전원재판부 2006헌바79, 2007. 11. 29.

【판시사항】 1. 도시계획시설사업의 실시계획 인가를 사업인정으로 의제하는 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제96조 제2항 본문이 적법절차원칙 및 헌법 제23조 제3항에 위배되는지 여부(소극) 2. 사업인정 이전에 관련 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니한 경우 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 다시 협의 등 절차를 거치지 않도록 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제26조 제2항이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 3. 토지수용위원회에 관한 규정인 공익사업법 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항 및 토지수용위원회의 심리에 있어서 이해관계인들의 출석에 의한 진술을 제한하는 공익사업법 제32조 제2항이 적법절차의 원칙에 위배되고, 재판청구권을 침해하는지 여부(소극) 4. 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하도록 하는 공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하 ‘부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호가 재산권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 도시계획시설사업 자체에 있어서도 공공필요성 요건은 충족되고, 국토계획법상 이해관계인의 의견청취, 관계행정기관과의 협의 등 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차가 규정되어 있으므로 도시계획시설 실시인가를 사업인정으로 의제하는 구 국토계획법 제96조 제2항 본문은 적법절차원칙 및 헌법 제23조 제3항에 위반되지 않는다. 2. 공익사업법 제26조 제2항은 공익사업을 신속하게 추진하기 위하여 이미 거쳤던 절차를 반복하지 않도록 한 것으로서 토지조서 등에 변동이 있는 경우에는 다시 협의 등의 절차를 거쳐야 하므로 재산권을 침해하지 않는다. 3. 토지수용위원회로 하여금 재결에 관한 사항을 관장하도록 한 것은 법률관계를 신속하게 확정하여 시간과 비용을 절약하도록 한 것이고, 심리에 있어서 토지수용위원회가 필요하다고 인정하는 경우에만 토지소유자 등이 출석하여 의견을 진술하도록 하였다고 해도 이해관계인은 열람기간 중에 관계서류를 열람하여 재결에 있어서 의견을 제시할 수 있으며, 수용재결에 대하여 행정소송을 제기할 수 있으므로, 토지수용위원회의 관할 등에 관한 공익사업법상의 제 규정 및 공익사업법 제32조 제2항이 적법절차에 위배된다거나 재판청구권을 침해하였다고 볼 수 없다. 4. 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 그 공시기준일부터 가격시점까지의 시점보정을 지가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 청구인의 재산권을 침해하였다고 볼 수 없다. 또한 당해 토지의 협의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당되므로 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제26조(협의 등 절차의 준용) ① 생략 ②사업인정 이전에 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정에 의한 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 제14조 내지 제16조의 규정에 의한 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자 또는 토지소유자 및 관계인이 제16조의 규정에 의한 협의를 요구하는 때에는 협의하여야 한다. 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제32조(심리) ① 생략 ②토지수용위원회는 심리를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 사업시행자ㆍ토지소유자 및 관계인을 출석시켜 그 의견을 진술하게 할 수 있다. ③ 생략 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제51조(관할) ① 중앙토지수용위원회는 다음 각 호의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다. 1.국가 또는 시ㆍ도가 사업시행자인 사업 2.수용 또는 사용할 토지가 2 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 사업 ②지방토지수용위원회는 제1항 각호 외의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다. 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제52조(중앙토지수용위원회) ① 중앙토지수용위원회는 위원장 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성하되, 위원 중 대통령령이 정하는 수의 위원은 상임으로 한다. ②중앙토지수용위원회의 위원장은 건설교통부장관이 되며, 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 위원장이 지명하는 위원이 그 직무를 대행한다. ③중앙토지수용위원회의 위원장은 위원회를 대표하며, 위원회의 업무를 통할한다. ④생략 ⑤중앙토지수용위원회의 비상임위원은 토지 수용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 건설교통부장관이 위촉한다. ⑥중앙토지수용위원회의 회의는 위원장이 소집하며, 위원장 및 상임위원 1인과 위원장이 회의마다 지정하는 위원 7인으로 구성한다. ⑦중앙토지수용위원회의 회의는 제6항의 규정에 의한 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ⑧중앙토지수용위원회의 사무를 처리하기 위하여 사무기구를 둔다. ⑨생략 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 생략 ②토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다. ③생략 ④사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ⑤생략 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조(중앙토지수용위원회) ①～⑧ 생략 ⑨중앙토지수용위원회의 상임위원의 직급 및 사무기구의 조직에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조(중앙토지수용위원회) ①～③ 생략 ④중앙토지수용위원회의 상임위원은 다음 각 호의 1에 해당하는 자 중에서 건설교통부장관의 제청으로 대통령이 임명한다. 1. 판사ㆍ검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있었던 자 2. 대학에서 법률학 또는 행정학을 가르치는 부교수 이상의 직에 5년 이상 있었던 자 3. 행정기관의 3급 이상의 공무원으로 2년 이상 있었던 자 ⑤～⑨생략 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제49조(설치) 토지 등의 수용과 사용에 관한 재결을 하기 위하여 건설교통부에 중앙토지수용위원회를, 시ㆍ도에 지방토지수용위원회를 둔다. 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ①～④ 생략 ⑤취득하는 토지와 이에 관한 소유권외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용ㆍ예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정한다. 구 공익사업법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. ②～⑤ 생략 구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것) 제96조(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 준용) ① 생략 ②제1항의 규정에 의하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다. 구 부동산평가법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다. 1.공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상 2.～4. 생략 ② 생략 【참조조문】 헌법 제23조 제3항, 제27조 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제19조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다. ②공익사업에 수용 또는 사용되고 있는 토지 등은 특별히 필요한 경우가 아니면 이를 다른 공익사업을 위하여 수용 또는 사용할 수 없다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. ②제1항의 규정에 의한 사업인정을 신청하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 수수료를 납부하여야 한다. 【참조판례】 3. 헌재 1995. 4. 20. 93헌바20등, 판례집 7-1, 519, 538 헌재 1999. 12. 23. 98헌바13등, 판례집 11-2, 721, 731 헌재 2001. 4. 26. 2000헌바31, 판례집 13-1, 932, 940 【전문】【당 사 자】 청 구 인　박○성 대리인 변호사　황수현 당해사건　서울행정법원 2006구합8549 토지등수용재결무효등 【주　　문】 (1) 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것) 제96조 제2항 본문, (2) ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제26조 제2항, 제32조 제2항, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제70조 제2항, 제4항, (3) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제49조, 제70조 제5항, (4) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조 제4항, (5) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조 제9항, (6) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, (7) 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 광주 동구 ○○동 11의 1 대지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인바, 문화관광부장관은 2005. 1. 13. 이 사건 토지를 포함한 광주 동구 ○○동 13 일원(이하 ‘이 사건 사업신청지’라고 한다)에 국립아시아문화전당을 건립하고자 광주광역시에 도시계획시설결정 및 지적승인 신청을 하였고, 이에 광주광역시장은 2005. 4. 1. 광주광역시 고시 제2005-34호 광주도시관리계획(지구ㆍ시설)변경결정 및 지형도면고시로 이 사건 사업신청지에 광주 도시계획시설인 국립아시아문화전당을 건립하는 도시관리계획결정을 하였다. (2) 문화관광부장관은 위 도시계획시설의 사업자로서, 2005. 5. 31. 광주광역시장에게 도시계획시설사업 실시계획인가 신청을 하였고, 이에 광주광역시장은 도시계획시설 실시계획인가를 위한 주민열람공고, 토지소유자 및 이해관계인에 대한 통지, 실시계획인가를 위한 관련부서 협의를 거쳐, 2005. 7. 21. 광주광역시 고시 제2005-76호로 이 사건 사업신청지에 대하여 광주도시계획시설(국립아시아문화전당) 실시계획인가고시를 하였다. (3) 이어서 문화관광부장관은 같은 해 8. 24. 중앙토지수용위원회(이하 ‘중토위’라고 한다)에 이 사건 사업신청지 중 협의취득이 이루어지지 아니한 토지에 대하여 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제28조에 따라 수용재결을 신청하였고, 중토위는 2005. 12. 21. 수용재결을 하였으며, 그 재결서 정본이 2006. 1. 2. 청구인에게 송달되었다. (4) 이에 청구인은 2006. 2. 24. 서울행정법원에 위 수용재결의 무효확인등 소송을 제기하였고, 위 소송 계속 중 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조 제2항 등의 규정이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2006. 7. 28. 전부 기각되자, 같은 해 9. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제96조 제2항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제16조, 제26조, 제32조, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항, 제70조 제1항, 제3항, 제5항 및 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하 ‘부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 구 국토계획법 제96조 제2항 단서 부분 및 구 공익사업법 제70조 제3항은 당해 사건에 적용되는 조항이 아니며, 공익사업법 제16조, 제26조 제1항, 제32조 제1항, 제3항은 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이나 내용이 달라진다고 할 수 없어 재판의 전제성이 인정되지 않으므로 심판의 대상에서 제외하도록 한다. 따라서 이 사건 헌법소원의 심판대상은 구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것) 제96조 제2항 본문, 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제26조 제2항, 제32조 제2항, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제49조, 제70조 제5항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조 제4항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조 제9항, 구 공익사업법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, 구 부동산평가법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호이다. 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것) 제96조(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 준용) ② 제1항의 규정에 의하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제26조(협의 등 절차의 준용) ② 사업인정 이전에 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정에 의한 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 제14조 내지 제16조의 규정에 의한 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자 또는 토지소유자 및 관계인이 제16조의 규정에 의한 협의를 요구하는 때에는 협의하여야 한다. 제32조(심리) ② 토지수용위원회는 심리를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 사업시행자ㆍ토지소유자 및 관계인을 출석시켜 그 의견을 진술하게 할 수 있다. 제51조(관할) ① 중앙토지수용위원회는 다음 각 호의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다. 1. 국가 또는 시ㆍ도가 사업시행자인 사업 2.수용 또는 사용할 토지가 2 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 사업 ② 지방토지수용위원회는 제1항 각 호 외의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다. 제52조(중앙토지수용위원회) ① 중앙토지수용위원회는 위원장 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성하되, 위원 중 대통령령이 정하는 수의 위원은 상임으로 한다. ② 중앙토지수용위원회의 위원장은 건설교통부장관이 되며, 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 위원장이 지명하는 위원이 그 직무를 대행한다. ③ 중앙토지수용위원회의 위원장은 위원회를 대표하며, 위원회의 업무를 통할한다. ⑤ 중앙토지수용위원회의 비상임위원은 토지 수용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 건설교통부장관이 위촉한다. ⑥ 중앙토지수용위원회의 회의는 위원장이 소집하며, 위원장 및 상임위원 1인과 위원장이 회의마다 지정하는 위원 7인으로 구성한다. ⑦ 중앙토지수용위원회의 회의는 제6항의 규정에 의한 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ⑧ 중앙토지수용위원회의 사무를 처리하기 위하여 사무기구를 둔다. 제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다. ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제49조(설치) 토지 등의 수용과 사용에 관한 재결을 하기 위하여 건설교통부에 중앙토지수용위원회를, 시ㆍ도에 지방토지수용위원회를 둔다. 제70조(취득하는 토지의 보상) ⑤ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용ㆍ예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정한다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조(중앙토지수용위원회) ④ 중앙토지수용위원회의 상임위원은 다음 각 호의 1에 해당하는 자 중에서 건설교통부장관의 제청으로 대통령이 임명한다. 1.판사ㆍ검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있었던 자 2.대학에서 법률학 또는 행정학을 가르치는 부교수 이상의 직에 5년 이상 있었던 자 3.행정기관의 3급 이상의 공무원으로 2년 이상 있었던 자 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조(중앙토지수용위원회) ⑨ 중앙토지수용위원회의 상임위원의 직급 및 사무기구의 조직에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. 구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다. 1.공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상 [관련규정] [별지 1] 기재와 같다. 2. 청구인의 주장요지, 법원의 제청신청기각이유 및 관계기관의 의견 [별지 2] 기재와 같다. 3. 구 국토계획법 제96조 제2항 본문에 대한 판단 가. 사업인정제도의 개관 토지 등을 수용ㆍ사용할 수 있는 사업은 먼저 공익사업법 제4조 각 호의 1에 해당하여야 함은 물론이고, 그것이 공공의 이익을 위한 사업이어야 하는바, 이러한 수용ㆍ사용의 요건을 갖춘 경우라 하더라도 즉시 토지 등을 수용ㆍ사용할 수 있는 것은 아니며, 사업자가 토지를 수용ㆍ사용하고자 할 때에는 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다(공익사업법 제20조). 즉, 수용ㆍ사용의 요건을 갖춘 사업이라도 국가기관에 의한 사업인정을 받음으로써 비로소 토지 등의 수용ㆍ사용이 가능하게 된다. 여기서 사업인정이란 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하여 사업시행자에게 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 특정한 재산권의 수용권을 설정하는 행정행위이며, 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다. 사업인정은 ① 사업시행자의 사업인정신청(제출서류：사업계획신청서, 사업계획서, 사업예정지 및 사업계획을 표시한 도면, 토지소유자 또는 관계인과의 협의의 내용을 기재한 서류, 수용 또는 사용할 토지의 세목을 기재한 서류 등), ② 관계기관 협의 및 이해관계인의 의견청취(공고 열람), ③ 사업인정의 고시의 절차를 거치게 된다. 나. 적법절차원칙 위반 여부 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 가장 중요한 절차적 요청 중의 하나로, 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익(私益), 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없을 것이다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 18; 헌재 2005. 12. 22. 2005헌마19, 판례집 17-2, 785, 796). 도시계획시설사업의 실시계획의 인가를 사업인정으로 의제하는 위 규정의 입법목적은 도시계획시설사업에 있어서 이해관계인의 의견청취, 관계 행정기관과의 협의 등 중복되는 행정절차 등을 생략하여 사업인정절차에 소요되는 시간을 단축하고 신속하게 도시계획시설사업을 시행하려는 것이다. 도시계획시설사업의 실시계획 인가는 우선 도시계획시설결정이라는 도시관리계획 결정절차를 거쳐야 되는 데, 도시관리계획결정절차에 있어서도 도시관리계획안의 주요내용을 공고하고 일반이 열람할 수 있도록 해서 주민의 의견을 청취해야 하며(국토계획법 제28조 제1항), 공고된 도시관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기일 내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. 또한 도시계획시설사업의 실시계획을 인가하는 때에도 인가권자는 인가신청의 요지 등을 공고하고, 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하고(국토계획법 제90조 제1항, 제3항), 도시계획시설사업의 시행지구 안의 토지 건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 열람기간 내에 인가권자나 도시계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 인가권자나 사업시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영하도록 하고 있다(국토계획법 제90조 제2항). 이와 같이 국토계획법에서도 도시계획시설사업의 실시계획인가 시 당해 사업과 관련된 토지소유자 및 이해관계인의 의견수렴절차를 거치게 되어 있는 점을 감안하면 사업인정 의제를 규정한 위 조항이 적법절차의 원칙에 위배된다고 할 수는 없다. 다. 재산권 침해 여부 청구인은 당해 사업이 공공필요가 있는지 여부를 판단하는 사업인정절차를 거치지 않고 도시계획시설인가고시를 사업인정으로 의제하는 것이 헌법 제23조 제3항에 위반되어 재산권을 침해한다는 취지로 주장하나, 사업인정제도의 취지가 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하는 것이라고 하더라도 공공필요 유무에 대한 판단이 반드시 사업인정의 절차를 통해서만 행해질 이유는 없다 할 것이다. 특정사업에서 공공필요 유무를 판단할 수 있는 절차를 거쳤음에도 다시 사업인정의 절차를 거치도록 하는 것이 중복적인 행정절차를 강요하는 것일 때에는 사업인정을 의제하는 것이 오히려 공익사업의 신속성을 도모하고 토지소유자 등 이해관계인의 이익에도 부합된다. 도시계획시설사업은 명시적으로 도로 등 교통시설, 학교ㆍ운동장ㆍ문화시설 등 공공ㆍ문화체육시설과 같은 도시계획시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하여 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적(국토계획법 제1조, 제2조 제2호, 제6호, 제7호, 제10호)으로 하고 있으므로, 도시계획시설사업 자체에 있어서 공공필요성의 요건은 충족된다 할 것이다. 그리고 도시계획시설사업의 실시계획인가를 위해서는 우선 도시관리계획 입안단계에서부터 계획공고, 열람, 주민ㆍ지방의회의 의견청취, 도시계획위원회의 심의 및 관계행정기관과의 협의 등을 거치고, 실시계획을 인가하기 위해서는 당해 사업과 관련된 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 듣기 위하여 사업인정 신청 관계서류를 공고하여 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있으며 동 열람기간 내 의견서를 제출할 수 있도록 하는 등 사업인정 절차를 거치지 않고서도 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차가 규정되어 있다는 점에서 사업인정 의제를 규정한 위 조항이 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다. 4. 공익사업법 제26조 제2항에 대한 판단 위 법률조항의 입법목적은 협의가 성립되지 않아 협의취득을 하지 못하고, 공용수용의 절차에 들어가 사업인정을 받았다면, 토지조서와 물건조서에 변동사항이 없는 경우에는 협의의 가능성이 없으므로 다시 협의 등의 절차를 거치는 것이 무의미하고, 이미 거쳤던 절차를 반복하지 않게 함으로써 공익사업을 신속하게 추진하고자 함에 있다 할 것이므로 그 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성이 인정된다. 또한 토지조서와 물건조서에 변동이 있는 경우에는 사업인정 전에 협의 등의 절차를 거쳤다고 하더라도 다시 절차를 거쳐야 하며, 토지소유자 등이 원하는 경우에도 역시 절차를 생략할 수 없으므로 피해의 최소성원칙에도 반하지 않고, 신속한 공익사업의 추진, 무의미한 절차의 반복 방지라는 공익은 협의를 반복함으로써 얻는 사익보다 중대하다 할 것이므로 법익균형성 요건도 충족한다. 따라서 위 조항이 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 공익사업법 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제32조 제2항 및 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항에 대한 판단 가. 재판청구권 침해 여부 공용수용의 재결은 공익사업을 위하여 사업시행자에게 보상금을 지급하는 조건으로 타인의 토지소유권 등을 취득하게 하고, 반면 토지소유자 및 관계인에게는 목적물에 대한 권리를 상실시키게 하는 형성적 행정행위로서, 수용재결의 확정에 확정판결과 같은 효력을 인정한 이유는 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하고 간편한 절차로 분쟁을 신속히 해결하여 이해관계자의 권리관계를 조속히 안정시킬 필요에 의한 것일 뿐이지, 수용재결이 재판에 해당하는 것은 아니다. 또한 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 수용재결에 대하여 불복이 있는 때에는 행정소송을 제기할 수 있으므로(공익사업법 제85조 제1항), 법관이 아닌 위원들로 구성된 토지수용위원회가 수용재결을 행하고, 필요하다고 인정하는 경우에만 토지소유자 등이 심리에 출석하여 진술할 수 있다는 것만으로는 재판청구권이 침해되었다고 보기 어렵다. 나. 적법절차원칙 위배 여부 토지수용위원회가 수용재결을 관장하도록 규정된 이유는 수용재결에 있어서 이해관계인들의 의견 차이를 신속하게 조정하여 법률관계를 확정하여 시간과 비용을 절약하고, 토지수용에 관한 행정기관의 전문적인 지식을 활용하기 위한 것이다. 공익사업법에서는 토지수용위원회의 재결사항(공익사업법 제50조), 구성위원의 자격 및 임명(공익사업법 제52조, 제53조), 위원의 결격사유와 임기, 신분보장(공익사업법 제54조, 제55조, 제56조) 등에 대하여 규정하고 있고, 위원의 공정성이 의심되는 경우에는 제척ㆍ기피ㆍ회피제도(공익사업법 제57조)를 두고 있으며, 판사ㆍ검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있었던 자나 토지 수용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 등이 위원이 되므로 그 독립성과 전문성이 인정된다 할 것이고, 토지수용위원회의 수용재결에 대해서는 행정소송이 인정되고 있으므로 수용재결을 토지수용위원회가 관장한다고 하여 이를 적법절차원칙에 위배된다고 할 수 없다. 또한 토지수용위원회의 재결에 있어서 토지수용위원회가 심리에 필요하다고 인정하는 때에만 토지소유자 등이 출석하여 의견을 진술할 수 있는바, 이는 재결의 효율성, 신속성을 위한 것으로서 토지수용위원회는 재결신청서를 접수한 때에는 지체없이 이를 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 열람기간 중에 토지소유자 또는 관계인은 의견을 제시할 수 있으므로(공익사업법 제31조 제1항, 제2항) 수용재결의 심리에 있어서 위와 같은 제한을 둔 것이 적법절차원칙에 위배되지는 않는다. 6. 공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호에 대한 판단 가. 헌법재판소는 1995. 4. 20. 선고 93헌바20등(판례집 7-1, 519) 결정, 1999. 12. 23. 선고 98헌바13등(판례집 11-2, 721) 결정 및 2001. 4. 26. 선고 2000헌바31(판례집 13-1, 932) 결정에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 선고하였는바, 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다. 「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」 한편 98헌바13등 결정에서는, 위 결정요지에 추가하여, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 규정한 조항에 대해서도 헌법에 위반되지 않는다고 아래와 같이 판단하였다. 「토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.」 나. 이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상인 구 토지수용법 제46조와 그 법명 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’가 법률의 법명 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되었다는 점과 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭 변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경됐다는 점을 제외하고는 그 내용이 동일하고, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호도 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 법명이 변경되었을 뿐 내용은 동일한바, 이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리 하여야 할 특별한 사정변경의 가능성은 보이지 않으므로 이를 그대로 유지하도록 한다. 7. 결　론 따라서, 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 않으므로 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　이강국(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌바79

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

토지수용법 제46조

정부투자기관관리기본법

대한민국헌법 제23조

부동산가격공시및감정평가에관한법률

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제96조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제23조