전원재판부 2007헌바66, 2008. 10. 30.

【판시사항】 1. 자동차운전학원에 대한 행정처분에 대하여 필요적 행정심판 전치주의를 택한 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전문개정되기 전의 것) 제101조의3이 재판청구권과 평등권을 침해하는지 여부(소극) 2. 당해 사건이 부적법한 경우 당해 사건의 본안에 적용될 법률조항이 재판의 전제성을 갖는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 헌법재판소는 이미 2002. 10. 31. 2001헌바40 사건에서, 도로교통법상 행정심판 전치주의를 택한 합리성이 있고, 이를 규정한 같은 법 제101조의3이 재판청구권과 평등권에 위반되지 않는다는 결정을 선고한 바 있다. 자동차운전학원에 대한 처분의 적법성에 관하여 판단할 때에도 역시 도로교통과 관련한 전문성과 기술성이 요구되므로 법원으로 하여금 행정기관의 전문성과 지방경찰청의 기술적 사항의 판단을 활용하게 할 필요성이 있고, 행정의 통일성을 확보할 필요성도 인정된다. 따라서 같은 법 제101조의3 소정의 행정심판 전치제도는 선례가 판시한 바와 같이 필요적 전심절차를 둔 것에 합리성을 인정할 수 있고, 행정심판절차 형성에 관한 입법형성권의 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해하는 제도라고 할 수 없으며, 평등권에 위반되지 않는다. 2. 적법한 전심절차를 거치지 않고 제기된 당해 사건은 부적법하여 각하될 것이어서, 당해 사건의 본안에 적용될 심판대상 법률조항에 대해서는 재판의 전제성이 인정되지 아니한다. 【참조조문】 헌법 제27조 제1항 구 도로교통법시행령(2003. 11. 4. 대통령령 18115호로 개정된 후 2006. 5. 30. 대통령령 제19493호로 전부 개정되기 전의 것) 제42조의5(학원의 시설 및 설비 등의 기준) ①～③ 생략 ④ 기능교육장의 코스의 종류ㆍ형상ㆍ구조와 도로주행교육을 실시하는 도로의 기준은 행정자치부령으로 정한다. 구 도로교통법시행령(2003. 11. 4. 대통령령 18115호로 개정된 후 2006. 5. 30. 대통령령 제19493호로 전부 개정되기 전의 것) 제42조의6(교육과정 등) ① 법 제70조의7의 규정에 의한 학원의 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준은 다음 각 호와 같다. 1. 교육과정 학과교육ㆍ기능교육 및 도로주행교육으로 구분하여 교육을 실시할 것 2. 교육방법 가. 제1호의 규정에 의한 교육과정에 따라 교육을 실시할 것 나. 제1호의 규정에 의한 교육은 운전면허의 종별로 구분하여 행정자치부령이 정하는 최소시간 이상 교육하되, 교육생 1인에 대한 교육시간은 교육과정별로 1일 3시간(학과교육의 경우에는 1일 7시간)을 초과하지 아니하도록 할 것 다. 제1호의 규정에 의한 교육중 도로주행교육의 경우에는 제42조의5제4항의 규정에 의한 기준에 맞는 도로에서 교육을 실시할 것 3. 운영기준 가. 행정자치부령이 정하는 정원의 범위안에서 교육을 실시할 것 나. 자동차운전 교육생을 모집하기 위한 연락사무소 등을 별도로 운영하지 아니할 것 ② 제1항에서 규정한 사항 외에 교육과정별 교육과목, 교육의 순서 등 교육방법과 운영기준에 관한 구체적인 사항은 행정자치부령으로 정한다. 구 도로교통법시행규칙(2003.10.18. 부령 208호로 개정된 후 2006. 5. 30. 부령 제329호로 전부 개정되기 전의 것) 제26조의8(코스 및 도로의 기준 등) 영 제42조의5제4항 및 영 제49조의2제3항의 규정에 의한 기능교육장(기능교육을 위한 장소를 말한다. 이하 같다) 코스의 종류ㆍ형상ㆍ구조의 기준은 별표 15의 규정에 의한 기능시험코스의 종류ㆍ형상 및 구조에 의하고, 도로주행교육(도로상 운전능력을 익히기 위한 교육을 말한다. 이하 같다)을 실시하는 도로의 기준은 별표 15의4의 규정에 의한 도로주행시험을 실시하기 위한 도로의 기준에 의한다. 구 도로교통법시행규칙(2003.10.18. 부령 208호로 개정된 후 2006. 5. 30. 부령 제329호로 전부 개정되기 전의 것) 제26조의12(교육과정의 운영기준 등) ① 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 학과교육을 실시하여야 한다. 1. [별표 14]의 규정에 의한 운전면허의 종별 교육과목 및 교육시간에 따라 교육을 실시할 것 2. 교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 7시간을 초과하지 아니할 것 3. 응급처치교육은 응급의학 관련 의료인이나 응급구조사 또는 응급처치에 관한 지식과 경험이 있는 강사로 하여금 실시하게 할 것 ② 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 기능교육을 실시하여야 한다. 1. 면허의 종별에 따라 단계적으로 교육을 실시할 것 2. 교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 3시간을 초과하지 아니할 것 ③ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허 외의 운전면허의 기능교육장을 설치한 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 기준에 의하여 기능교육을 실시하여야 한다. 1. 제1종 대형면허 또는 제1종 특수면허 가. 기능교육강사가 교육용 자동차에 함께 승차하여 교육할 것. 다만, 별표 14 제1호의 규정에 의한 기능교육시간 중 5시간 이상의 교육을 받은 경우에는 교육생이 단독으로 승차하여 교육을 실시할 수 있다. 나. 교육생이 단독으로 승차하여 교육을 실시하는 때에는 기능교육 강사 1인당 담당 교육용 자동차가 2대를 초과하지 아니할 것 다. 교육생을 함께 승차시키는 경우에는 승차정원을 초과하지 아니하도록 할 것 2. 제2종 소형 또는 원동기장치자전거면허의 경우 [별표 14]의 규정에 의한 기준에 따라 교육할 것. 이 경우 기능교육을 담당하는 강사 1인은 10인 이내의 교육생에 대하여 교육할 수 있다. ④ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 도로주행교육을 실시하여야 한다. 1. 운전면허 또는 연습운전면허를 받은 사람에 대하여 실시하되, 면허의 종별에 따라 단계적으로 교육을 실시할 것 2. 기능교육을 담당하는 강사가 도로주행교육용 자동차에 같이 승차하여 지도할 것 3. 교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 3시간을 초과하지 아니할 것 4. [별표 14]의 규정에 의한 도로주행교육의 기준에 따라 지정된 도로에서 실시하되, 지방경찰청장이 도로주행교육을 위한 노선과 교육시간대를 정한 경우에는 그에 따라 교육을 실시할 것 ⑤ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 교육생으로 하여금 교육이 시작되기 전과 교육이 끝난 후에 아이디카드 등을 이용하여 학사관리 전산시스템에 출석 및 수강사실을 입력하도록 하고, 교육을 한 강사로 하여금 교육생의 수강사실을 확인한 후 전자서명을 하도록 하여야 한다. ⑥ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 교육이 실시되는지의 여부를 수시로 감독하여야 한다. ⑦ 이 규칙에 규정한 것 외의 교육과정 운영 등 교육의 실시에 관하여 필요한 세부적인 사항은 경찰청장이 정한다. 구 도로교통법시행규칙(2003.10.18. 부령 208호로 개정된 후 2006. 5. 30. 부령 제329호로 전부 개정되기 전의 것) 제38조의18 (학원 또는 전문학원의 등록취소 등) ① 법 제71조의15의 규정에 의한 학원 또는 전문학원의 등록취소 및 운영정지와 전문학원의 지정취소의 기준은 별표 14의5 와 같다. [별표 14의5] 자동차운전학원ㆍ전문학원에 대한 행정처분의 기준 [별표 15의4] 도로주행시험을 실시하기 위한 도로의 기준 주：운전면허시험장당 2개소 이상의 도로를 확보하여야 한다. 행정소송법 제18조(행정심판과의 관계) ① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다. ② 제1항 단서의 경우에도 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고 취소소송을 제기할 수 있다. 1. 행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때 2. 처분의 집행 또는 절차의 속행으로 생길 중대한 손해를 예방하여야 할 긴급한 필요가 있는 때 3. 법령의 규정에 의한 행정심판기관이 의결 또는 재결을 하지 못할 사유가 있는 때 4. 그 밖의 정당한 사유가 있는 때 ③ 제1항 단서의 경우에 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판을 제기함이 없이 취소소송을 제기할 수 있다. 1. 동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때 2. 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분 중 어느 하나가 이미 행정심판의 재결을 거친 때 3. 행정청이 사실심의 변론종결 후 소송의 대상인 처분을 변경하여 당해 변경된 처분에 관하여 소를 제기하는 때 4. 처분을 행한 행정청이 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 때 ④ 제2항 및 제3항의 규정에 의한 사유는 이를 소명하여야 한다. 【참조판례】 1. 헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40, 판례집 14-2, 473 2. 헌재 1992. 8. 19. 92헌바36, 판례집 4, 572, 574 헌재 2000. 11. 30. 98헌바83, 판례집 12-2, 278 헌재 2007. 12. 27. 2006헌바34, 판례집 19-2, 787 【전문】【당사자】 청 구 인 신○철 외 2인 청구인들 대리인 법무법인 로고스 담당변호사 양승국 외 7인 당해사건 수원지방법원 2004구단187 영업정지처분취소 【주문】 1. 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정되기 전의 것) 제101조의3은 헌법에 위반되지 아니한다. 2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다. 【이유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인 신○철은 수원시 영통구 원천동 323-1에서 ‘원천자동차학원’이라는 상호로, 청구인 김○길은 수원시 권선구 서둔동 323-6에서 ‘중앙자동차운전학원’이라는 상호로, 청구인 박○도는 군포시 당정동 506-4 ‘대우자동차운전학원’이라는 상호로 각 전문학원이 아닌 자동차운전학원(이하 ‘일반학원’이라 한다)을 운영하고 있다. (2) 경기도지방경찰청장은 2003. 12. 20. 청구인들에게 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제71조의15, 같은 법 시행규칙(2003. 10. 18. 부령 208호로 개정된 후 2006. 5. 30. 부령 제329호로 전부 개정되기 전의 것) 제38조의18 제1항, [별표 14의5]를 적용하여 청구인들이 지정된 노선이 아닌 도로에서 도로주행교육을 실시하였다는 이유로, 청구인 신○철에 대하여 운영정지 3일(2004. 1. 19.∼같은 달 21.), 청구인 김○길, 박○도에 대하여 각 운영정지 7일(2004. 1. 26.∼2004. 2. 1.)의 각 처분을 하였다. (3) 이에 청구인들은 위 각 처분의 취소를 구하는 소송(수원지방법원 2004구단187)을 제기하는 한편 자동차운전학원에 대한 행정처분에 대하여 필요적 전치주의를 택한 법 제101조의3이 헌법에 위반된다면서 위헌법률심판제청신청(2007아128)을 한 후, 다시 대통령령으로 정한 학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 위반하여 교육을 실시한 경우 학원의 운영을 정지할 수 있도록 정한 법 제71조의15 제1항 제6호, 제70조의7이 헌법에 위반된다면서 위헌법률심판제청신청(2007아423)을 하였는데, 위 법원은 2007. 6. 15. 청구인들의 위 소를 각하하는 판결을 선고함과 동시에 법 제101조의3에 대한 위헌법률심판제청신청을 기각하고(2007아128), 법 제71조의15 제1항 제6호, 제70조의7에 대한 위헌법률심판제청신청을 각하하는(2007아423) 결정을 하였다. 청구인들은 2007. 7. 12. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인들은 법 제101조의3 이외에 법 제71조의15 제1항 제6호와 제70조의7 전부를 심판대상으로 하여 이 사건 심판청구를 하였으나 법 제71조의15 제1항 제6호 중 제71조의2 제1항 제4호 부분은 전문학원에 해당하는 것이고 청구인들이 운영하는 일반학원에 관련된 것이 아니므로 심판대상은 법 제71조의15 제1항 제6호 중 “제70조의7 규정에 의한 교육과정, 교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 때” 부분과 제70조의7로 한정함이 타당하다고 할 것이다. 이 사건 심판대상조문 및 관련 법령은 다음과 같다. [심판대상조항] 법 제71조의15 (행정처분) ① 지방경찰청장은 학원 또는 전문학원이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 행정자치부령이 정하는 기준에 의하여 그 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다. <개정 2001. 12. 31> 6. 제70조의7 ……의 규정에 의한 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 때 법 제70조의7(교육과정 등) 학원의 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 법 제101조의3(행정소송과의 관계) 이 법에 의한 처분으로서 당해 처분에 대한 행정소송은 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다. [관련 법률조항] 구 도로교통법 시행령(2003. 11. 4. 대통령령 18115호로 개정된 후 2006. 5. 30. 대통령령 제19493호로 전부 개정되기 전의 것) 제42조의5(학원의 시설 및 설비 등의 기준) ④ 기능교육장의 코스의 종류ㆍ형상ㆍ구조와 도로주행교육을 실시하는 도로의 기준은 행정자치부령으로 정한다. 제42조의6(교육과정 등) ① 법 제70조의7의 규정에 의한 학원의 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2003. 11. 4.> 1. 교육과정 학과교육ㆍ기능교육 및 도로주행교육으로 구분하여 교육을 실시할 것 2. 교육방법 가. 제1호의 규정에 의한 교육과정에 따라 교육을 실시할 것 나. 제1호의 규정에 의한 교육은 운전면허의 종별로 구분하여 행정자치부령이 정하는 최소시간 이상 교육하되, 교육생 1인에 대한 교육시간은 교육과정별로 1일 3시간(학과교육의 경우에는 1일 7시간)을 초과하지 아니하도록 할 것 다. 제1호의 규정에 의한 교육 중 도로주행교육의 경우에는 제42조의5 제4항의 규정에 의한 기준에 맞는 도로에서 교육을 실시할 것 3. 운영기준 가. 행정자치부령이 정하는 정원의 범위 안에서 교육을 실시할 것 나. 자동차운전 교육생을 모집하기 위한 연락사무소 등을 별도로 운영하지 아니할 것 ② 제1항에서 규정한 사항 외에 교육과정별 교육과목, 교육의 순서 등 교육방법과 운영기준에 관한 구체적인 사항은 행정자치부령으로 정한다. 행정소송법 제18조(행정심판과의 관계) ① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다. ② 제1항 단서의 경우에도 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고 취소소송을 제기할 수 있다. 1. 행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때 2. 처분의 집행 또는 절차의 속행으로 생길 중대한 손해를 예방하여야 할 긴급한 필요가 있는 때 3. 법령의 규정에 의한 행정심판기관이 의결 또는 재결을 하지 못할 사유가 있는 때 4. 그 밖의 정당한 사유가 있는 때 ③ 제1항 단서의 경우에 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판을 제기함이 없이 취소소송을 제기할 수 있다. 1. 동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때 2. 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분 중 어느 하나가 이미 행정심판의 재결을 거친 때 3. 행정청이 사실심의 변론종결 후 소송의 대상인 처분을 변경하여 당해 변경된 처분에 관하여 소를 제기하는 때 4. 처분을 행한 행정청이 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 때 ④ 제2항 및 제3항의 규정에 의한 사유는 이를 소명하여야 한다. 이 이외에 나머지 관계 법률조항은 [별지] 기재와 같다. 2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 법 제71조의15 제1항 제6호와 제70조의7에 관한 부분 (가) 위 법률조항은 침해적 행정행위의 근거가 되는 규정이므로, 그 위임의 구체성과 명확성이 요구되는데, 위 법률조항 뿐만 아니라 위 법의 다른 관련 법조항을 살펴보아도 학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 관하여 대통 령령에 규정될 내용의 대강을 전혀 예측할 수 없으므로, 위 법률조항은 위임입법의 한계를 일탈하였다. (나) 위 법률조항은 일반학원을 전문자동차운전학원과 차별하여 일반학원의 경우 도로주행시험노선에서 도로주행교육을 할 수 없게 하므로 헌법 제11조의 평등원칙에 반한다. (다) 한편 위 법률조항으로 인하여 일반학원이 도로주행시험노선에서 도로주행교육을 할 수 없게 함으로써 일반학원에서 수강하는 경제력이 약한 일반 서민들 역시 차별받게 되고, 결과적으로 일반서민들이 일반학원을 이용하지 못하게 하여 서민들의 행복추구권과 소비자의 권리를 각 침해한다. (2) 법 제101조의3에 관한 부분 (가) 자동차운전학원에 대한 영업정지처분은 대량적ㆍ반복적으로 행해지는 처분이 아님에도 필요적 전치주의를 택한 것은 헌법 제27조의 재판청구권을 침해한다. (나) 임의적 전치주의를 택한 다른 법률에 의한 행정처분과 비교하여 자동차운전학원에 대한 영업정지처분이 전문적이고 기술적인 성질을 가진다고 할 수 없음에도 필요적 전치주의를 택한 것은 헌법 제11조의 평등권을 침해한다. 나. 법원의 위헌제청신청 각하, 기각 이유 (1) 입법자에게는 행정심판 전치주의의 도입여부를 판단함에 있어서 광범위한 입법형성권이 있는데, 행정심판제도는 통상의 소송절차에 비하여 간편한 절차를 통하여 시간과 비용을 절약하면서 신속하고 효율적인 권리구제를 꾀할 수 있는 장점이 있고, 도로교통과 관련한 행정처분과 관련해서는 전문성과 기술성이 요구되며, 행정심판절차가 사법절차에 준하는 객관성과 공정성을 보장하고 있고, 행정소송법에 의하여 필요적 전치주의의 단점이 보완될 수 있는 장치가 마련되어 있으며, 행정심판 전치요건은 행정소송의 사실심 변론종결시까지 갖추면 되는 점 등을 종합하면 행정심판의 필요적 전치를 규정한 법 제101조의3 규정이 재판청구권을 침해한다거나 자의적인 입법으로 평등권에 위반된다고 할 수 없다(2007아128). (2) 한편 청구인들이 행정심판을 거침이 없이 행정소송을 제기하였고 이미 행정심판 제기기간이 도과되어 그 소가 부적법하므로 법 제71조의15 제1항 제6호와 제70조의7에 관한 위헌제청신청은 재판의 전제성이 없어 부적법하다(2007아423). 다. 경기도지방경찰청장의 의견요지 사회가 변화함에 따라 도로의 상황, 교통사고의 증감, 교통량, 사고율 등 도로교통, 운전교육과 관련된 사정들이 다양하게 변화하고, 이에 학원의 교육과정, 교육방법, 운영기준 역시 위 변화에 대응하여 수시로 변동될 수밖에 없으며, 그 내용 또한 전문적이고 기술적인 것이어서 위임의 필요성이 있고, 법의 제반 규정을 상호 유기적, 체계적으로 파악할 때 교육과정, 교육방법, 운영기준의 내용이 예측가능하며, 전문학원과 일반학원의 설립, 운영상의 차이, 교통혼잡과 교통사고 발생의 위험성 등을 고려하여 지방경찰청장이 일반학원에 대하여 도로주행시험노선이 아닌 곳을 도로주행교육노선으로 지정한 것이 자의적이라고 할 수 없으므로 일반학원을 전문학원보다 불평등하게 대우한 것이 아니고, 법 제71조의15 제1항 제6호와 제70조의7 조항이 행복추구권과 소비자의 권리를 침해하였다고 할 수 없다. 3. 판단 가. 먼저 법 제101조의3에 관하여 본다. (1) 헌법재판소의 선례 및 그 내용 헌법재판소는 이미 2002. 10. 31. 법 제101조의3 규정과 관련하여 행정심판전치주의를 정당화하는 합리적인 이유와 함께 위 조항이 재판청구권과 평등권에 위반되지 않는다는 결정을 선고한 바 있고(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40, 판례집 14-2, 473) 그 결정이유의 주된 요지는 다음과 같다. 「헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 …… 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다”고 규정하여 법원이 법률에 기속된다는 당연한 법치국가적 원칙을 확인하고, ‘법률에 의한 재판, 즉 절차법이 정한 절차에 따라 실체법이 정한 내용대로 재판을 받을 권리’를 보장하고 있다. 이로써 위 헌법조항은 ‘원칙적으로 입법자에 의하여 형성된 현행 소송법의 범주 내에서 권리구제절차를 보장한다’는 것을 밝히고 있다. 그러나 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기지는 않는다. 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다. 행정심판 전치주의를 정당화하는 이유는 다음과 같다. 첫째, 행정심판절차는 통상의 소송절차에 비하여 간편한 절차를 통하여 시간과 비용을 절약하면서 신속하고 효율적인 권리구제를 꾀할 수 있다는 장점이 있다. 궁극적으로 행정심판은 국민의 이익을 위한 것이고, 사전절차를 통하여 원칙적으로 권리구제가 약화되는 것이 아니라 강화되는 것이다. 둘째, 법원의 입장에서 보더라도, 행정심판전치주의를 취하는 경우에는 행정심판절차에서 심판청구인의 목적이 달성됨으로써 행정소송의 단계에 이르지 아니하는 경우가 많을 뿐 아니라, 그렇지 아니하는 경우에도 행정심판을 거침으로써 사실상ㆍ법률상의 쟁점이 많이 정리되기 때문에 행정소송의 심리를 위한 부담이 경감되는 효과가 있다. 법 제101조의3에 의하여 달성하고자 하는 공익과 전심절차를 밟음으로써 야기되는 국민의 일반적인 수고나 시간의 소모 등을 비교하여 볼 때, 위 법률조항에 의한 재판청구권의 제한은 정당한 공익의 실현을 위하여 필요한 정도의 제한에 해당하는 것으로 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 위반되어 국민의 재판청구권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이라 할 수 없다. 입법자는 행정심판을 임의적 또는 필요적 전치절차로 할 것인가에 관하여 행정심판을 통한 권리구제의 실효성, 행정청에 의한 자기시정의 개연성, 문제되는 행정처분의 특수성 등을 고려하여 구체적으로 형성할 수 있는데, 법 제101조의3에서 교통관련 행정처분에 대하여 행정심판 전치주의를 규정한 것은, 대량으로 행해지는 교통관련 행정처분의 통일을 기할 필요가 있고, 처분의 적법성여부에 관한 판단에 있어서 전문성과 기술성이 요구되는 행정심판사항의 특수성에 기인하는 것이다. 따라서 위 법률조항에 나타난 입법자의 결정이 차별을 정당화하는 합리적인 이유를 결여하고 있다고 볼 수 없으므로, 평등권에 위반되지 않는다.』 (2) 이 사건의 검토 (가) 비록 자동차운전학원에 대한 처분이 대량으로 행해지지는 않지만, 위 처분의 적법성에 관하여 판단할 때에는 도로에서의 교통상황, 자동차운전학원의 교육과정, 교육방법, 운영기준, 교육을 위한 코스, 도로의 기준 등 도로교통과 관련한 전문성과 기술성이 요구되므로 법원으로 하여금 운전학원을 지도, 감독하여 그 실태를 파악해온 행정기관의 전문성과 교통상의 위험과 장애를 방지, 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보할 책임이 있는 지방경찰청의 기술적 사항의 판단을 활용하게 할 필요성이 있고, 행정의 통일성을 확보할 필요성도 인정된다. (나) 따라서 법 제101조의3 소정의 행정심판 전치제도는 선례가 판시한 바와 같이 도로교통법에 정한 행정처분이 지닌 특수성과 행정심판 전치주의가 정당화되는 사유에 비추어 다른 일반의 행정처분과 달리 필요적 전심절차를 둔 것에 합리성을 인정할 수 있고, 행정심판의 전치로 인한 노고와 시간, 즉 재판청구권의 제약의 정도는 경미한 데 비하여 그로 인하여 달성되는 공익은 크다고 할 것이므로, 법 제101조의3 소정의 행정심판 전치제도는 행정심판절차 형성에 관한 입법형성권의 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해하는 제도라고 할 수 없고, 평등권에 위반되지 않는다. (다) 그렇다면, 위 선례는 타당하고, 그 밖에 위 선례를 변경하여야 할 만한 다른 사정이 발생하였다고도 보이지 아니하므로, 위 선례의 견해는 이를 유지함이 상당하다 할 것이다. 나. 다음으로 법 제71조의15 제1항 제6호와 제70조의7에 관하여 본다. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 청구는 같은 법 제41조 제1항의 규정에 의한 적법한 위헌여부심판의 제청신청을 법원이 각하 또는 기각하였을 경우에만 제기할 수 있는 것이고, 위헌여부심판의 제청신청이 적법한 것이 되려면 제청신청된 법률의 위헌여부가 법원에 제기된 당해사건의 재판의 전제가 된 때라야 하므로 만약 당해사건이 부적법한 것이어서 법률의 위헌여부를 따져 볼 필요조차 없이 각하를 면할 수 없는 것일 때에는 위헌여부심판의 제청신청은 적법요건인 재판의 전제성을 흠결한 것으로서 각하될 수밖에 없고 이러한 경우에는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구할 수 없는 것이다(헌재 1992. 8. 19. 92헌바36, 판례집 4, 572, 574；헌재 2000. 11. 30. 98헌바83, 판례집 12-2, 278；헌재 2007. 12. 27. 2006헌바34, 판례집 19-2, 787). 그러므로 살피건대, 청구인들이 적법한 전심절차를 거침이 없이 당해사건인 행정소송을 제기하였고, 이미 행정심판 제기기간이 도과되었으므로, 당해 법원은 필요적 행정심판전치주의를 규정한 법 제101조의3을 적용하여 당해 소송사건을 부적법하다고 하여 각하하였는바, 법 제101조의3이 앞서 본 바와 같이 합헌으로 판단되는 이상, 청구인들이 위헌여부심판의 제청신청을 한 당해사건은 부적법한 소송이다. 따라서 청구인들의 법 제71조의15 제1항 제6호와 제70조의7에 관한 헌법소원심판청구는 결국 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하므로, 법 제71조의15 제1항 제6호와 제70조의7의 위헌 여부를 살펴볼 필요 없이 각하되어야 할 것이다. 4. 결론 그렇다면, 법 제101조의3은 헌법에 위반되지 아니하고, 나머지 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 [별지] 관련조항 구 도로교통법시행규칙(2003. 10. 18. 부령 208호로 개정된 후 2006. 5. 30. 부령 제329호로 전부 개정되기 전의 것) 제26조의8(코스 및 도로의 기준 등) 영 제42조의5 제4항 및 영 제49조의2 제3항의 규정에 의한 기능교육장(기능교육을 위한 장소를 말한다. 이하 같다) 코스의 종류ㆍ형상ㆍ구조의 기준은 [별표 15]의 규정에 의한 기능시험코스의 종류ㆍ형상 및 구조에 의하고, 도로주행교육(도로상 운전능력을 익히기 위한 교육을 말한다. 이하 같다)을 실시하는 도로의 기준은 [별표 15의4]의 규정에 의한 도로주행시험을 실시하기 위한 도로의 기준에 의한다. 제26조의12(교육과정의 운영기준 등) ① 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 학과교육을 실시하여야 한다. 1. [별표 14]의 규정에 의한 운전면허의 종별 교육과목 및 교육시간에 따라 교육을 실시할 것 2. 교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 7시간을 초과하지 아니할 것 3. 응급처치교육은 응급의학 관련 의료인이나 응급구조사 또는 응급처치에 관한 지식과 경험이 있는 강사로 하여금 실시하게 할 것 ② 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 기능교육을 실시하여야 한다. <개정 2003. 10. 18.> 1. 면허의 종별에 따라 단계적으로 교육을 실시할 것 2. 교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 3시간을 초과하지 아니할 것 ③ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 제1종보통면허 및 제2종보통면허 외의 운전면허의 기능교육장을 설치한 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 기준에 의하여 기능교육을 실시하여야 한다. <개정 2003. 10. 18.> 1. 제1종대형면허 또는 제1종특수면허 가. 기능교육강사가 교육용 자동차에 함께 승차하여 교육할 것. 다만, [별표 14] 제1호의 규정에 의한 기능교육시간 중 5시간 이상의 교육을 받은 경우에는 교육생이 단독으로 승차하여 교육을 실시할 수 있다. 나. 교육생이 단독으로 승차하여 교육을 실시하는 때에는 기능교육 강사 1인당 담당 교육용 자동차가 2대를 초과하지 아니할 것 다. 교육생을 함께 승차시키는 경우에는 승차정원을 초과하지 아니하도록 할 것 2. 제2종 소형 또는 원동기장치자전거면허의 경우 [별표 14]의 규정에 의한 기준에 따라 교육할 것. 이 경우 기능교육을 담당하는 강사 1인은 10인 이내의 교육생에 대하여 교육할 수 있다. ④ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 도로주행교육을 실시하여야 한다. <개정 2003. 10. 18.> 1. 운전면허 또는 연습운전면허를 받은 사람에 대하여 실시하되, 면허의 종별에 따라 단계적으로 교육을 실시할 것 2. 기능교육을 담당하는 강사가 도로주행교육용 자동차에 같이 승차하여 지도할 것 3. 교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 3시간을 초과하지 아니할 것 4. [별표 14]의 규정에 의한 도로주행교육의 기준에 따라 지정된 도로에서 실시하되, 지방경찰청장이 도로주행교육을 위한 노선과 교육시간대를 정한 경우에는 그에 따라 교육을 실시할 것 ⑤ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 교육생으로 하여금 교육이 시작되기 전과 교육이 끝난 후에 아이디카드 등을 이용하여 학사관리 전산시스템에 출석 및 수강사실을 입력하도록 하고, 교육을 한 강사로 하여금 교육생의 수강사실을 확인한 후 전자서명을 하도록 하여야 한다. <개정 2004. 5. 29.> ⑥ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 교육이 실시되는지의 여부를 수시로 감독하여야 한다. ⑦ 이 규칙에 규정한 것 외의 교육과정 운영 등 교육의 실시에 관하여 필요한 세부적인 사항은 경찰청장이 정한다. 제38조의18(학원 또는 전문학원의 등록취소 등) ① 법 제71조의15의 규정에 의한 학원 또는 전문학원의 등록취소 및 운영정지와 전문학원의 지정취소의 기준은 [별표 14의5]와 같다. [별표 14의5] 자동차운전학원ㆍ전문학원에 대한 행정처분의 기준(제38조의18 제1항) [별표 15의4] 도로주행시험을 실시하기 위한 도로의 기준(제38조의4 제2항 관련) (주) 운전면허시험장당 2개소 이상의 도로를 확보하여야 한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌바66

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도로교통법시행령

도로교통법 제101조

헌법재판소법 제41조 제68조

도로교통법시행규칙

대한민국헌법 제11조 제27조 제37조

행정소송법 제18조