전원재판부 2006헌마67, 2009. 3. 26.

【판시사항】 가. 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구의 인구편차 비교방식(해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 1인당 평균인구수와 비교) 나. 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계(평균인구수로부터 상하 60%의 편차 범위 내) 다. 이 사건 심판대상인 선거구 획정의 위헌 여부(일부 적극, 일부 소극) 라. 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 일부 선거구 획정의 불평등을 이유로 해당 시의 의회의원 선거구 전체에 대하여 위헌선언을 할 것인지 여부(적극) 마. 위헌인 선거구가 속한 시의회의원의 선거구들 부분을 2009. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용하도록 하는 내용의 헌법불합치결정을 한 사례 【결정요지】 가. 1선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 자치구ㆍ시ㆍ군 선거구의 인구편차 비교방식에 있어서도 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 1인당 평균인구수(각 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구수÷의원수)에 비교하는 방식이 더욱 간명하고 평등의 원칙에 부합한다. 나. 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 선거구 획정에는 인구 외에 행정구역ㆍ지세ㆍ교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수한 사정으로서 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것인바, 이러한 점에서 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하고, 인구비례ㆍ지역대표성 등 고려할 사정이 유사한 시ㆍ도의회의원 선거구 획정에서의 선례 또한 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼았으므로, 이와 동일한 기준에 따르는 것이 상당하다. 다. 상주시 마 선거구란, 영천시 다 선거구란, 김천시 라 선거구란의 의원 1인당 인구수는 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서고, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없다고 할 것이므로, 상주시 마 선거구, 영천시 다 선거구, 김천시 라 선거구의 획정은 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 시ㆍ도의회의 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해한다. 반면 경산시 나 선거구란의 의원 1인당 인구수는 위 60%의 편차를 넘지 아니하여, 경산시 나 선거구의 획정은 헌법상 허용되는 시ㆍ도의회의 재량 범위를 일탈한 것이라고 단정하기 어려우므로, 그 선거구에 거주하는 청구인의 평등권이나 선거권을 침해한다고 보기 어렵다. 라. 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는 것은 [별표] 중 ‘상주시 마 선거구’, ‘영천시 다 선거구, 김천시 라 선거구’에 관한 부분이지만, 각 자치구ㆍ시ㆍ군 내의 의회의원 선거구들은 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미칠 수밖에 없고, 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 선거구들’, ‘영천시의회의원 선거구들’, ‘김천시의회의원 선거구들’ 부분은 각 선거구들 별로 전체가 불가분의 일체를 이루어 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 해당 선거구들 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이다. 마. 그러나 이미 위 위헌 부분에 기하여 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거가 실시된 점, 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서는 정치세력이나 행정구역 간의 이해관계 등 많은 요소가 고려되어야 하기 때문에 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어려운 점, 만일 개정입법이 이루어지기 전에 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구에 관한 법의 공백이 생기게 되는 점 등을 고려할 때, 입법자가 2009. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 선거구들 부분’, ‘영천시의회의원 선거구들 부분’ 및 ‘김천시의회의원 선거구들 부분’의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하는 것이 타당하다. 재판관 조대현 별개의견 2005. 8. 4. 개정ㆍ시행된 공직선거법은 기초의원 선거에 관하여 하나의 지역구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제를 채택하였으므로, 하나의 지역구에서 1인만 선출하는 소선거구제의 경우에 비하여 각 지역구의 인구편차를 더 좁게 줄일 수 있다. 기초의원지역구의 인구편차는 서로 다른 기초자치단체 사이에서 인구편차를 비교하여야 하는 국회의원 선거나 시ㆍ도의원 선거와 같이 넓게 허용할 필요성이 적고, 기초의원 선거에 관하여 중선거구제를 채택하여 인구편차의 조정을 용이하게 한 이상, 도농복합시의 경우에도 기초의원지역구의 인구편차를 국회의원 선거나 시ㆍ도의원 선거의 경우만큼 허용하기는 어렵다. 따라서 기초의원지역구의 인구편차는 기초의원 1인당 선거인수 또는 인구수가 2:1의 비율을 넘지 못한다고 봄이 상당하다. 재판관 김종대 별개의견 선거구 획정을 다투는 소송은 주관적 권리관계에 대한 쟁송의 성격보다는 객관적 공익소송의 성격을 띨 수밖에 없다는 선거구 소송의 근본취지상 청구인의 선거구와는 관계없이 청구인이 속한 의회 전체의 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율로써 위헌 여부를 판단하여야 한다. 최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2:1을 초과하여 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2:1은 선거구 획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 된다. 재판관 송두환 별개의견 이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은 청구인들이 속한 선거구에 있어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이지, ‘평균적 투표가치에 미달하는 취급을 받는 것이 부당하다’는 데 있는 것이 아니다. 다수의견이 채택한 평균인구수와의 편차를 기준으로 하는 방식은, 어떤 자치구역의 여러 선거구들 중 대다수 선거구들의 각 인구수는 평균인구수 부근에 분포하고 특정 소수의 선거구만 평균인구수에서 벗어나 있는 경우에 2:1밖에 되지 않아도 위헌의 판단을, 6배에 해당하여도 합헌의 판단을 받게 되어, 기이한 결론에 이르는 수리적(數理的) 결함이 있다. 따라서 청구인의 선거구의 인구수와 최소선거구 인구수와의 비율을 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단하여야 하고, 그 허용비율은 광역의회의원 지역선거구보다는 엄격한 3:1을 넘지 않도록 하여야 한다. 【심판대상조문】 경상북도 시ㆍ군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례(2006. 1. 12. 조례 제2902호로 전부 개정된 것) 제2조 [별표] 중 “상주시 마 선거구란, 영천시 다 선거구란, 김천시 라 선거구란, 경산시 나 선거구란” 부분 【참조판례】 가.,나. 헌재 1995. 12. 27. 95헌마224, 판례집 7-2, 760, 778 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92, 판례집 13-2, 502, 512-513 헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985, 판례집 19-1, 287, 305-307 라. 헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 789-791 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 518-519 헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등, 판례집 19-1, 287, 310 마. 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 519 【전문】【당 사 자】 청 구 인 1. 강○옥 2. 이○기 3. 설○현 4. 김○수 청구인들 대리인 변호사 김정진 【주 문】 1. ‘경상북도 시ㆍ군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’(2006. 1. 12. 조례 제2902호로 전부 개정된 것) 제2조의 [별표] 중 상주시의회의원 지역선거구들 부분, 영천시의회의원 지역선거구들 부분, 김천시의회의원 지역선거구들 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 2. 위 [별표] 중 상주시의회의원 지역선거구들 부분, 영천시의회의원 지역선거구들 부분, 김천시의회의원 지역선거구들 부분은 2009. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다. 3. 청구인 김○수의 심판청구를 기각한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인 강○옥은 공직선거법 제26조 제2항에 의하여 경상북도의회가 2006. 1. 12. 조례 제2902호로 전부 개정하고 경상북도지사가 공포한 ‘경상북도 시ㆍ군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ 제2조의 [별표] 중 상주시 마 선거구에, 청구인 이○기는 영천시 다 선거구에, 청구인 설○현은 김천시 라 선거구에, 청구인 김○수는 경산시 나 선거구에 각 그 주소를 두고, 2006. 5. 31. 실시될 예정이었던 제4회 경상북도 시ㆍ군의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 자들이다. 그런데 청구인들은 위 [별표]로 획정된 경상북도 시ㆍ군의회의원 선거구들 간에는 상당한 인구수의 편차가 존재하고 있고 이와 같은 인구편차는 자신들의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 평등선거의 원칙에 반할 뿐 아니라 헌법상 보장된 평등권과 선거권 등을 침해하는 것이라고 주장하면서 2006. 1. 16. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 ‘경상북도 시ㆍ군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ 제2조 [별표] 중 “상주시 마 선거구란, 영천시 다 선거구란, 김천시 라 선거구란, 경산시 나 선거구란”이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. 경상북도 시ㆍ군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례 제2조(선거구 및 선거구별 의원정수) 공직선거법 제23조 및 제26조 제2항의 규정에 의한 시ㆍ군의회의원 지역선거구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수를 [별표]와 같이 한다.

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제20조(선거구) ③ 지역구국회의원, 지역구지방의회의원(지역구시ㆍ도의원 및 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 말한다. 이하 같다)은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다. 제23조(자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수) ① 시ㆍ도별 자치구ㆍ시ㆍ군의회 의원의 총 정수는 [별표 3]과 같이 하며, 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수는 당해 시ㆍ도의 총 정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시ㆍ도의 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회가 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다. ② 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 최소 정수는 7인으로 한다. 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ② 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에서 선출할 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 시ㆍ도조례로 정한다. ③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍ㆍ면ㆍ동의 일부를 분할하여 다른 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에 속하게 하지 못한다. ④ 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 하나의 시ㆍ도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.

공직선거법 시행령(2005. 9. 14. 대통령령 제19045호로 개정된 것) 제3조(자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구 명칭) 법 제26조 제2항의 규정에 의한 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구의 명칭은 자치구ㆍ시ㆍ군의 명칭 뒤에 가, 나, 다를 붙여 표시한다. 공직선거관리규칙(2005. 8. 4 선거관리위원회규칙 241호로 일부 개정된 것) 제4조(자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수 산정기준) ① 법 제23조(자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수) 제1항의 규정에 따른 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수의 산정은 다음 각 호에서 정하는 기준에 따른다. 1.자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수는 법 [별표 3]의 시ㆍ도별 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원의 총 정수의 범위 내에서 자치구ㆍ시ㆍ군별 인구 비율과 읍ㆍ면ㆍ동수 비율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수 산정의 기준이 되는 인구 및 읍ㆍ면ㆍ동수의 기준일은 최근의 통계에 따라 법 제24조(선거구획정위원회) 제1항의 규정에 따른 해당 시ㆍ도의 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회가 정한다. ② 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수를 정함에 있어서는 자치구ㆍ시ㆍ군 안에서 지역선거구별로 인원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다. 2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 국회의원 선거구 사이의 인구편차 허용범위에 관하여는 우리나라가 단원제 국회를 채택하고 있어 국회의원이 지역대표성도 겸하는 점, 도시와 농어촌 사이의 인구편차가 심하고 개발의 불균형이 현저한 점 등을 고려할 때 어느 정도 완화된 기준이 불가피하지만, 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구의 경우는 위와 같은 문제점이 없으므로 보다 엄격한 기준에 의하여야 할 것이어서 최대인구수와 최소인구수의 비율이 2:1을 넘어서는 아니 된다. 상주시 각 선거구의 2005. 6. 30. 기준 의원 1인당 인구수를 비교하여 볼 때, 청구인 강○옥이 거주하는 선거구로서 인구수가 가장 많은 상주시 마 선거구는 13,647명이고, 인구수가 가장 적은 상주시 사 선거구는 4,069명으로 그 인구편차가 3.35:1이다. 영천시 각 선거구의 의원 1인당 인구수를 비교하면, 청구인 이○기가 거주하는 선거구로서 인구수가 가장 많은 영천시 다 선거구는 18,202명이고, 인구수가 가장 적은 영천시 라 선거구는 6,050명으로 그 인구편차가 3.01:1이다. 김천시 각 선거구의 의원 1인당 인구수를 비교하면, 청구인 설○현이 거주하는 선거구로서 인구수가 가장 많은 김천시 라 선거구는 19,467명이고, 인구수가 가장 적은 김천시 바 선거구는 4,392명으로 그 인구편차가 4.43:1에 이른다. 이와 같이 선거구별 인구편차가 헌법상 용인되는 범위를 초월하므로 평등선거 원칙에 위배된다. (2) 공직선거법은 2인 이상 4인 선거구제를 도입하되 4인 선거구제를 유지하면 현저히 불합리한 결과가 발생하는 예외적인 경우에 한하여 4인 선거구를 분할할 수 있도록 하였음에도 불구하고 위 [별표]는 개별적인 사유를 고려하지 아니하고 모든 선거구들을 분할하였다. 이는 모법인 공직선거법이 위임한 한계를 현저히 일탈하여 자의적으로 선거구를 획정함으로써 청구인들의 선거권을 침해한 것이다. (3) 공직선거법은 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 선거에 있어서 중선거구제를 채택하여 소수정당이 지방의회에 진출할 수 있는 기회를 부여하고자 하였는데, 경상북도의회가 위 조례로 위 [별표]를 제정하여 2인 선거구제를 채택함으로써 소수정당은 선거참여만 보장될 뿐 정치참여가 배제되게 되었다. 따라서 민주노동당 경상북도당 정책국장인 청구인 김영수는 정당활동의 자유를 침해받았다. 나. 경상북도의회의 의견 (1) 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에는 국회의원 선거구 획정의 경우와는 다르게 인구적 요소 못지않게 비인구적 요소도 충분히 참작되어야 하는바, 위 [별표]는 그와 같은 기준에 따라 합리적으로 제정된 것이므로 합헌이다. (2) 구체적으로 국회의원 선거구 획정과 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서 인구편차는 다음과 같은 이유에서 그 허용기준이 달라져야 한다. 첫째, 공직선거법에 의하면 국회의원 정수는 단순히 299명으로 되어 있는 반면(제21조), 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 정수는 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따른다고 하고 있고(제24조), 그에 따른 공직선거관리규칙 제4조에서도 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 정수는 자치구ㆍ시ㆍ군별 인구비율과 읍ㆍ면ㆍ동수 비율 등을 고려하여 정하도록 규정함으로써 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에는 시ㆍ군별로 의원 총 정수를 산정하는 단계에서부터 인구비율과 대등하게 지역대표성도 아울러 고려하도록 하고 있다. 이와 같은 기준에 따라 경상북도 시ㆍ군의회의원 선거구획정위원회는 인구비율 50%, 읍ㆍ면ㆍ동수 비율 50%를 적용하여 시ㆍ군별 의원 총 정수를 정하였다. 둘째, 공직선거법 제26조 제2항은 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어 인구, 행정구역, 지세, 교통, 그 밖의 조건을 고려하도록 하여, 시ㆍ군의 행정구역, 지형지세, 교통사정, 사회적ㆍ경제적 생활권 내지 역사적ㆍ전통적ㆍ문화적 일체감 등의 여러 현실적 요소들을 종합적으로 고려하게 되어 있다. 셋째, 광역시의 각 자치구들과는 달리 도ㆍ농복합지역인 도의 경우 인구의 도시집중으로 인하여 도시와 농어촌(읍ㆍ면ㆍ동) 간의 인구편차와 각 분야에서의 개발 불균형이 심해 단지 인구수만을 중시할 경우 면단위 지역의 지역대표성이 현저히 훼손되고 선거구역의 인접성도 도저히 유지하기 어려운 점 등의 현실적인 문제도 있다. (3) 4인 선거구를 분할한 것은 공직선거법 제26조 제2항, 제4항의 규정에 따른 것으로서 위임의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다. 한편, 청구인들은 4인 선거구를 모두 분할하였다고 주장하나, 위 [별표] 중에는 경산시 다 선거구 등 4개의 4인 선거구가 있다. (4) 2인 선거구제가 소수정당의 선거참여만 보장할 뿐 정치참여를 배제하여 정당활동의 자유를 침해한다는 청구인 김영수의 주장은 아무런 근거 없는 일방적인 주장에 불과하다. 3. 적법요건에 대한 판단 헌법소원은 심판청구 당시에 기본권의 침해가 있었다 할지라도 결정 당시 이미 그 침해상태가 종료되었다면 그 권리보호이익이 없음이 원칙이다. 그런데 청구인들은 2006. 5. 31. 실시예정이었던 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 선거와 관련하여 해당 선거구에서의 투표가치의 불평등 등을 시정하려는 목적으로 이 사건 심판청구를 하였으나 이미 위 선거가 종료되었으므로, 주관적인 기본권의 침해상태는 종료되었다고 볼 수 있다. 그러나 헌법소원제도는 청구인들 자신의 주관적인 기본권 구제를 위한 것일 뿐만 아니라, 객관적인 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위한 제도이므로, 가사 이 사건 심판청구에 의한 결정이 청구인들의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 아니한다 하더라도 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요하고 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있는 등의 경우에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 필요가 있다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51, 56-57；헌재 1995. 7. 21. 92헌마177등, 판례집 7-2, 112, 120；헌재 1997. 11. 27. 94헌마60, 판례집 9-2, 675, 688 참조). 따라서 이 사건 심판청구는 해당 선거구에서의 의원정수 획정이 헌법상 허용된 기준을 초과하여 국민들의 평등권과 선거권을 침해하는지 여부를 가리는 헌법적으로 해명할 필요가 있는 중요한 사안일 뿐만 아니라 앞으로도 계속 반복될 수 있는 성질의 것이므로 본안에 나아가 판단함이 상당하다. 4. 본안에 관한 판단 가. 평등선거권 침해 주장에 대한 판단 (1) 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서의 헌법적 요청 사항 (가) 지방의회의원 선거와 평등선거의 원칙 우리 헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니 한다."고 규정하고, 제24조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다."고 규정하며, 제41조 제1항은 "국회는 국민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다."고 규정함으로써 평등선거의 원칙을 선언하고 있다. 이러한 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등, 즉 1인 1표의 원칙(one person, one vote)과 투표의 성과가치(成果價値)의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙(one vote, one value)을 그 내용으로 할 뿐만 아니라(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 771；헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509-510), 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선거구를 획정하는 이른바 ‘게리맨더링’에 대한 부정을 의미하기도 한다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 510). 이러한 평등선거의 원칙은 헌법 제118조 제2항에서 규정하는 지방의회의원 선거에 있어서도 그대로 적용된다고 할 것이며, 특히 지방자치법 제26조의2는 "지방의회의원은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출된다."고 규정함으로써 이를 확인하고 있다. 지방자치제도는 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무, 재산관리에 관한 사무, 기타 법령이 정하는 사무(헌법 제117조 제1항)를 그들 자신의 책임하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도이다(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 99-100). 그런데 지방자치제도의 성공 여부는 주민들의 의사가 제대로 정치의사결정에 반영되는지 여부에 달려 있으므로, 지방의회의원 선거에 있어 선거구의 획정은 선거결과가 가능한 한 주민의 의사를 바르게 반영할 수 있도록 마련되어야 한다. 따라서 주민의 대표자를 선출하는 절차로서 지방의회의원 선거에 있어서 선거권의 평등이 침해된다면 주민의 의사가 왜곡되는 결과가 되고 이로 인하여 지방자치 민주주의의 본질과 정당성이 훼손된다고 할 것이다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509). (나) 지방의회의원 선거구 획정에 관한 입법재량과 그 한계 우리 헌법 제118조 제2항은 "지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다."고 규정함으로써 지방의회의원 선거제도와 선거구 획정에 관한 구체적인 결정을 국회에 맡기고 있다. 즉, 국회는 지방의회의원 선거구를 획정함에 있어서 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구 간의 인구의 균형뿐만 아니라, 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적ㆍ기술적 요소를 고려할 수 있는 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 이에 따라 공직선거법은 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수에 관하여 제23조 제1항에서 "시ㆍ도별 자치구ㆍ시ㆍ군의회 의원의 총 정수는 [별표 3]과 같이 하며, 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수는 당해 시ㆍ도의 총 정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시ㆍ도의 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회가 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다."고 규정하고, 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구의 획정에 관하여 제26조 제2항에서 "자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구에서 선출할 지역구 자치구ㆍ시ㆍ군의원 정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구ㆍ시ㆍ군의원 지역구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 시ㆍ도 조례로 정한다."고 규정함으로써 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원의 총 정수만을 법률로 정한 뒤 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 선거구획정위원회의 획정안을 존중하여 시ㆍ도 조례로 정하도록 함으로써, 시ㆍ도의회에 대하여 일정한 범위 내에서 입법형성의 자유를 보장하고 있다. 그러나 지방의회의원 선거구 획정에 관하여 국회 및 시ㆍ도의회의 재량이 인정된다고 하더라도 그 선거구 획정이 헌법적 통제로부터 자유로울 수는 없으므로, 그 재량에는 평등선거의 실현이라는 헌법적 한계가 존재한다. 즉, 선거구 획정에 있어서 인구비례 원칙에 의한 투표가치의 평등이 다른 요소보다 기본적이고 일차적인 기준이어야 하는 것이 헌법적 요청이라고 할 것이다. 그러므로 국회 및 시ㆍ도의회가 실시한 구체적인 선거구 획정에서 투표가치의 불평등이 발생한 경우에, 이러한 불평등이 여러 가지 비인구적 요소를 모두 참작한다고 하더라도 합리적이라고 판단할 수 없을 경우에는 그 입법재량을 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 773；헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등, 판례집 19-1, 287, 302 등 참조). (다) 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에서의 고려 요소 선거권의 평등은 투표가치의 평등을 의미하므로 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서도 인구비례 원칙에 의한 투표가치의 평등은 가장 중요하고도 우선적인 기준이어야 한다. 다만, 자치구ㆍ시ㆍ군의원도 국회의원이나 시ㆍ도의회의원과 마찬가지로 주민대표임과 동시에 비록 그 대표하는 지역의 크기는 다르지만 지역대표로서의 성격을 갖고 있음을 부인할 수 없고, 또한 그 정도는 다르지만 급격한 산업화ㆍ도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌 간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발 불균형이 존재하는 점은 마찬가지일 것이므로 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서도 행정구역이나 교통, 지세 등의 2차적인 요소들을 인구비례 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성도 적지 않다 할 것이다(공직선거법 제25조 제1항, 제26조 제1항 참조). 그렇다면, 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서는 인구비례의 원칙 이외에 행정구역, 지세, 교통 등 2차적 요소들을 적절하게 고려하여 선거구들 사이에 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화하고, 이를 통해서 합리적인 인구편차 기준을 설정하는 것이 과제라고 할 것이다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등, 판례집 19-1, 287, 303 참조). (2) 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 간 인구편차의 허용한계 (가) 인구편차 비교기준 우리 재판소는 국회의원 선거구의 인구편차의 허용기준에 있어서, 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가 아니면 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가에 관하여, 선거구간의 인구불균형의 문제를 엄격한 평등원칙의 측면 즉 차별 여부의 문제로서만 파악하는 한 최소선거구의 인구수와 대비검토가 되어야 할 것이지만, 각 선거구의 선거인에 관하여 그 투표가치가 이상(理想)에서 어느 정도 떨어져 있는가를 검토하여 그 편차가 매우 큰 경우에 투표가치평등의 요구에 반하고 위헌의 하자를 띠게 된다고 생각할 수 있으며, 또 "선거권"개념의 내포(內包)로서 "평균적인 투표가치"가 포함되어 있고 이러한 선거권이 침해된 경우에 비로소 선거권이 침해되었다고 볼 여지도 있으므로, 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토함이 상당하다고 보았고(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224, 판례집 7-2, 760, 778 참조), 그 후에도 의원 1인당 평균인구수를 기준으로 하여 그와 같은 입장을 유지하여 왔다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등；헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등). 이러한 논리는 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구에 대하여도 여전히 타당하다고 보여지므로, 해당 자치구ㆍ시ㆍ군의 자치구ㆍ시ㆍ군의원 1인당 평균인구수를 기준으로 인구편차의 허용 여부를 판단하기로 한다. (나) 인구편차 비교방식 이에 따라 심판대상인 선거구의 의원 1인당 인구수(선거구의 인구수÷선거구의 의원수)를 그 선거구가 속한 자치구ㆍ시ㆍ군의 의원 1인당 평균인구수(해당 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구수÷자치구ㆍ시ㆍ군의 총의원수)와 비교하는 방식이 상당하다고 할 것이다{앞에서 본 선례들은 하나의 선거구당 1인의 의원을 선출하는 선거를 대상으로 한 것이어서, 해당 선거구의 인구수를 전국 선거구 1개당 평균인구수(전국 인구수÷국회의원 선거구수) 또는 각 시ㆍ도의 선거구 1개당 평균인구수(각 시ㆍ도의 인구수÷선거구수)와 비교하였다}. (다) 인구편차 허용한계 구체적으로 선거구 획정에 있어 입법재량의 한계, 즉 헌법상 용인되는 각 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는, 인구비례의 원칙 이외에 참작하여야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제인바, 이러한 인구편차의 허용한계에 관하여는, 의원 1인당 평균인구수 기준 상하 33⅓% 편차를 기준으로 하는 방안, 50% 편차를 기준으로 하는 방안 또는 60% 편차를 기준으로 하는 방안 등이 제시될 수 있다. 우선 상하 33⅓% 편차를 기준으로 하는 방안은 선거권 평등의 이상(理想)에 접근하는 안이지만, 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서 인구비례의 원칙 이외에 행정구역 내지 지역대표성 등을 사실상 제대로 고려할 수 없어 현실적인 방안이 되기 어렵다. 다음으로 상하 50% 편차를 기준으로 하는 방안은 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정 시 인구비례의 원칙 이외의 제2차적 요소인 행정구역, 지역대표성 등을 보다 폭넓게 고려하고 있으나, 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌 간의 극심한 인구편차, 행정구역의 세분화 등 우리나라가 처한 특수한 사정에 비추어 볼 때, 지역대표성을 갖춘 자치구ㆍ시ㆍ군의원을 선출하기에 적절하다고 볼 수 없다. 끝으로 상하 60% 편차를 기준으로 하는 방안에 대하여 본다. 자치구ㆍ시ㆍ군의원의 선거구를 획정하는데 있어서는, 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙을 기준으로 하되, 자치구ㆍ시ㆍ군의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차가 존재하는 사정이 합리적으로 참작되어야 한다. 이러한 사정에 비추어 볼 때, 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에는 인구비례, 지역대표성, 도농편차 등 고려할 사정이 유사한 시ㆍ도의회의원 선거구 획정 시의 기준(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등)과 동등한 기준을 적용하되, 국회의원 선거구 획정시의 기준(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등)보다는 완화된 기준을 적용하는 것이 상당하다고 할 것이다. 결국 현 시점에서는 해당 선거구가 속한 각 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 1인당 평균인구수 대비 상하 60%의 인구편차 기준을 헌법상 허용되는 인구편차 기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 할 것이다. (3) 허용한계 초과 여부에 대한 검토 위 [별표]로 획정된 이 사건 선거구란이 포함된 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구들 간에는 아래에서 보는 바와 같이 인구수의 편차가 존재함으로써 선거구민 간에 투표가치의 불평등을 초래하고 있는바, 이러한 투표가치의 불평등이 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는지가 문제된다. (가) 선거구별 인구편차 위 [별표]가 획정될 당시에 획정위원회가 기초로 하였던 2005. 6. 30.자 인구(갑제8호증, 심판기록 94 내지 117면)를 기준으로 하여 청구인들이 속한 상주시, 영천시, 김천시, 경산시의 각 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구별 인구편차를 분석하여 보면 다음과 같다.

1) 상주시 청구인 강○옥이 거주하는 상주시 마 선거구는 의원 1인당 인구수(1인 미만은 버림, 이하 인구수 계산에서 모두 같다. 엄밀하게는 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로 이하 모두 ‘인구수’를 기준으로 설명한다)가 13,647명으로 상주시의회의원 1인당 평균인구수 7,439명(상주시 인구수 합계 111,592명÷의원총수 15명)과 비교하면 +83%의 편차를 보이고 있다. 2) 영천시 청구인 이○기가 거주하는 영천시 다 선거구의 의원 1인당 인구수는 18,202명으로서 영천시의회의원 1인당 평균인구수 10,338명(영천시 인구수 합계 103,389명÷의원총수 10명)과 비교하면 +76%의 편차를 보이고 있다. 3) 김천시 청구인 설○현이 거주하는 김천시 라 선거구의 의원 1인당 인구수는 19,467명으로서 김천시의회의원 1인당 평균인구수 9,514명(김천시 인구수 합계 142,717명÷의원총수 15명)과 비교하면 +104%의 편차를 보이고 있다. 4) 경산시 청구인 김○수가 거주하는 경산시 나 선거구의 의원 1인당 인구수는 20,083명으로서 경산시의회의원 1인당 평균인구수 17,078명(경산시 인구수 합계 222,024명÷의원총수 13명)과 비교하면 +17%의 편차를 보이고 있다. (나) 소결론 청구인 강○옥이 거주하는 상주시 마 선거구 의원 1인당 인구수는 상주시의회의원 1인당 평균인구수로부터 +83%의 편차를, 청구인 이○기가 거주하는 영천시 다 선거구의 의원 1인당 인구수는 영천시의회의원 1인당 평균인구수로부터 +76%의 편차를, 청구인 설○현이 거주하는 김천시 라 선거구의 의원 1인당 인구수는 김천시의회의원 1인당 평균인구수로부터 +104%의 편차를 각 보이고 있으므로, 상주시 마 선거구란, 영천시 다 선거구란, 김천시 라 선거구란의 의원 1인당 인구수는 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서고 있다. 반면 청구인 김○수가 거주하는 경산시 나 선거구의 의원 1인당 인구수는 경산시의회의원 1인당 평균인구수로부터 +17%의 편차를 보임으로써, 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차 범위 내에 있다. 따라서 상주시 마 선거구, 영천시 다 선거구, 김천시 라 선거구의 획정은 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 시ㆍ도의회의 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인 강○옥, 이○기, 설○현의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해한다고 할 것이다. (4) 각 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구들의 가분성 여부와 위헌선언의 범위 위 청구인들의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는 것은 위 [별표] 중 ‘상주시 마 선거구, 영천시 다 선거구, 김천시 라 선거구’에 관한 부분인바, 이 부분에 한하여 위헌선언을 할 수 있는지 여부, 즉 이를 가분적으로 위헌선언할 수 있는지 여부가 문제된다. 살피건대, 각 자치구ㆍ시ㆍ군 내의 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구들은 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미칠 수밖에 없고, 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 선거구들’, ‘영천시의회의원 선거구들’, ‘김천시의회의원 선거구들’ 부분은 각 선거구들 별로 전체가 불가분의 일체를 이루어 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 해당 선거구들 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이므로, 일부 선거구의 선거구 획정에 위헌성이 있다면 그 해당 자치구ㆍ시ㆍ군에 해당하는 [별표] 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 789-791；헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 518-519；헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등, 판례집 19-1, 287, 310 참조). 따라서 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 선거구들 부분’, ‘영천시의회의원 선거구들 부분’ 및 ‘김천시의회의원 선거구들 부분’에 대하여 위헌선언을 하기로 한다. (5) 헌법불합치 앞에서 본 이유에서 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 선거구들 부분’, ‘영천시의회의원 선거구들 부분’ 및 ‘김천시의회의원 선거구들 부분’에 대하여 단순위헌결정을 하는 것이 원칙이다. 그러나 이미 위 위헌 부분에 기하여 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거가 실시된 점, 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서는 정치세력이나 행정구역 간의 이해관계 등 많은 요소가 고려되어야 하기 때문에 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어려운 점, 만일 개정입법이 이루어지기 전에 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구에 관한 법의 공백이 생기게 되는 점 등을 고려할 때, 입법자가 2009. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 선거구들 부분’, ‘영천시의회의원 선거구들 부분’ 및 ‘김천시의회의원 선거구들 부분’의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하는 것이 타당하다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 519 참조). 나. 기타 주장에 대한 판단 (1) 청구인 김○수의 정당활동의 자유 침해 주장 헌법 제8조 제1항 전단의 정당설립의 자유는 정당설립의 자유만이 아니라 정당활동의 자유도 포함하므로, 정당의 자유의 주체는 정당을 설립하려는 개개인과 이를 통해 조직된 정당 모두에게 인정되는 것이다. 또한 정당의 자유는 개개인의 자유로운 정당설립 및 정당가입의 자유, 조직형식 내지 법형식 선택의 자유를 포함하고, 설립에 대응하는 정당해산의 자유, 합당의 자유, 분당의 자유도 포함할 뿐만 아니라 개인이 정당 일반 또는 특정 정당에 가입하지 아니할 자유, 가입했던 정당으로부터 탈퇴할 자유 등 소극적 자유도 포함한다(헌재 2006. 3. 30. 2004헌마246, 판례집 18-1상, 402, 412). 그러므로 위 [별표]가 2인 선거구제(選擧區制)만을 규정하여 청구인 김○수의 위와 같은 정당의 자유를 침해하였는지를 살핀다. 우선 선거구제나 한 선거구에서 선출되는 의원수를 정하는 문제는 헌법이 직접 규정한 것이 아니라 기본적으로 입법에 맡겨져 있는 것인바, 국가가 특정한 선거구제의 채택을 통하여 특정 정당이나 소수 정당의 지방의회 진출을 반드시 보장하여야 한다거나 모든 정당에 대하여 지방의회에 현실적으로 진출하도록 할 의무가 있는 것은 아니다. 또한, 위 [별표]가 기본적으로 2인 선거구제를 채택하고 있다고 하더라도 이는 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 소수 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니고, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원의 수에 관한 규정일 뿐이다. 결국, 선거구제에 관한 입법에 의하여 일부 정당의 정치참여 기회에 현실적인 영향을 미친다고 하여도, 이는 사실적ㆍ간접적 효과에 불과하므로 입법 자체가 위 청구인의 정당활동의 자유를 제한하는 것이라 볼 수 없다. (2) 위임한계 일탈로 인한 선거권 침해 주장 앞에서 본 바와 같이 공직선거법은 2인, 3인, 4인 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구를 모두 허용하고 있으므로 위 [별표]는 공직선거법의 위임범위 내의 규율이고, 한 선거에서 선출될 의원수를 특정한 수로 제한하는 내용이 선거권의 보호범위에 포함되는 사항이라고 할 수도 없으므로, 위 [별표]가 공직선거법이 위임한 한계를 일탈하여 청구인들의 선거권을 침해하였다고 볼 수 없다. (3) 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권 침해 주장 청구인들은 위 [별표]가 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권 등을 침해하였다고 주장하나, 그와 관련한 구체적인 위헌이유를 전혀 적시하지 않고 있을 뿐만 아니라 위와 같은 기본권은 원칙적으로 다른 구체적인 기본권에 대한 보충적 성격이 강한바, 이 사건에서는 우선적으로 적용되는 평등선거권이라는 기본권이 존재하여 그 침해 여부를 판단하는 이상, 이에 대하여는 따로 판단하지 아니한다(헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 399, 408；헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5등, 판례집 14-2, 106, 123；헌재 2003. 12. 18. 2002헌바91등, 판례집 15-2하, 530, 546 참조). 5. 결 론 그렇다면 ‘경상북도 시ㆍ군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’(2006. 1. 12. 조례 제2902호로 전부 개정된 것) 제2조의 [별표] 중 상주시 마 선거구란, 영천시 다 선거구란, 김천시 라 선거구란 부분은 청구인 강○옥, 이○기, 설○현의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하여 헌법에 위반된다 할 것인바, 앞에서 설시한 심판대상의 불가분성에 따라 위 [별표] 중 ‘상주시의회의원 지역선거구들 부분’, ‘영천시의회의원 지역선거구들 부분’, ‘김천시의회의원 지역선거구들 부분’ 각 전체에 대하여 위헌선언을 하되, 위 각 부분에 대하여 2009. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용하도록 하는 내용의 헌법불합치결정을 하기로 한다. 한편, 경산시 나 선거구란에 관한 청구인 김○수의 심판청구는 이유없으므로 기각하기로 한다. 이상의 이유로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조대현의 아래 6.과 같은, 재판관 김종대의 아래 7.과 같은, 재판관 송두환의 아래 8.과 같은 각 별개의견이 있는 외에 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 조대현의 별개의견 가. 이 사건의 쟁점 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 공직선거법은 자치구ㆍ시ㆍ군지방의회 의원선거에 관하여 인구 1,000명 이상의 읍ㆍ면ㆍ동마다 의원 1인씩 선출하던 제도를 하나의 선거구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제로 변경하면서, 기초지방의회의 의원정수를 3단계로 정하도록 규정하였다. 먼저 ① 시ㆍ도별 총 정수를 공직선거법 제23조 제1항 [별표 3]으로 정하고, ② 시ㆍ도별 총 정수의 범위 내에서 각 기초지방의회의 의원정수를 정하며(공직선거법 제23조 제1항ㆍ제2항), ③ 각 기초자치단체별 기초의원선거구의 획정과 각 선거구별 의원정수를 시ㆍ도조례로 정한다(공직선거법 제26조). ②단계의 의원정수 배분은 기초자치단체의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정하되 최소 7인 이상으로 배정한다(공직선거법 제23조 제1항ㆍ제2항). ②단계의 의원정수를 배분함에는 인구와 지역대표성(읍ㆍ면ㆍ동의 수)을 고려하는 외에 인구와 읍ㆍ면ㆍ동의 수가 적더라도 최소 7인 이상 배정하여야 하는 점도 고려하여야 하므로, 각 기초자치단체별 선거구의원 1인당 인구수는 차이가 크게 된다. 예컨대 경상북도 구미시의회 선거구의원 1인당 인구수는 18,533.6명이고, 영양군의회 선거구의원 1인당 인구수는 3,355명이고, 울릉군의회 선거구의원 1인당 인구수는 1,557.6명이다. 그러나 기초지방의원은 각각 소속된 기초지방의회 단위로 활동하기 때문에 서로 다른 기초지방의회 사이에 기초의원선거의 평등 여부를 따질 필요가 없다. 이 사건에서도 ②단계의 의원정수 배분의 평등 여부는 문제 삼지 않고 있다. ③단계에서는 각 기초자치단체의 기초의원선거구 획정과 선거구별 의원정수 배정이 함께 이루어진다. 기초의원 선거구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 시ㆍ도의원선거구 내에서 획정하여야 하고, 하나의 읍ㆍ면ㆍ동을 나누어 서로 다른 선거구에 속하게 하지 못하며, 하나의 기초의원선거구에서 선출할 의원정수는 2인 이상 4인 이하로 정한다(공직선거법 제26조). 이러한 기초의원선거구 획정기준은 행정구역 단위로 이루어지는 생활단위를 반영하고 선거관리의 편의를 도모하기 위한 것이므로 합리성을 가진다고 할 것이지만, 그로 인하여 기초의원선거구 사이에 어느 정도의 인구편차가 생기는 것은 불가피하게 된다. 이 사건의 쟁점은 동일한 기초자치단체 내에서 기초의원선거구 사이에 생기는 인구편차가 평등선거의 원칙에 위반되는지 여부이다. 즉, ③단계의 기초의원선거구의 획정과 의원정수 배정의 평등 여부가 쟁점이고, ②단계의 기초지방의회 사이의 의원정수 배분의 평등 여부는 쟁점이 아니다. 나. 기초의원지역선거구 인구편차의 허용한계 기초의원선거구의 인구편차가 지나치게 크면 선거의 평등을 해치게 되므로, 이를 어느 한도에서 허용할 것인가가 문제된다. 헌법 제118조 제2항은 지방의회의 의원선거에 관한 사항은 법률로 정하도록 규정하고, 공직선거법이 기초의원선거구의 획정과 각 선거구별 의원정수의 배정에 관하여 각 시ㆍ도의 선거구획정위원회와 시ㆍ도의회에게 재량권을 주었지만, 그 재량권은 또다른 헌법원리인 평등선거의 원칙을 위반할 수 없는 한계를 가지는 것이므로, 기초의원선거구의 획정과 각 선거구별 의원정수의 배정이 합리적인 이유 없이 투표가치의 평등을 현저하게 침해하는 경우에는 헌법상 평등선거의 원칙에 위반된다고 할 것이다. 헌법재판소는 선거(투표가치)의 평등에 관하여, 국회의원 선거구의 인구편차는 3:1까지 허용된다고 판시하였고(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등), 시ㆍ도의원 선거구의 인구편차는 4:1까지 허용된다고 판시하였다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등). 국회의원 선거와 시ㆍ도의원 선거에서는 하나의 선거구에서 1인의 의원만 선출하고(공직선거법 제21조 제2항, 제26조 제1항), 국회의원 선거의 평등 여부는 전국의 모든 국회의원 선거구를 비교하여야 하기 때문에 각 국회의원 선거구의 인구편차를 넓게 인정한 것이다. 시ㆍ도의원은 각 자치구ㆍ시ㆍ군(하나의 자치구ㆍ시에 국회의원 선거구가 2개 이상인 때에는 국회의원 선거구)마다 2개의 시ㆍ도의원 선거구로 나누어 1인씩 선출되기 때문에, 시의 선거구와 군의 선거구 사이의 인구편차가 더욱 더 크지 않을 수 없다고 본 것이다. 그런데 2005. 8. 4. 개정ㆍ시행된 공직선거법은 기초의원 선거에 관하여 하나의 선거구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제를 채택하였다. 이러한 중선거구제에서는 하나의 선거구에서 선출하는 의원정수를 2인 이상 4인 이하의 범위에서 선택하여 정할 수 있기 때문에, 하나의 선거구에서 1인만 선출하는 소선거구제의 경우에 비하여 각 선거구의 인구편차를 더 좁게 줄일 수 있다. 그리고 이 사건에서 서로 다른 기초지방의회 사이에서 기초의원 선거의 평등 여부는 따질 필요가 없으므로, 기초의원선거구의 인구편차는 동일한 기초자치단체 내의 기초의원선거구 사이에서만 비교하면 된다. 따라서 기초의원선거구의 인구편차는 서로 다른 기초자치단체 사이에서 인구편차를 비교하여야 하는 국회의원 선거나 시ㆍ도의원 선거와 같이 넓게 허용할 필요성이 적다. 도농복합시의 경우에는 농촌지역과 도시지역의 인구밀도가 다르지만, 기초의원 선거에 관하여 중선거구제를 채택하여 인구편차의 조정을 용이하게 한 이상, 도농복합시의 경우에도 기초의원선거구의 인구편차를 국회의원 선거나 시ㆍ도의원 선거의 경우만큼 허용하기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 기초의원선거구의 인구편차는 기초의원 1인당 선거인수 또는 인구수가 2:1의 비율을 넘지 못한다고 봄이 상당하다고 할 것이다. 다. 인구편차의 비교방법 이 사건의 쟁점인 ③단계의 선거평등 여부는 각 기초자치단체별로 시ㆍ도의원 선거구에 맞추어 기초의원선거구를 획정하고 각 선거구의 의원정수를 배정한 것이 평등선거의 원칙에 위반되는지 여부의 문제이다. 기초의원선거구의 획정과 의원정수의 배정은 그 기초자치단체에 배정된 기초의원 정원을 각 지역선거구에 배분하는 문제로서 동시에 유기적으로 이루어지기 때문에, 그것이 선거평등의 원칙에 위반되는지 여부도 지역선거구의 배정과 의원정수의 배정을 함께 종합하여 판단하여야 한다. 어느 기초자치단체의 기초의원선거구 중 어느 하나의 선거구가 평등선거의 원칙에 합치되지 않는 경우에, 문제 선거구의 관할구역을 변경하려면 다른 선거구의 관할구역도 조정하여야 하고, 문제 선거구에서 선출하는 의원정수를 변경하려면 다른 선거구의 의원정수도 조정하여야 한다. 이처럼 기초의원선거구의 인구편차가 평등선거의 원칙에 부합되는지 여부는 각 지방자치단체별로 모든 기초의원선거구의 의원 1인당 인구수를 전체적으로 비교하여 판단하여야 하므로, 어느 기초자치단체의 여러 기초의원선거구 중 특정 선거구의 선거평등 여부가 문제된 경우에도, 그 기초자치단체 안에서 의원 1인당 인구수가 최대인 선거구와 최소인 선거구를 비교하여 그 인구편차가 2:1을 넘는지 여부를 판단함이 상당하다. 따라서 의원 1인당 인구수가 최대인 선거구에 거주하지 않는 사람도 기초의원선거구의 평등 여부를 따질 청구적격과 권리보호이익을 가진다고 봄이 상당하다. 다수의견과 같이 선거평등 여부가 문제된 특정 선거구의 의원 1인당 인구수(그 선거구의 인구수 ÷ 선출의원수)를 기초자치단체의 의원 1인당 인구수(그 기초자치단체의 총인구수 ÷ 선거구의원 총수)와 비교하는 방법은 특정 선거구의 선거평등 여부만을 판단하여 그 선거구에 대해서만 위헌 여부를 선언할 경우에 적합한 기준이라고 할 것이다. 라. 이 사건의 경우 이 사건에서 상주시ㆍ영천시ㆍ김천시ㆍ경산시의 각 기초의원선거구의 의원 1인당 인구수를 비교하여 보면, 별표와 같이 경산시의 경우에는 최대선거구와 최소선거구의 인구편차가 2:1 미만이므로 평등선거의 원칙에 위반된다고 할 수 없지만, 상주시ㆍ영천시ㆍ김천시의 경우에는 최대선거구와 최소선거구의 인구편차가 모두 2:1을 초과하므로 평등선거의 원칙에 위반된다고 할 것이다. 상주시ㆍ영천시ㆍ김천시의 경우에도 평등선거의 원칙에 위반되지 않는 기초의원선거구가 많지만, 일부 선거구가 평등선거의 원칙에 위반되고 그 선거구의 불평등을 시정하기 위해서는 상주시ㆍ영천시ㆍ김천시의 각 기초의원선거구 획정과 의정정수 배정을 전체적으로 재조정하여야 하므로, 상주시ㆍ영천시ㆍ김천시의 각 기초의원선거구에 관한 부분 전부가 헌법에 합치되지 아니한다고 봄이 상당하다.

따라서 청구인 강○옥ㆍ이○기ㆍ설○현의 심판청구를 받아들여 이 사건 조례의 [별표] 중 상주시ㆍ영천시ㆍ김천시의 기초의원선거구 부분에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 그 개선을 촉구하여야 하며, 청구인 김○수의 심판청구는 이유 없으므로 기각하여야 한다. 7. 재판관 김종대의 별개의견 나는 선거구 획정의 위헌 여부를 판단함에 있어 선거구간 비교방식(최대선거구와 최소선거구 인구수를 비교하는 방식을 취한다)과 그 허용기준(최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율을 비교해 2:1을 넘어서는 안된다)에 관해 다수의견과 견해를 달리하며 그 내용은 이 사건과 함께 선고되는 2006헌마14 사건에서 의견을 개진하였으므로 이를 인용하기로 한다. 위와 같은 나의 견해에 의하면 이 사건 선거구들 중 청구인 강○옥, 이○기, 설○현의 상주시, 영천시, 김천시는 최대선거구와 최소선거구의 비율이 2:1을 넘으므로 위헌이라고 할 것이고, 다만 법적 공백으로 인한 혼란을 막기 위하여 헌법불합치결정을 하여야 할 것이며, 청구인 김○수의 경산시는 그 비율이 2:1 미만이어서 위 청구인의 청구를 기각할 것이므로, 다수의견과 결론은 같이하나 그 이유는 달리하므로 다수의견에 대한 별개의견을 개진하는 바이다. 8. 재판관 송두환의 별개의견 나는 다수의견이 선거구 인구편차의 헌법적 허용 여부를 판단함에 있어서 각 선거구의 인구수 비율 여하 대신에 선거구 평균인구수와의 편차 여하를 기준으로 삼는 것에 동의하지 아니하고, 또한 위 편차의 허용한계를 상하 60%로 함으로써 선거구별 인구수 비율의 허용범위를 4:1로 보는 것에도 동의하지 아니하므로, 아래에서 그 의견을 밝혀두고자 한다. 가. 다수의견은 선거구 인구편차의 헌법적 허용 여부를 판단함에 있어서 각 선거구의 인구수 비율 여하를 기준으로 하는 대신, 선거구 평균인구수와의 편차 여하를 기준으로 하는 방식, 즉 이 사건에서 ‘해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 1인당 평균인구수(각 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구수÷의원수)’에 비교하는 방식을 택하였다. 다수의견의 논거는, 첫째, "선거권" 개념의 내포(內包)로서 "평균적인 투표가치"가 포함되어 있다고 보고, 특정 선거구 선거권자의 투표가치와 모든 선거구의 평균적 투표가치 사이의 편차가 큰 경우에 투표가치의 불평등이 있다고 볼 수 있다는 점, 둘째, 평균인구수와의 편차 여하는 결국 각 선거구의 인구수 비율을 그대로 반영하여 표상하게 될 것이라는 점에 있는 것으로 이해된다. 그러나 위와 같은 방식은 다음과 같은 문제점을 내포하고 있으므로, 이를 지적해 두고자 한다. 나. 첫째, 이 사건은 청구인들이 그 투표가치에 있어서의 불합리한 차별로 말미암아 선거권에 있어서의 평등권을 침해당하였다고 주장하는 사건인바, 그렇다면 이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은 청구인들이 속한 선거구에 있어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이고, 그렇다면 결국 청구인들이 속한 선거구의 인구수(유권자수)와 최소선거구의 인구수(유권자수)를 비교하지 않을 수 없다. 이 점과 관련하여 다수의견도 ‘선거구간의 인구불균형의 문제를 엄격한 평등원칙의 측면 즉 차별 여부의 문제로서만 파악하는 한 최소선거구의 인구수와 대비검토가 되어야 할 것’이라고 서두에 설시하였는바, 이 사건에서 청구인들 주장의 핵심, 또는 본질은 ‘다른 선거구의 경우와 비교하여 투표가치의 차별을 받는 것이 부당하다’는 데 있고, ‘평균적 투표가치에 미달하는 취급을 받는 것이 부당하다’는 데 있는 것이 아니므로, 청구인들 주장에 대하여 자연스럽고 직접적인 응답을 한다는 차원에서라도, 해당 선거구와 최소선거구의 각 인구수 비율 여하를 검토하여 합리적 범위 내의 투표가치 차별인지 여부를 판단하는 것이 지극히 당연하다 하겠다. 다. 둘째, 다수의견이 채택한 평균인구수와의 편차를 기준으로 하는 방식은 일정한 수리적(數理的) 결함을 내포하고 있다. 다수의견이 결론적으로 채택한 ‘평균인구수 기준 상하 60% 편차’라는 것은 그 자체로 독자적 의미가 있는 수치가 아니라, 의원 1인당 인구수의 최대선거구와 최소선거구 사이의 인구수 비율이 4:1을 넘지 않게 하는 편차비율로서 계산, 고안된 수치일 뿐이다. 생각해 보건대, 선거구획정위원회가 선거구 획정을 하는 단계에서는 위 수치가 온전한 의미와 기능을 가진다고 볼 수 있다(해당 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구수와 의원수에 의하여 의원 1인당 평균인구수를 계산해 놓은 다음, 그 상하 60%의 편차 범위 내에 각 선거구 인구수가 있도록 선거구를 획정하면, 최대선거구와 최소선거구의 인구수 비율이 4:1의 범위를 넘지 않게 되는 결과가 보장되게 될 것이다). 그러나 이미 획정된 선거구 표를 심판대상으로 놓고 투표가치의 불평등 여부를 검토하는 단계에서는, 위 ‘평균인구수 기준 상하 60% 편차’라는 것이 ‘최대선거구와 최소선거구 사이의 인구수 비율이 4:1을 넘지 않게 보장’하지 아니한다. 이는 몇 가지 사례를 상정하여 보면 쉽게 이해될 수 있다. ① 어떤 자치구역의 여러 선거구들 중 대다수 선거구들의 각 인구수는 평균인구수 부근에 분포하고 특정 소수의 선거구만 평균인구수에서 벗어나 있는 경우(예컨대, 1 내지 9 선거구의 각 인구수는 각 100명, 10선거구의 인구수는 180명인 경우)에는, 평균인구수 상하 60%의 편차를 넘으면서도 최소선거구와의 인구수 비율은 2:1의 범위를 넘지 않는 경우가 발생할 수 있다. 이와 같은 경우는 인구수 비율에 관하여 상당히 엄격한 기준(예컨대 2:1 기준)에 의하여도 위헌적 사태라고 보기 어려운 경우라 할 것인데도, 위 평균인구수 대비 편차 기준에 의하면 위헌이라고 판단하지 않을 수 없게 되는바, 이는 당초 위 평균인구수 대비 편차비율을 고안해 낸 본래의 의도 및 취지와 동떨어진 결론이 되는 것이며, 결국 위 평균인구수 대비 편차를 기준으로 하는 방식의 불합리성, 부적절성을 보여주는 것이다. ② 반면에, 어떤 심판청구인이 속한 선거구의 인구수가 다른 대다수 선거구와 함께 평균인구수 부근에 분포하여 위 편차 60%의 범위 내에 있으면서도 최소선거구 인구수와 대비한 비율은 4:1을 훨씬 넘는 경우도 발생할 수 있다. 실제로 헌재 2007. 3. 29. 선고 2005헌마985 사건에서는 ‘용인시 제2선거구의 인구수가 경기도 최소선거구의 인구수와 대비하여 6배(정확히는 6.23배)에 해당하지만, 경기도 선거구 평균인구수로부터 +27%의 편차를 보이는 데 불과하므로, 이러한 선거구 획정이 헌법상 허용되는 국회의 재량 범위를 명백히 일탈한 것이라고 단정하기 어려워, 위 선거구에 거주하는 청구인들의 선거권이나 평등권을 침해한다고 보기 어렵다’는 취지로 판시한 사례가 발견되는바(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985, 판례집 19-1, 287, 309), 이와 같이 어떤 선거구의 선거인 1인의 투표가치와 다른 선거구 선거인 1인의 투표가치가 6.23배에 달하는 경우에도 선거권에 관한 평등권의 침해가 인정되지 않는다는 기이한 결론에 이르게 된 것은, 위 평균인구수 대비 편차 기준 방식의 본말전도 기능이 발휘된 결과라 할 것이고, 결국 위 방식의 불합리성과 부적절성을 다시 한번 명확히 드러내 주는 것이다. 라. 그렇다면, 다수의견이 선례의 입장을 이어받아 채택하고 있는 평균인구수 대비 편차 기준 방식은(중앙선거관리위원회 등의 의견에 따랐다는 선례의 설시에서 짐작할 수 있듯이) 선거구 획정의 단계에서 미리 산출된 평균인구수를 기준으로 하여 많은 선거구를 동시에 분할, 획정함에 있어서는 유용한 도구가 될 수 있을 것이나, 선거구 인구수의 불평등으로 인하여 청구인 개인의 평등선거권 등이 침해받았는지 여부를 판단하는 헌법소원심판 사건에서의 판단기준으로 삼기에는 본질적으로 부적합한 것이라고 할 것이다. 따라서, 이 사건과 같이 선거구 인구수의 불평등으로 인하여 청구인 개인의 평등선거권 등이 침해받았는지 여부를 판단하는 헌법소원심판 사건에서는 해당 선거구의 인구수와 해당 자치구ㆍ시ㆍ군 내의 최소선거구 인구수와의 비율 여하를 기준으로 하여야 할 것이다. 마. 나아가, 이와 같이 해당 선거구의 인구수와 최소선거구 인구수와의 비율 여하를 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단하는 경우 그 한계적 비율을 어떻게 설정할 것인지를 잠시 생각해 보건대, 이 사건 기초의회의원 지역선거구도 광역의회의원 지역선거구와 마찬가지로 인구비례, 지역대표성, 도ㆍ농간의 인구격차 등을 고려할 사정이 있다는 점은 유사한 측면이 있는 반면, 그 지역이 상대적으로 좁은 범위여서 지역대표성의 필요성은 상대적으로 약화되는 점, 기초의회의원은 선거구당 2인 이상 4인 이하로서 탄력적 운용이 가능하고, 필요한 경우 4인 이상 선출하는 선거구를 2개 이상의 선거구로 분할할 수 있는 점 등을 고려하면, 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 지역선거구에 있어서 선거구별 인구수의 허용비율은 최대 3:1을 넘지 않도록 하여야 한다 할 것이다(이 3:1의 비율이 이른바 평균인구수 대비 상하 50% 편차와는 다소 차이가 있음은 물론이다). 바. 위와 같은 견지에서 이 사건의 경우를 살피건대, 청구인 강○옥이 속한 상주시 마 선거구, 청구인 이○기가 속한 영천시 다 선거구, 청구인 설○현이 속한 김천시 라 선거구와 그 최소선거구의 각 인구수를 대비하여 볼 때 3:1의 비율을 초과하여 위헌이라는 것에는 다수의견과 결론을 같이 하므로, 위와 같이 별개의견을 제시하는 것이다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마67

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[ 참조조문 ]

공직선거법 제23조 제26조

지방자치법 제26조

공직선거관리규칙 제4조

대한민국헌법 제8조 제11조 제118조

공직선거법시행령

[ 참조판례 ]