 지급됨으로써 이들을 더욱 두텁게 보호할 수 있게 되었다. (나) 이러한 간병급여는 최초로 제도가 도입된 산재보험법의 시행일인 2000. 7. 1. 이후에 요양이 종결되어 장해급여를 받는 자만을 대상으로 하여, 그 시행일 이전에 이미 요양이 종결된 근로자는 실제로 간병이 필요함에도 간병급여를 받지 못하게 됨으로써 형평성의 문제가 계속 제기되었고, 또한 간병급여가 실제로 간병이 필요한 정도와 관계없이 지급되도록 규정되어 있는 문제점 또한 제기되었다. 이에 따라 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 산재보험법이 개정되어 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결된 근로자에 대해서도 중증장해가 남아 간병이 필요한 경우에는 간병급여의 혜택을 받을 수 있게 하였고, 또 간병이 필요한 정도에 따라 간병등급을 결정할 수 있도록 개선하였으나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 제3 부칙조항에 의하여 그 개정법이 시행된 2008. 7. 1. 이후 사유가 발생한 간병급여만을 지급받을 수 있도록 제한을 두고 있다. 나. 평등원칙 위반 여부 (1) 위헌심사의 기준 앞서 본 바와 같이, 간병급여수급권의 구체적인 내용은 산재보험법 등 관련 법령에 의하여 비로소 형성되는 것이고, 나아가 요양이 종료된 이후에도 간병이 필요한 산재근로자 및 그 가족의 최저생활을 보장하고, 간병급여수급권자의 독립적인 생활능력을 회복하고 유지하기 위하여 요구되는 간병급여의 적정한 범위 및 수준을 결정하는 문제는 결국 간병급여 제도와 유사한 목적을 가진 각종의 사회보험 내지 사회보장 제도의 존재 유무 및 간병급여 제도의 대체 또는 보완 가능성 등 제반사정을 고려하여, 최종적으로 입법자가 사회정책적으로 판단하여 결정하여야 할 영역이라고 보아야 한다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌바51, 판례집 15-2 상, 103, 116; 헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2, 판례집 17-2, 44, 56 등 참조). 따라서 이 사건의 경우에도, 입법자가 이 사건 제3 부칙조항을 통하여 2000. 7. 1. 이전에 이미 요양이 종료된 산재근로자에 대하여 간병급여의 혜택을 확대함에 있어, 해당 개정 법률의 시행일인 2008. 7. 1.부터 그러한 혜택을 부여할 것인지, 아니면 좀 더 그 수혜의 범위를 확대하여 2000. 7. 1.부터 또는 그 때부터 2008. 6. 30.까지 사이의 어느 시점을 선택하여 소급적으로 인정할 것인지를 결정하는 문제와 관련해서는 입법형성에 있어 광범위한 재량권이 인정된다고 보아야 할 것이다. 산재보험법상의 장해급여는 본질적으로 산재근로자가 노동능력을 상실한 것에 대한 손해배상 내지 손실보상적 급부로서의 성격을 가지므로, 다른 일반적인 사회보험수급권과는 달리 사회보장적 급부로서의 성격보다는 재산권적인 성격이 강조되어 엄격한 보호가 필요하다고 볼 수 있지만(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20, 판례집 21-1하, 446, 468 참조), 이와 달리 요양급여 중 간병료와 그 성격이 유사한 간병급여의 경우에는 그와 같은 정도의 보호가 주어져야 한다고 보기는 어렵다 할 것이다. 그리고 이 사건 심판대상 조항의 경우는 일반적인 사회적 기본권 중의 하나로 볼 수 있는 산재보험법상의 간병급여의 지급범위 내지 수급권자의 범위를 결정하는 문제와 관련된 것이므로, 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 부분에 대한 것으로 볼 수 없고, 또 청구인의 간병급여수급권이 제한된다고 하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한이 초래된다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건의 경우에는 완화된 심사기준에 따라 이 사건 심판대상 조항에 의한 차별이 합리적인 것인지 또는 입법형성에 있어 자의성이 있는지 여부를 살펴보기로 한다. (2) 판단 (가) 이 사건 심판대상 조항은 2000. 7. 1. 이후에 요양이 종료된 산재근로자의 경우에는 2000. 7. 1. 이후 간병급여지급 사유가 발생하면 바로 간병급여가 지급되는데 반하여, 2000. 7. 1. 당시 이미 요양이 종료된 산재근로자에 대해서는 간병급여를 지급할 필요가 있는 경우라도 2008. 7. 1. 이후의 간병급여만을 지급하도록 함으로써, 청구인들과 같이 2000. 7. 1. 당시 이미 요양이 종료된 산재근로자를 상대적으로 차별하고 있다고 볼 수 있다. 산재보험법상의 보험급여는 궁극적으로 업무상 재해를 당한 근로자가 직업과 사회에 복귀하여 스스로의 힘으로 생활을 영위할 수 있도록 기여하여야 하고, 이러한 사회정책적인 요청에 충실하기 위해서는 산재근로자에 대하여 직업재활과 사회재활을 위하여 필요한 충분한 급여가 지급되어야 하므로, 산재근로자가 산재사고 이후에도 그 이전에 받아오던 임금 수준의 보험급여를 받을 수 있도록 하는 것이 가장 바람직하다. 그러나 앞서 본 바와 같이 간병급여수급권의 구체적인 내용이나 지급범위 등을 결정하는 문제는 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 주어진 영역이므로, 만일 이 사건의 경우에도 입법자가 이 사건 심판대상 조항에서 간병급여수급권자의 범위나 간병급여 수준 등을 규정함에 있어 위와 같은 제반 사정을 고려하여 입법재량의 범위 내에서 결정한 것으로서 그 합리적인 근거가 있다면, 이 사건 심판대상 조항이 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없을 것이다. 간병급여를 비롯한 산재보험법상의 각종 보험급여에 충당하기 위하여 ‘산업재해보상보험 및 예방기금’(이하 ‘산재기금’이라 한다)이 설치되어 있는데, 이 산재기금은 보험료, 기금운용 수익금, 적립금, 기금의 결산상 잉여금, 정부 또는 정부 아닌 자의 출연금 및 기부금, 차입금, 그 밖의 수입금을 재원으로 하여 조성된다(산재보험법 제95조). 산재기금의 재원 중 하나인 산재보험료는 산재보험 가입자인 사업주가 납부하게 되는데, 사업주가 부담하여야 하는 산재보험료는 그 사업주가 경영하는 사업의 보수총액에 같은 종류의 사업에 적용되는 산재보험료율을 곱한 금액으로 하고, 산재보험료율은 매년 6. 30. 현재 과거 3년 동안의 보수총액에 대한 산재보험급여 총액의 비율을 기초로 하여, 산재보험법에 의한 연금 등 산재보험급여에 드는 금액, 재해예방 및 재해근로자의 복지증진에 드는 비용 등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 고용노동부령으로 정하도록 하고 있다(‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률’ 제5조 제3항, 제13조 제1항, 제5항, 제14조 제3항). 한편, 이와 같이 주로 사용자가 부담하는 보험료와 국가의 보조금을 재원으로 하여 조성된 산재기금은 보험급여 이외에도 차입금 및 이자의 상환, 산업재해 예방사업에 필요한 용도, 재해근로자의 복지 증진, 보험사업 및 기금의 관리와 운용 등의 용도에 사용되고 있다(산재보험법 제96조 제1항). 따라서 산재기금 내지 산재보험의 재정은 경제규모나 경제상황, 산업재해 발생률, 국가재정 형편 등에 따라 영향을 받을 수밖에 없고, 또 한정된 규모의 산재기금을 가지고 산재보험기금을 운영함에 있어 어느 한 종류의 보험급여의 액수가 급격히 늘어나게 되면 특별한 사정이 없는 한 상대적으로 다른 보험급여의 액수나 재해근로자에 대한 복지혜택을 줄여 나갈 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 이와 같은 현실적인 여건이나 기금의 운영구조 등을 고려하지 아니한 채 2000. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 기간 동안 누적된 간병급여의 전부 또는 일부를 일시에 소급하여 지급하도록 규정하는 것은 단기적으로 산재보험의 재정구조를 급격히 악화시켜 그 제도의 운영자체를 어렵게 만들 뿐만 아니라, 재해근로자들의 입장에서도 결과적으로는 전체적인 복지혜택의 규모에 별다른 변동이 없을 가능성 또한 배제할 수 없다. 나아가 장기적으로도 사용자 내지 사업주가 부담하여야 할 보험료가 급격히 증가함으로써 이를 감당할 수 없는 사업장이 발생하거나 산업 전체의 수익구조를 악화시켜 경제 전반적으로 좋지 않은 결과를 초래할 가능성이 있고, 이로 인하여 오히려 간병급여 제도의 효율적인 운영을 더 어렵게 만들 우려마저 있다. (나) 요양이 종결된 산재근로자는 치료 후에도 장해가 남는 경우에는 그 장해의 정도나 생활능력 등에 따라 차등적으로 장해급여를 지급받게 되는데, 그 중에서도 장해등급 1급 또는 2급에 해당하는 중증 장해가 있고 간병이 필요한 경우에는 간병급여가 지급된다. 이러한 중증의 장해를 가진 산재근로자는 산재보험법에 의하면 장해급여와 간병급여의 지급을 통해 생활을 보장받을 수 있지만, 간병의 지원이라는 측면에서는 이러한 산재보험급여 제도 이외에도 건강가정기본법에서는 국가 및 지방자치단체로 하여금 가족구성원 중 장기요양을 필요로 하는 질병이나 사고로 간병을 요할 경우 가족간호를 위한 휴가 등의 시책을 마련하도록 하고 있고(제25조), 이에 따라 건강한 가정을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 가정을 방문하여 가사ㆍ육아ㆍ산후조리ㆍ간병 등을 돕는 가정봉사원을 지원할 수 있으며, 국가 및 지방자치단체는 가정봉사원에게 예산의 범위 안에서 일정금액을 지급할 수 있도록 하고 있다(제30조 제1항, 제3항). 그리고, 노인장기요양보험법에서는 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등을 대상으로 하여 그 혜택의 범위가 제한되어 있기는 하나 장기요양급여를 지급하고 있다(제23조). 위와 같이 요양이 종료된 후 간병이 필요한 산재근로자에 대한 생활보장 내지 간병의 지원은 반드시 산재보험법상의 간병급여 제도에 의해서만 이루어지는 것이 아니고, 입법자는 이를 위하여 공적 보험이나 기타 이를 대체 또는 보완할 수 있는 다른 사회보장적 수단도 함께 고려할 수 있다 할 것이다. (다) 또한 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는바, 이는 그것이 허용되지 아니한다면 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다(헌재 2005. 9. 29. 2004헌바53, 판례집 17-2, 174, 185; 헌재 2009. 4. 30. 2007헌마290, 판례집 21-1하, 360, 372 등 참조). 앞서 본 바와 같이, 입법자는 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정된 산재보험법이 시행된 2008. 7. 1. 이전에는 이 사건 제1 및 제2 부칙조항처럼 2000. 7. 1. 이전에 요양이 종결된 산재근로자들에 대해서는 간병급여를 지급하지 아니하였으나, 그 시행일 이후에 발생한 간병급여도 지급받을 수 있도록 제도를 점진적으로 개선하였을 뿐만 아니라, 산재보험법이 적용되는 사업장의 범위 또한 점차 확대하여 왔다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 향후에도 산재기금의 규모나 국가의 보조금 지원의 확대 등으로 여건이 개선됨에 따라 간병급여의 지급대상이나 수준도 이에 영향을 받을 수 있는 것이므로, 이와 같이 산재보험 제도의 점진적이고 단계적인 개선을 기대할 수 있는 한 간병급여의 지급대상이나 범위와 관련하여 차별취급이 있다고 하여 이를 합리적 근거가 없는 것이라고 보기 어렵다. (라) 위와 같은 제반사정을 종합하여 보면, 이 사건 심판대상 조항에서 청구인들과 같이 2000. 7. 1. 당시 이미 요양이 종료된 산재근로자를 2000. 7. 1. 이후에 요양이 종료된 산재근로자와 차별 취급하는 것은, 국가가 산재보험법상 간병급여 제도의 확대적용을 위한 점진적이고 단계적인 제도개선의 노력을 기울이는 과정에서, 한편으로 사용자의 재정적 부담능력 등의 현실적인 측면과, 다른 한편으로 산재보험법상의 장해급여 제도에 의하여 중증 장해를 가진 산재근로자에 대한 기초적인 생활보장적 급여가 이루어지고 있고, 또 산재보험법상의 간병급여 제도 이외에도 가정봉사원이나 노인장기요양 제도 등 질병, 사고 또는 노령 등으로 독립적인 활동이 불가능하여 간병이 필요한 사람에게 국가나 지방자치단체의 재정적 부담 하에 간병서비스를 제공하고 있는 다른 사회보장적 제도도 존재하고 있는 점 등을 함께 고려한 것으로 보인다. 따라서 이러한 입법자의 판단은 위와 같은 사정을 고려한 입법정책적인 결정으로서 나름대로의 합리적인 이유가 있다 할 것이므로 이 사건 심판대상 조항은 헌법상 평등원칙에 위배된다고 보기 어렵다. 다. 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부 (1) 국가의 생계보호 조치나 입법자의 입법행위 등이 헌법에서 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지 여부는 결국 국가 등이 국민의 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 산재보험법상의 간병급여의 구체적인 수준이나 간병급여의 지급 여부 및 시기를 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이므로, 입법자가 이 사건 심판대상 조항을 통하여 산재보험법상의 간병급여 제도에 관한 입법권을 행사함에 있어 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적인 의무를 다하였는지 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는 국가가 간병이 필요한 중증 장해를 가진 산재근로자에 대한 간병급여에 관한 입법을 함에 있어 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 인간다운 생활을 할 권리를 보장한 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 205; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092, 판례집 21-2상, 765, 783-784 등 참조). (2) 이 사건 심판대상 조항이 2000. 7. 1. 당시 이미 요양이 종결된 산재근로자들에 대해서는 간병급여의 지급범위를 2008. 7. 1. 이후로 제한함으로써 청구인들의 간병급여수급권의 행사에 제한이 초래된다 하더라도, 이러한 제한은 산재기금의 재정 및 운용상황이나 사용자의 보험료 부담 수준, 국가의 재정규모 및 경제정책, 국민간의 다양한 이해관계의 조정 등을 종합적으로 고려한 입법정책적인 결정으로서 그 합리성이 인정된다고 보아야 한다. 따라서 이 사건의 경우, 산재보험법상의 간병급여 제도와 관련하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용을 최소한도로 보장하는 정도에 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이므로, 이 사건 심판대상 조항으로 인하여 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다고 보기 어렵다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판대상 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 관련 조항 ○ 구 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 개정되기 전의 것) 제42조의3(간병급여) ① 간병급여는 제40조의 규정에 의한 요양급여를 받은 자가 치유 후 의학적으로 상시 또는 수시로 간병이 필요하여 실제로 간병을 받는 자에게 지급한다. 부칙(1999. 12. 31. 법률 제6100호) 제1조(시행일) 이 법은 2000년 7월 1일부터 시행한다. (단서 생략) 제8조(간병급여에 대한 경과조치) 제42조3의 개정규정은 이 법 시행당시 종전의 제40조의 규정에 의한 요양 중인 자부터 적용한다. ○ 구 산업재해보상보험법(2007. 4. 11. 법률 제8373호로 개정되고, 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되기 전의 것) 제42조(간병급여) ① 간병급여는 제37조에 따른 요양급여를 받은 자 중 치유 후 의학적으로 상시 또는 수시로 간병이 필요하여 실제로 간병을 받는 자에게 지급한다. 부칙(2007. 4. 11. 법률 제8373호) 제2조(간병급여에 대한 적용례) 법률 제6100호 산업재해보상보험법 중 개정법률 제42조의3의 개정규정은 같은 법 시행 당시 종전의 제40조에 따라 요양 중인 자부터 적용한다. ○ 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되고 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되기 전의 것) 제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등) ① 보험급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 요양급여 2. 휴업급여 3. 장해급여 4. 간병급여 5. 유족급여 6. 상병보상연금 7. 장의비 8. 직업재활급여 제40조(요양급여) ① 요양급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 경우에 그 근로자에게 지급한다. ② 제1항에 따른 요양급여는 제43조 제1항에 따른 산재보험 의료기관에서 요양을 하게 한다. 다만, 부득이한 경우에는 요양을 갈음하여 요양비를 지급할 수 있다. ③ (생략) ④ 제1항의 요양급여의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 진찰 및 검사 2. 약제 또는 진료재료와 의지, 그 밖의 보조기의 지급 3. 처치, 수술, 그 밖의 치료 4. 재활치료 5. 입원 6. 간호 및 간병 7. 이송 8. 그 밖에 노동부령으로 정하는 사항 제61조(간병급여) ① 간병급여는 제40조에 따른 요양급여를 받은 자 중 치유 후 의학적으로 상시 또는 수시로 간병이 필요하여 실제로 간병을 받는 자에게 지급한다. ② 제1항에 따른 간병급여의 지급 기준과 지급 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 부칙(2007. 12. 14. 법률 제8694호) 제1조(시행일) 이 법은 2008년 7월 1일부터 시행한다. (단서 생략) ○ 산업재해보상보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 개정되고 2010. 7. 12. 대통령령 제22269호로 개정되기 전의 것) 제59조(간병급여의 지급 기준 및 방법) ① 법 제61조 제1항에 따른 간병급여의 지급 대상은 별표 7과 같다. ② 간병급여는 제1항에 따른 간병급여의 지급 대상에 해당되는 사람이 실제로 간병을 받은 날에 대하여 지급한다. ③ 간병급여의 지급 기준은 통계법 제3조에 따른 지정통계 중 노동부장관이 작성하는 고용형태별근로실태조사의 직종별 월급여 총액 등을 기초로 하여 노동부장관이 고시하는 금액으로 한다. 이 경우 수시 간병급여의 대상자에게 지급할 간병급여의 금액은 상시 간병급여의 지급 대상자에게 지급할 금액의 3분의 2에 해당하는 금액으로 한다. ④ (생략) ⑤ 간병급여 수급권자가 법 제51조에 따라 재요양을 받는 경우 그 재요양 기간 중에는 간병급여를 지급하지 않는다. [별표 7] 간병급여의 지급 대상(제59조 제1항 관련) ┌───────┬────────────────────────────────────┐ │구 분 │지급 대상 │ ├───────┼────────────────────────────────────┤ │상시 간병급여 │1. 신경계통의 기능, 정신기능 또는 흉복부 장기의 기능에 장해등급 제1급에 │ │ │해당하는 장해가 남아 일상생활에 필요한 동작을 하기 위하여 항상 다른 │ │ │사람의 간병이 필요한 사람 │ │ │2. 두 눈, 두 팔 또는 두 다리 중 어느 하나의 부위에 장해등급 제1급에 해당│ │ │하는 장해가 남고, 다른 부위에 제7급 이상에 해당하는 장해가 남아 일상 │ │ │생활에 필요한 동작을 하기 위하여 항상 다른 사람의 간병이 필요한 사람 │ ├───────┼────────────────────────────────────┤ │수시 간병급여 │3. 신경계통의 기능, 정신기능 또는 흉복부 장기의 기능에 장해등급 제2급에 │ │ │해당하는 장해가 남아 일상생활에 필요한 동작을 하기 위하여 수시로 다른 │ │ │사람의 간병이 필요한 사람 │ │ │4. 장해등급 제1급(제53조 제2항에 따른 조정의 결과 제1급이 되는 경우를 포│ │ │함한다)에 해당하는 장해가 남아 일상생활에 필요한 동작을 하기 위하여 │ │ │수시로 다른 사람의 간병이 필요한 사람 │ └───────┴────────────────────────────────────┘ ⑥ 간병급여의 청구 방법 등은 노동부령으로 정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2009헌바356

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[ 참조조문 ]

산업재해보상보험법시행령

건강가정기본법

근로기준법

노인장기요양보험법

대한민국헌법 제11조 제34조

산업재해보상보험법