서울행정법원 2008.12.31 2008구합43171

【사건명】 요양담당의료기관지정취소 【원 고】 원고 의료법인 ○○○○○ 인천 이하생략 대표자 이사 원고1 소송대리인 법무법인 법무법인A 담당변호사 변호사1, 변호사2 【피 고】 근로복지공단 【변론종결】 2009. 02. 26 【판결선고】 2009. 04. 09 【주문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2007. 10. 9. 원고에 대하여 한 요양담당 의료기관지정 취소처분을 취소한다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 인천 이하생략에 '○○○○○의원'(이하 이 사건 의원이라 한다)을 개설하여 운영하는 비영리 의료법인으로 피고와 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의한 요양담당계약을 체결하여 계약서 기재된 약정사항과 피고가 정한 '의료기관준칙', '산업재해보상보험 요양급여 산정기준', '요양업무처리규정' 등을 준수하기로 약정하고 2001. 2. 6. 피고로부터 산업재해보상보험 요양담당 의료기관으로 지정받았다. 나. 피고 2007. 8. 1.부터 같은 달 3.까지 요양급여내역에 대한 실사(조사대상기간 : 2004. 7. 1. 부터 2007. 6. 30.까지)를 한 결과, 원고가 의사면허가 취소된 소외1을 채용 2004. 8. 24.부터 2005. 1. 31.까지 이 사건 의원에서 환자를 진료하게 한 사실(이하 이 사건 행위라 한다)을 적발하였다. 다. 이에 피고는 2007, 10. 9. 원고에게 요양업무처리규정(2005. 12. 29. 근로복지공단 규정 제350호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제8조 제1항 [별표1] 의료기관제한처분기준(이하 이 사건 기준이라 한다) 제4호에 따라 요양담당 의료기관 지정을 취소하였다(이하 이 사건 처분이라 한다). 라. 한편, 피고는 이 사건 소송에 이르러 종전 처분사유 외에 이 사건 기준 제1호에 의한다고 하더라도 이 사건 처분은 정당하다고 주장한다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 처분사유의 부존재 원고는 소외1에게 기망을 당하여 이 사건 행위를 하게 되었다. 소외1이 호남지역에서 의사면허가 취소되었기 때문에 인천에 있는 원고로서는 이러한 사실을 전혀 몰랐다. 이는 원고가 소외1에게 전문의에 준하는 대우로 급여를 지급하였고 소외1의 이름으로 진료기록부를 기재해온 점만 보더라도 알 수 있다. 따라서 이 사건 행위에 대해 원고의 고의가 없는 이상 이 사건 처분은 사실을 오인하여 위법하다. (2) 재권의 일탈·남용 원고는 과실로 소외1을 고용했을 뿐이고, 피고는 이 사건 행위에 대한 요양 청구를 허위·부정 청구로 보아 이미 그 2배에 상당하는 금액을 부당이득으로 환수하였으며, 이 사건 행위로 인한 허위·부정청구 금액을 제외하면 진료비 1회 청구액 중 허위·부정청구 금액은 100만 원 미만이므로 이 사건 기준상 경고사유에 해당될 뿐이다. 또한, 이 사건 의원은 공단 근처에 위치하여 환자 대부분이 산재환자인데 이 사건 처분으로 요양담당 의료기관 지정이 취소되면 병원경영에 막대한 지장을 받게 되며, 현재 이 사건 의원에서 치료 중인 많은 산재환자도 먼 곳으로 병원을 옮겨야 하는 불편을 감수해야 한다. 위 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분은 원고에게 너무나 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 나. 관계법령 별지 계법령 기재와 같다. 다. 인정사실 (1) 소외1은 1974. 9. 24. 의사면허를, 1975. 7. 9. 일반외과 전문의 자격을 취득하였으나, 광주민주화운동관련자 보상금 지급과 관련하여 부적격자에게 허위 진단서를 발급하였다는 이유로 2003. 8. 12. 의사면허가 취소되었다(취소기간 : 2003. 10. 1.부터 2006. 10. 29.까지). (2) 이 사건 의원의 대표자인 원고1(내과 전문의)은 2004. 8.경 소외1에 대해 채용 면접을 실시하였는데, 소외1은 위와 같이 의사면허가 취소된 사실을 말하지 않은 채 자신이 현재 신용불량자여서 급여가 압류될 우려가 있으니 행정기관에 의료인 변경신고를 하지 말아줄 것을 부탁하였다. (3) 원고는 1일 25만 원을 지급하기로 하여 2004. 8. 24.부터 2005. 1. 31.까지 소외1을 이 사건 의원의 일반외과 전문의 대진의사로 고용하였다. 원고는 소외1의 부탁에 따라 보건소, 근로복지공단, 국민건강심사평가원 등 관할 행정기관에 소외1의 채용에 따른 의료인 변경신고를 하지 않았으며 소외1의 의사면허증을 확인한 이외에 따로 의사면허의 적법 여부에 관한 확인절차는 거치지 않았다. (4) 2007. 8. 24. 기준으로 이 사건 의원(병상 수 : 29개)에는 총 93명의 환자가 치료를 받고 있었는데(입원환자 21명, 통원환자 72명), 그 중 산재환자는 총 9명(입원환자 4명, 내원환자 5명)이었다. (5) 피고는 2007. 9. 4. 이 사건 의원이 소외1의 의료행위에 대하여 청구한 요양급여 등이 허위·부정청구에 해당하는 이유로 산업재해보상보험법 제56조 제1항, 요압업무처리규정 제46조에 따라 원고에게 부당이득환수처분을 하였다. (6) 한편, 이 사건 의원 이외에도 인천 이하생략에는 43곳, 같은 구 이하생략에는 6곳의 의료기관이 산업재해보상보험법상 요양담당 의료기관으로 지정되어 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 8, 9, 12, 16, 17, 18, 19, 20, 25, 32, 33, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 (1) 첫째 주장에 대하여 (가) 이 사건 처분의 적용법령 이 사건 행위가 이 사건 기준 제1호와 제4호 중 어느 것에 해당하는지에 관하여 본다{피고는 이 사건 행위에 대하여 당초 앞서 본 바와 같이 이 사건 기준 제4호에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다가 이 사건 소송에서 이 사건 기준 제1호 사유를 추가로 주장하였는데, 이는 당초의 사유와 그 기초가 되는 사회적 사실 관계가 기본적인 점에서 동일하고 원고의 방어권이 침해되지 않는다고 보이므로 피고가 이를 이 사건 처분의 근거사유로 주장할 수 있다}. 먼저, 당초의 이 사건 처분사유인 이 사건 기준 제4호는 단지 '재해일자, 상병명, 상병상태 등의 소견을 허위로 기재한 경우'만을 규정하고 있을 뿐 진료를 하거나 진료 소견을 기재한 의료인이 무자격자인 경우에 대하여는 규율하고 있지 않다. 또한, 진료 소견을 기재한 의료인이 무자격자라고 하여 그 진료 소견의 내용 자체가 허위로 되는 아니다. 나아가 이 사건 기준 제1, 2호는 의료기관이 의료법에 의한 업무정지, 폐쇄, 개설허가 취소의 경우, 의료법에 의해 의원, 치과의원, 한의원 대표자의 면허자격정지, 면허취소가 관계행정기관에 의해 확정된 경우를 요양담당 의료기관 지정의 취소사유로 따로 정하고 있고, 의료법(2007. 4. 11. 법률 제8366호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 '무자격자에게 의료행위를 하게 하거나 의료인에게 면허사항 외의 의료행위를 한 경우'를 의료기관의 업무정지 등의 사유(제51조) 및 의료인의 면허자격 정지 등의 유(제53조)로 정하고 있다. 이러한 점에 비추어 보면, 이 사건 기준 제4호는 무자격자가 의료행위를 하거나 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 한 경우에는 적용되지 않는다고 봄이 상당하다. 다음으로, 이 사건 기준 제1호는 '의료기관이 의료법에 의한 업무정지, 폐쇄, 개설허가 취소의 경우'라고만 규정하여 의료기관이 위 각 처분을 실제로 받은 경우 말하는 것인지, 아니면 위 각 처분사유에 해당하는 사유가 존재하는 경우를 의미하는지 여부가 명백하지 않다. 그러나 요양업무처리규정 제8조 제1항은 피고가 이 사건 기준에 해당되는 경우 요양담당 의료기관 지정을 취소하거나 진료를 제한하도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 제1항의 규정에 의한 의료기관 제한처분 사유가 의료법상 의료인 자격정지, 의료기관 업무정지 이상에 해당하는 경우 이 사건 기준에 따라 제한처분을 한 후 그 내역을 명시하여 보건복지부장관 등 해당 행정기관에 통보하도록 규정하고 있다. 위 각 규정의 취지에 비추어 보면, 이 사건 기준 제1호는 의료기관에 의료법에서 정한 업무정지, 폐쇄, 개설허가 취소의 사유가 존재하는 경우에 위 각 처분에 앞서 의료기관 제한처분을 하도록 규정한 것으로 해석된다. 나아가 이 사건 행위가 의료법 제51조 제1항 제2호가 정한 업무정지 사유에 해당함은 명백하다. 따라서 이 사건 처분은 결국 이 사건 기준 제1호에 규정된 사유를 기초로 한 것으로 볼 수 있다. (나) 이에 대하여 원고는, 이 사건 기준 제1호는 소외1의 기망에 의해 과실로 한 이 사건 행위에는 적용할 수 없다는 취지로 주장한다. 그런데 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 의무자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으므로(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 원고의 위 주장은 이유 없다. 나아가 원고의 주장을 원고의 의무 해태를 탈할 수 없는 정당한 사유가 있다는 취지로 선해하더라도, 의료법 제25조 제1항은 국민의 생명과 건강을 보호하고 증진하기 위한 중대한 공익적 목적을 달성하기 위해 무면허 의료행위를 엄격히 금지하고 있으므로 의료기관은 의사를 고용하는 경우 상대방이 의사면허의 자격이 있는지 여부를 확인하여야 할 고도의 주의의무가 있고, 상대방이 제출한 의사면허증 등만으로는 면허취소나 정지 등의 하자가 있는지 여부까지를 확인할 수 없고 또한 그 위조의 가능성을 배제할 수 없으므로 의사면허증 등의 진정성이나 유효성을 확인할 필요가 있는 점, 원고는 보건소 등 관할 행정기관에 간단히 확인하는 절차만으로도 소외1의 채용에 따른 의료인 변경신고까지 하지 않은 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정만으로는 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 첫째 주장은 이유 없다. (2) 둘째 주장에 대하여 살피건대, 원고는 피고와 산업재해보상보험 요양담당계약을 체결하면서 요양업무처리규정 등을 준수하기로 약정하였으며, 원고의 위반행위는 지정취소 사유에 해당하는 점, 사회보장의 한 축을 담당하는 산업재해보상보험을 운영하는 피고로서는 투명하고 적정한 요양급여가 이루어지도록 요양담당 의료기관을 엄격히 관리·감독할 공익상의 요청이 매우 큰 점, 2007. 8. 24. 기준으로 이 사건 의원에서 치료 중인 산재환자 총 9명으로 전체 환자에서 차지하는 비중이 그리 크지 않은 것으로 보이고, 이 사건 의원 부근에는 다수의 요양담당 의료기관이 지정되어 있는 점, 요양담당 의료기관 지정이 취소되더라도 2년이 경과하면 다시 지정을 받을 기회가 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입을 영업상 불이익이 산업재해보상보험 업무 공정하고 적정한 처리를 기하려는 공익 목적보다 더 크다고 볼 수 없으므로, 원고가 주장하는 제반사정을 감안하더라도 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하다고 보기 어렵다. 따서 원고의 둘째 주장도 이유 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 재판장 판사1 판사 판사1 판사 판사2 【별지】【관계법령】 [산재해보상 험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되기 전의 것)] 제37조 (요양급여) ① 요양급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 경우에 그 근로자에게 지급한다. ② 요양급여는 요양비의 전액으로 하되, 공단이 설치한 보험시설 또는 공단이 지정한 의료기관에서 요양을 하게 한다 다만, 부득이한 경우에는 요양을 갈음하여 요양비를 지급할 수 있다. ④ 제1항의 요양급여의 범위는 다음 각 호와 같다. l. 진찰 2. 약제 또는 진료재료와 의지(의지), 그 밖의 보조기 지급 3. 처치·수술, 그 밖의 치료 4. 의료시설에의 수용 5. 간병 6. 이송 7. 그 밖에 노동부령으로 정하는 사항 ⑤ 제2항 및 제4항에 따른 요양급여의 범위나 비용 등 요양급여의 산정 기준은 노동부령으로 정한다. 제56조 (부당이득의 징수) ① 공단은 보험급여를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 급여액에 해당하는 금액을 징수하여야 한다. 다만, 제1호의 경우에는 그 급여액의 2배에 해당하는 금액을 징수한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보험급여를 받은 경우 3. 그 밖에 잘못 지급된 보험급여가 있는 경우 [산업재해보상 험법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20681호로 개정되기 전의 것)] 제28조 (의료기관의 지정) ① 법 제40조 제2항의 규정에 의하여 공단이 지정할 수 있는 의료기관은 다음 각 호와 같다. 1. 「의료법」 제3조의 규정에 의한 종합병원·병원·의원·치과병원·치과의원·한방병원·한의원 및 요양병원 ② 제1항의 규정에 의한 의료기관의 지정요건, 지정절차, 지정의 취소 등에 관하여 필요한 사항은 공단규정으로 정한다. [신업재해보상 험법 시행규칙(2008. 3. 3. 노동부령 제298호로 개정되기 전의 것)] 제17조 (요양 여의 범위 및 비용) ① 제40조 제5항의 규정에 의하여 요양급여의 범위 및 요양에 소요된 비용의 산정기준은 「국민건강보험요양급여의 기준에 관한 규칙」과 「국민건강보험법」 제42조 제4항의 규정에 의하여 보건복지부장관이 고시하는 요양급여비용의 내역에 의한다. 다만, 요양급여의 범위 및 요양에 소요된 비용 중동기 준엔서 정한 사항이 근로자 보호를 위하여 적당하지 아니하다고 인정되는 경우, 동 기준에서 정하고 있지 아니한 사항의 경우 또는 보험재정에 상당한 부담을 초래하여 보험재정의 건전성을 해할 우려가 있다고 인정되는 경우에는 노동부장관이 법 제6조의 규정에 의한 산업재해보상보험심의위원회의 심의를 거쳐 고시하는 산업재해보상보험요양비산정기준(이하 "요양비산정기준"이라 한다)에 의한다. 〈개정 1996.3.19, 2000.7.29, 2001.12.31, 2006.8.31〉 ② 공단은 법 제78조 제1항 제1호의 규정에 의한 보험시설에서 행하는 요양에 대한 요양급여의 범위비용에 대하여는 노동부장관의 승인을 얻어 제1항 본문 또는 단서의 기준을 조정하여 적용할 수 있다. [요양업무처리정(2005. 12. 29. 근로복지공단 규정 제350호로 개정되기 전의 것] 제8조(지정취소 등) ① 사장은 의료기관이 별표1에 해당되는 경우 그 지정을 취소하거나 진료를 제한하는 조치를 취한다. ② 동일한 의료기관에 별표1에 의한 제한사유가 동시에 2건 이상 발생한 경우에는 그 중 중한 것으로 한다. ④ 지사장은 제1항의 규정에 의한 의료기관 제한처분 사유가 의료법상 의료인 자격정지, 의료기관 업무정지 이상에 해당하는 경우 별표1에 따라 제한처분 한 후 그 내역을 명시하여 보건복지부장관 등 해당 행정기관으 통보한다. 다만, 통보결과에 따라 의료법에 의거 행정처분이 행하여진 경우 제1호 또는 제2호에 해당하게 되는 때에는 다시 동일한 사유로 제한처분하지 아니한다. 제42조의2 (진료비, 약제비 실사) ① 이사장 또는 지역본부장은 산재환자에게 제공된 요양급여내역에 대하여 진료비·약제비 현지실사를 할 수 있다. ② 실사시에는 다음 각호의 사항을 조사·확인한다. 1. 진료기록(진료기록지, 간호기록지, 물리치료기록지 등)과 진료비청구서와의 대조 확인 2. 외출·외박관리장 확인 및 진료비 청구 여부 3. 의약품 및 치료재료 실거래가 현황 및 적정청구 여부 4. 기타 제반 의무기록 및 환자 관리상태 등 제46조 (부당이득의 징수) 이사장 또는 지사장은 요양담당의료기관이 다음 각호의 경우와 같이 허위 기타 부정한 방법으로 진료비를 지급받은 사실을 발견한 때에는 법 53조의 규정에 따라 그 진료비의 2배를 징수한다. 1. 의료기관이 법에 의한 보험급여를 받을 자격이 없는 자와 공모하여 허위 기타 부정한 방법으로 진료비를 지급받은 경우 2. 의료기관이 진료비청구서 등 관계 자료를 허위로 작성하여 지급받은 경우 3. 의료기관이 제1호 및 제2호 이외에 허위 기타 부정한 방법으로 진료비를 지급받은 경우 [별표1] 의료기관제한처분기준(제8조 제1항 관련)

제한사유

제한

1. 의료기관이 의료법에 의한 업무정지, 폐쇄, 개설허가 취소의 경우 2. 의료법에 의해 의원, 치과의원, 한의원 대표자의 면허자격정지, 면허취소가 보건복지부 등 관련 행정기관에 의기 확정된 경우. 다만, 당해 행정처분의 사유가 진료비와 관련된 것이거나 면허자격정지 중 대신 진료할 다른 의사, 치과의사, 한의사 등의 인적사항을 시장, 군수, 구청장 등에게 신고한 경우에는 제외한다. 4. 재해일자, 상병명, 상병상태 등의 소견을 허위로 기재한 경우

지정취소

[의료법(2007. 4. 11. 법률 제8366호로 전부 개정되기 전의 것)] 제25조(무면허의료행위 등 금지) ① 의료인이 아니면 누구든지 의료행위를 할 수 없으며 의료인도 면허된 이외의 의료행위를 할 수 없다. 단서 생략 제30조(개설) ③ 제2항의 규정에 의하여 의원·치과의원·한의원 또는 조산우너을 개설하고자 하는 자는 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ⑥ 제3항 및 제4항의 규정에 의하여 개설된 의료기관이 그 개설장소를 이전하거나 그 개설에 관한 신고 또는 허가사항 중 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 할 때에도 제3항 또는 제4항과 같다. 제51조(개설허가의 취소 등) ① 보건복지부장관 또는 시장·군수·구청장은 의료기관이 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 그 의료업을 정지하거나 그 개설허가를 취소하거나 그 의료기관의 폐쇄를 명할 수 있다. 다만, 제8호에 해당하는 때에는 의료기관의 개설허가를 취소하거나 의료기관의 폐쇄를 명하여야 하며, 의료기관의 폐쇄는 제30조 제3항 및 제31조 제1항 본문의 규정에 의하여 신고한 의료기관에 한하여 이를 할 수 있다. 2. 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 하거나, 의료인에게 면허된 이외의 의료행위를 하게 한 때 제53조 (자격정지등) ① 보건복지부장관은 의료인이 다음 각호의 1에 해당할 때에는 1년의 범위 내에서 그 면허자격을 정지시킬 수 있다. 이 경우 의료기술상의 판단을 요하는 사항에 관하여는 관계전문가의 의견을 들어 결정 할 수 있다.〈개정 1981.12.31, 1987.11.28, 1994.1.7, 1997.12.13. 2000.1.12, 2002.3.30. 2007.1.3〉 4. 제25조 제1항의 규정을 위반하여 의료인이 아닌 자로 하여금 의료행위를 하게 하거나 의료인에게 면허된 이외의 의료행위를 하게 한 때 [의료법 시행칙 (2005. 10. 17. 보건복지부령 제333호로 개정되기 전의 것)] 제22조의3(의기관 개설신고사항의 변경신고) ① 법 제30조 제6항의 규정에 의하여 의원·치과의원·한의원 또는 조산원의 개설자가 그 개설장소를 이전하거나 다음 각 호의 1에 해당하는 개설신고사항의 변경신고를 하고자 할 때에는 별지 제12호 서식에 의한 변경고서를 시장군수구청장에게 제출하여야 한다. 2. 의료기관의개설자가 입원·해외출장 등으로 인하여 다른 의사.치과의사·한의사 또는 조산사로 하여금 진료하게 할 경우 그 기간 및 당해 의사 등의 인적사항 3. 의료기관의 진료과목 또는 의료인수의 변동사항 끝. 【참조조문】 구 산업재해보상보험법 구 산업재해보상보험법 제56조 의료법 구 의료법 의료법 제51조 의료법 제25조 【참조판례】 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결

[출처] 근로복지공단 : 산재판례서비스 - 2008구합43171 (2008구합43171_서울행정법원)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

의료법 제25조 제51조

산업재해보상보험법 제56조

[ 참조판례 ]

대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결

[ 참조판례 체계도 ]

[ 사건명 태그]