전원재판부 2003헌마746, 2005. 3. 31.

【판시사항】 가. 운전적성을 검사하기 위한 장애인 운동능력측정검사 불합격처분(이하 ‘이 사건 불합격처분’이라 한다)의 취소를 구하는 헌법소원심판청구의 적법 여부(소극) 나. 이 사건 불합격처분의 근거가 되는 도로교통법시행령 제45조 제2항과 같은법시행규칙 별표 13의5 중 핸들조작기준(이하 ‘이 사건 핸들조작기준’이라 한다)에 대한 헌법소원심판청구의 적법 여부(소극) 다. 청각장애인에 대하여 제1종 대형면허를 취득하지 못하도록 하고 있는 도로교통법 제70조 제1항 제3호와 같은법시행규칙 별표 13의3 중 가의 12 및 13(이하 ‘이 사건 청각장애규정’이라 한다)에 대한 헌법소원심판청구의 적법 여부(소극) 【결정요지】 가. 운전적성판정을 위하여 장애인에 대하여 실시하는 운동능력측정검사에서의 불합격처분은 그 자체가 청구인에게 직접 법률상의 불이익을 초래하는 행위로서 행정처분에 해당하여 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 것이 가능하 다고 할 것이므로 이 부분 심판청구는 헌법소원의 대상이 되지 않는 공권력 행사에 대한 청구로서 부적법하다. 나. 도로교통법시행령 제45조 제2항과 이 사건 핸들조작기준에 대한 심판청구는 위 법령조항들에 의한 기본권침해사실이 발생한 날로부터 1년, 청구인들이 기본권침해사실의 발생을 안 날로부터 90일이 훨씬 경과한 후에 제기된 것으로서 청구기간을 도과하여 부적법하다. 다. 청각장애인에 대하여 제1종 운전면허의 취득을 제한하는 법 제70조 제1항 제3호와 이 사건 청각장애규정은 청구인이 장애인으로 등록되고 난 후인 1995. 7. 1.과 1999. 4. 30.부터 각 시행되었으므로 위 법령조항들의 시행에 의해 위 청구인에 대한 기본권침해가 발생하였다고 할 것인데, 이 부분 심판청구는 위 법령조항들이 시행된 날로부터 각 1년이 훨씬 경과한 후에 제기된 것으로서 청구기간을 도과하여 부적법하다. 재판관 권성, 재판관 이상경의 반대의견 이 사건 불합격처분이 법원에 의하여 행정소송의 대상인 행정처분으로 판례가 확립된다면 그 때에는 각하하여도 문제가 없을 것이지만 이 사건의 경우는 위 처분이 행정처분인지의 여부가 학설 및 판례상 확립된 상황이 아닌데도 우리 재판소가 각하한 후에 법원이 행정처분이 아니라고 하고 더구나 이 사건의 경우에는 이미 제소기간이 도과한 경우이므로 그 구제의 길이 막혀 버리게 되므로 이러한 사태는 법이 상정하지 못한 불합리한 결과를 야기하게 되는 점을 아울러 고려해보면 이 사건의 경우에는 보충성의 예외로 보아 본안판단을 하여야 할 것이다. 【참조조문】 헌법재판소법 제68조 제1항, 제69조 제1항 도로교통법(1999. 1. 29. 법률 제5712호로 개정된 것) 제70조 도로교통법시행령(2002. 6. 29. 대통령령 제17650호로 개정된 것) 제45조 제1항 도로교통법시행규칙(2002. 7. 3. 행정자치부령 제174호로 개정된 것) 제25조의5 제1항ㆍ제2항 도로교통법시행규칙(1999. 1. 5. 행정자치부령 제31호로 개정된 것) 제25조의6 제1항ㆍ제2항 【참조판례】 가. 헌재 2001. 12. 20. 2001헌마245, 판례집 13-2, 915, 917 나. 헌재 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104 헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484, 판례집 16-1, 574, 584 【전문】【당 사 자】 청 구 인　안○진 외 2인 위 청구인들 대리인 법무법인　한림 담당변호사　곽원석 피청구인　경찰청장 【주　　문】 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인 안○진은 지체장애 1급, 청구인 김○순은 지체장애 2급으로, 2003. 8. 22. 제2종 보통운전면허를 받기 위하여 서울 도봉운전면허시험장에서 도로교통법 제68조 제3항, 같은법시행령 제45조 제2항, 같은법시행규칙 제25조의6〔별표 13의5〕에 근거한 장애인운동능력측정검사를 받았으나 핸들조작에서 기준에 미달하여 불합격처분을 받았다. (2) 청구인 문○식은 청각장애 3급으로 보청기를 착용하면 일상적인 소리를 들을 수 있어 얼마든지 버스 등의 사업용 차량 운전을 할 수 있음에도 불구하고, 도로교통법 제70조 제3호, 제68조 제3항, 같은법시행규칙 〔별표 13의3〕에 의하여 청각장애인은 제1종 대형면허를 취득할 수 없도록 되어 있다. (3) 이에 청구인들은 위 운동능력측정검사 불합격처분의 취소를 구함과 아울러 위 도로교통법조항들이 청구인들의 직업선택의 자유, 거주ㆍ이전의 자유, 평등권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하였다고 주장하며 2003. 10. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 ① 피청구인의 2003. 8. 22.자 청구인 안○진과 김○순에 대한 장애인운동능력측정검사 불합격처분(이하 ‘이 사건 불합격처분’이라 한다)과 ② 도로교통법(1999. 1. 29. 법률 제5712호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제68조 제3항 및 제70조 제1항 제3 호, 같은법시행령(1999. 12. 28. 대통령령 제16631호로 개정된 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제45조 제2항, 같은법시행규칙(1999. 4. 30. 행정자치부령 제49호로 개정된 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다)〔별표 13의3〕중 가의 12 및 13(이하 ‘이 사건 청각장애규정’이라 한다), 같은법시행규칙(2001. 3. 10. 행정자치부령 제127호로 개정된 것)〔별표 13의5〕중 핸들조작기준(이하 ‘이 사건 핸들조작기준’이라 한다). (이 사건 심판청구서에 의하면 청구인 안○진, 김○순은 시행규칙〔별표 13의5〕전체에 대하여 심판청구를 하고 있으나, 위 청구인들은 운동능력측정검사 중 핸들조작에서 기준에 미달하여 이 사건 불합격처분을 받은 것으로 보이므로 심판대상을〔별표 13의5〕전체가 아니라 그 중 핸들조작기준으로 한정함이 상당하다. 그리고 청구인 문○식은 시행규칙〔별표 13의3〕전체에 대하여 위헌확인을 구하나, 위 청구인의 주장은 청각장애인에 대하여 제1종 대형면허를 취득하지 못하도록 하는 것이 위헌이라는 취지이므로 이 사건〔별표 13의3〕중에서 청각장애에 관한 부분만으로 심판대상을 제한함이 상당하다.) 이 사건 심판대상조항의 내용은 다음과 같으며, 관련조항들의 내용은〔별지〕와 같다. 도로교통법(1999. 1. 29. 법률 제5712호로 개정된 것) 제68조(운전면허) ③ 지방경찰청장은 운전면허를 받을 사람의 신체상태 또는 운전능력에 따라 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 운전할 수 있는 자동차 등의 구조를 한정하는 등 운전면허에 필요한 조건을 붙일 수 있다. 도로교통법(1995. 1. 5. 법률 제4872호로 개정된 것) 제70조(운전면허의 결격사유) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 사람은 운전면허를 받을 자격이 없다. 3. 듣지 못하는 사람(제1종 운전면허에 한한다), 앞을 보지 못하는 사람 그 밖의 대통령령이 정하는 신체장애인 도로교통법시행령(1999. 12. 28. 대통령령 제16631호로 개정된 것) 제45조(자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성의 기준) ② 제1항 제1호 내지 제4호의 기준에 의한 적성판정은 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 운전면허시험기관의 장에게 신고한 의료기관이 발행한 신체검사서에 의한다. 다만, 제1항 제4호 단서의 경우 신체검사서에 의하여도 판정하기 곤란한 때에는 행정자치부령이 정하는 운전능력측정 등의 방법으로 적성을 측정한다. 도로교통법시행규칙(1999. 4. 30. 행정자치부령 제49 호로 개정된 것) [별표 13의3] 신체상태에 따라 받을 수 있는 운전면허의 범위 및 조건부과기준 중 청각장애 부분 〔별지〕와 같다. 도로교통법시행규칙(2001. 3. 10. 행정자치부령 제127호로 개정된 것) [별표 13의5] 운동능력측정기기 판정기준 중 핸들조작 부분 〔별지〕와 같다. 2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견 요지 가. 청구인들의 주장 (1) 이 사건 심판대상조항들은 장애인이 운전면허를 취득하려고 하는 경우 일반신체검사 외에 별도의 운동능력측정기기에 의한 검사를 받아 그 기준을 통과하도록 하고 장애인이 취득할 수 있는 운전면허의 범위를 제한하고 있는바, 현행 운전능력측정기기 판정기준은 자동차 운전에 필요한 정도보다 높게 설정되어 있어 현실과 동떨어진 매우 불합리한 기준일 뿐만 아니라 각 장애인 개개인의 장애상태와 운전보조장치를 통한 운전능력여부에 대한 구체적, 개별적인 고려 없이 획일적으로 조건부과기준을 정하여 이에 부합하지 못하는 장애인에게는 운전면허를 발급하지 않음으로써 청구인들의 행복추구권, 평등권, 직업선택권의 자유, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하여 위헌이며, 이에 근거한 이 사건 불합격처분도 위헌이다. (2) 청구인 문○식과 같은 청각장애인은 그 장애정도 및 보청기 착용가능여부와는 상관없이 처음부터 제1종 대형면허를 취득하는 것이 불가능하다. 그러나 위 청구인은 보청기를 착용하면 소리를 큰 어려움 없이 들을 수 있어 일상생활에 지장이 없음에도 불구하고 청각장애인이라는 이유 하나만으로 제1종 대형면허에 응시할 수 있는 기회를 박탈하는 것은 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하고, 장애인을 합리적인 근거 없이 차별하며, 직업선택의 자유 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 나. 피청구인의 의견 (1) 운동능력측정기기에 의한 장애인의 운전능력측정은 도로교통의 안전과 질서유지를 위해 반드시 필요하며, 이는 운전면허시험에 응시하는 자의 실질적인 자동차 기기조작능력에 관한 것이므로 그 방법에 있어서 타당성이 인정된다. 그리고 의료기관 발행 신체검사서에 의해 적성판정이 곤란한 사람으로 운동능력측정대상자를 한정하고 있고 측정검사항목도 핸들, 브레이크 등 자동차 운전에 필요한 최소한의 기기조작능력에 대해 실시하고 있으므로 피해의 최소성 요건을 충족한다. 운동능력측정기기에 의한 적성검사를 통과하지 못한 장애인은 최소한의 자동차 기기조작조차 불가능한 사람으로서 이들의 운전면허응시를 제한함으로 인한 공익, 즉 본인의 안전 및 일반인의 교통안전은 이러한 제한으로 인해 그들이 받게 되는 불이익 보다 크므로 법익의 균형성도 충족된다. (2) 청력, 시력 등은 자동차 운전자에게 있어서 가장 중요한 능력이므로 운전면허의 적성기준으로 청력에 대한 제한은 필요하다. 1995년부터 일정한 기준에 해당하는 청각장애인에 대해서는 제1종 보통면허의 취득을 허용하는 등 교통환경의 변화에 따라 운전면허 적성기준 및 운전면허의 허용기준을 탄력적으로 적용하여 청각장애인에 대한 운전면허 제한은 최소한의 정도에 그치고 있다. 3. 판　단 이 사건 심판청구가 적법한지에 관하여 본다. 가. 이 사건 불합격처분에 관한 심판청구 부분 (1) 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있어서 애당초 법원의 재판관할하에 있는 사건에 대하여는 헌법소원심판을 청구할 수 없도록 하고 있다(헌재 2001. 12. 20. 2001헌마245, 판례집 13-2, 915, 917). 따라서 이 사건 불합격처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부가 문제된다. (2) 운전면허시험은 운전면허시험기관의 장이 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성 및 기능, 자동차 등 및 도로교통에 관한 법령에 대한 지식, 자동차 등의 취급방법 및 안전운전에 필요한 점검요령 등에 대하여 각 운전면허의 종류별로 실시한다(법 제71조 제1항). 이 중 운전적성검사는 지정의료기관이 발행한 신체검사서에 의하게 되는데, 신체검사서에 의하여 운전적성을 판정하기 곤란한 때에는 운동능력측정기기에 의한 검사를 받게 된다(시행령 제45조 제1항ㆍ제2항, 시행규칙 제25조의6). 그리고 자동차 등 및 도로교통에 관한 법령에 대한 지식, 자동차 등의 취급방법 및 안전운전에 필요한 점검요령에 대한 시험은 필기시험으로 하고, 이 시험에 합격한 사람에 한하여 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 기능에 관한 시험을 실시한다(시행령 제49조 제1항). 한편, 운전면허시험의 합격자는 시행령 제45조에서 정한 적성기준에 맞는 사람 중 위 시험에 모두 합격한 사람으로 하되, 제1종 보통운전면허시험 및 제2종 보 통운전면허시험의 합격자는 제1종 보통연습운전면허 및 제2종 보통연습운전면허를 받은 사람으로서 도로주행시험에 합격한 사람으로 한다(시행령 제49조 제5항). 따라서 자동차 등의 운전에 필요한 적성 판정을 위한 신체검사 또는 운동능력측정은 운전면허시험의 일부라고 할 수 있으며, 시행령 제45조와 시행규칙〔별표 13의5〕의 적성기준을 만족시키지 못한 사람은 운전면허시험에 응시할 수는 있으나 시행령 제49조 제5항에 의해 불합격된다. 다만, 실제 운전면허시험의 운영에 있어서는 각 운전면허 종류별 학과시험의 접수에 앞서 운전면허시험의 응시자로 하여금 우선 적성판정을 위한 신체검사 또는 운동능력측정기기에 의한 검사를 받도록 하여 그 결과 해당 운전면허의 적성기준에 미달한다고 판정되는 경우에는 해당 학과시험 등에 합격하더라도 최종적으로 해당 운전면허시험에 합격할 수 없으므로 해당 학과시험 등에 응시하지 못하도록 하고 있다. (3) 위와 같이 운전적성판정을 위한 운동능력측정검사는 운전면허시험의 일부이나 운동능력측정검사에서 불합격하는 경우 해당 학과시험 등에 응시하지 못하여 결국 운전면허를 취득할 수가 없게 되므로 사실상 운전면허시험에 종국적으로 불합격한 것과 같은 결과를 가져오게 된다. 따라서 운동능력측정검사 불합격처분은 그 자체가 청구인에게 직접 법률상의 불이익을 초래하는 행위로서 행정처분에 해당하여 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 것이 가능하다고 할 것이다. 그렇다면 이 부분 심판청구는 헌법소원의 대상이 되지 않는 공권력 행사에 대한 청구로서 부적법하다 할 것이다. 나. 이 사건 법률조항들에 관한 심판청구 부분 (1) 법 제68조 제3항에 관한 부분 법 제68조 제3항은 지방경찰청장이 운전면허를 받은 사람의 신체상태 또는 운전능력에 따라 운전할 수 있는 자동차의 구조를 한정하는 등 운전면허에 필요한 조건을 붙일 수 있도록 하는 조항이다. 이 사건에서 청구인 안○진과 김○순의 주장은 장애인의 운전적성을 판정하기 위한 시행규칙〔별표 13의5〕에 의한 운동능력측정기기 판정기준이 자동차 운전에 필요한 정도보다 높게 설정되어 있어 현실과 동떨어진 매우 불합리한 기준이어서 청구인들이 운동능력측정검사에서 불합격하였다는 것이며, 청구인 문○식의 주장은 청각장애인에 대하여 제1종 대형면허를 취득하지 못하도록 함으로 인하여 자신의 기본권이 침해되었다는 것이다. 그렇다면 운전면허에 조건을 붙일 수 있도록 하는 법 제68조 제3항에 의해서는 청구인들의 기본권에 대하여 어떠한 직접적인 침해가 있다고 보기 어려우므로 이 부분에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 또는 직접성이 결여되었다. (2) 시행령 제45조 제2항과 이 사건 핸들조작기준에 관한 부분 (가) 기본권침해의 법적 관련성 청구인 안○진, 같은 김○순은 시행령 제45조 제2항에 근거하여 장애인운동능력측정검사에 응시하였으나 이 사건 핸들조작기준을 넘지 못하여 불합격처분을 받았다. 따라서 위 법령조항들은 이 사건 불합격처분을 매개로 하여 위 청구인들에게 적용되고 있으므로 권리침해의 직접성이 인정될 수 있는지 여부가 문제된다. 그런데 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면 그 법규범의 권리침해의 직접성이 인정된다(헌재 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104). 이 사건에서 위 법령조항들은 장애인운동능력측정검사의 합격기준을 상세히, 그리고 구체적으로 정함으로써 검사를 실시하는 집행기관의 재량이 이에 개입할 여지가 거의 없을 것으로 보이므로 기본권침해의 직접성이 인정된다. 그리고 위 법령조항들로 인하여 위 청구인들이 장애인운동능력측정검사에 불합격하였으므로 기본권침해의 자기관련성과 현재성도 인정된다. (나) 청구기간 1) 헌법재판소법 제69조 제1항에 의하면 헌법소원의 심판은 기본권침해의 사유가 있음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하며, 법률에 대한 헌법소원의 청구기간은 법률이 시행된 뒤에 비로소 그 법률에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구해야 한다. 여기서 청구기간 산정의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용 받게 된 최초의 날을 의미하는 것으로 보는 것이 상당하다. 즉, 일단 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’하면 그 때로부터 당해 법령에 대한 헌법소원의 청구기간의 진행이 개시되며, 그 이후에 새로이 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’한다고 하여서 일단 개시된 청구 기간의 진행이 정지되고 새로운 청구기간의 진행이 개시된다고 볼 수는 없다. 여기에서 더 나아가 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’한 이후에 당해 법령의 규율을 적용받게 되는 사유가 발생하는 때마다 새로이 청구기간이 진행된다고 본다면 사실상 법령에 대한 헌법소원에 대하여는 청구기간의 제한이 적용되지 아니하는 것으로 보는 결과를 초래하게 될 것이고, 이는 법령소원의 경우에도 헌법재판소법 제69조 제1항의 청구기간요건이 적용되어야 함을 일관되게 판시하고 있는 우리 재판소의 입장에 반한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484, 판례집 16-1, 574, 584). 2) 청구인 안○진과 김○순은 2003. 8. 22. 제2종 보통운전면허를 받기 위하여 장애인 운동능력측정검사를 받았으나 핸들조작에서 기준에 미달함으로 인하여 이 사건 불합격처분을 받았다. 그런데 기록에 의하면 청구인 안○진은 이 사건 불합격처분을 받기 이전인 2002. 7. 5. 도봉운전면허시험장에서 장애인운동능력측정검사를 받았으나 불합격한 바 있으므로 그 때 불합격처분의 근거가 된 시행령 제45조 제2항과 이 사건 핸들조작기준에 의하여 기본권침해사실이 발생하였고 위 청구인도 그 사실을 알았다고 할 것이다. 청구인 김○은순은 1998. 8.경과 1999. 7.경 강서운전면허시험장에서 장애인운동능력측정검사를 받았으나 핸들조작에서 기준에 미달하여 불합격한 바 있으므로 마찬가지로 그 때 위 법령조항들로 인한 기본권침해사실이 발생하였고 위 청구인도 그 사실을 알았다고 할 것이다. 나아가 위 청구인들은 2002. 11. 20. 이 사건 핸들조작기준이 너무 높아 장애인들의 면허취득 기회를 과도하게 제한한다는 이유로 국가인권위원회에 진정을 제기한 바 있으므로 위 청구인들은 늦어도 국가인권위원회에 진정을 제기할 당시에는 이 사건 핸들조작기준 등에 의한 기본권침해사실을 알았다고 할 수 있다. 그런데 이 사건 심판청구는 위 법령조항들에 의한 기본권침해사실이 발생한 날로부터 1년, 위 청구인들이 기본권침해사실의 발생을 안 날로부터 90일이 훨씬 경과한 후인 2003. 10. 28. 제기되었으므로 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다. (3) 법 제70조 제1항 제3호와 이 사건 청각장애규정에 관한 부분 (가) 기본권 침해의 법적 관련성 법 제70조 제1항 제3호에서는 듣지 못하는 사람은 제1종 운전면허(법 제68조 제2항에 의하면 대형면허, 보 통면허, 소형면허, 특수면허로 구분된다)에 한하여 운전면허를 받을 자격이 없다고 규정하여 운전면허의 결격사유 중의 하나로 들고 있다. 그러나 듣지 못하는 사람이라고 하여 제1종 운전면허의 취득이 완전히 금지되는 것이 아니며, 시행령 제45조 제1항 제3호는 운전면허의 적성기준 중 청력과 관련하여 ‘55데시벨의 소리를 들을 수 있어야 하나, 보청기를 사용하는 사람은 40데시벨의 소리를 들을 수 있어야 하고 언어분별력이 80퍼센트 이상’인 경우 제1종 운전면허를 취득할 수 있도록 규정함으로써 청각장애가 있더라도 일정한 요건을 갖추는 경우에는 제1종 운전면허의 취득을 허용하고 있다. 한편 이 사건 청각장애규정은 청각장애의 정도에 따라 취득할 수 있는 운전면허의 범위를 달리 규정하고 있는데, ‘보청기를 사용하여 40데시벨의 소리를 들을 수 있고 언어분별력이 80% 이상’인 경우에는 제1종 보통면허, 제2종 보통면허, 원동기장치자전거면허를 취득할 수 있고, ‘전혀 듣지 못하거나 보청기를 사용하고도 40데시벨의 소리를 듣지 못하고 언어분별력 80% 미만’인 경우에는 제2종 보통면허와 원동기장치자전거면허만을 취득할 수 있다. 따라서 위 법령조항들에 의하면 청각장애인은 제1종 대형면허를 취득하는 것이 허용되지 않는다. 그렇다면 청각장애 3급인 청구인 문○식 역시 위 법령조항들로 인하여 현재 제1종 대형면허를 취득할 수 없다고 할 것이므로 위 법령조항들에 의한 위 청구인의 기본권침해의 직접성, 자기관련성 및 현재성이 인정된다. (나) 청구기간 청각장애인의 경우 종전에는 모든 운전면허를 취득할 수 없었으나 법 제70조 제1항 제3호가 1995. 1. 5. 법률 제4872호로 개정되면서 제1종 운전면허에 한하여 취득할 수 없도록 완화되었다. 이에 따라 1995. 7. 1. 내무부령 제651호〔별표 13의2〕로「신체상태별 운전면허의 범위 및 조건부과기준」이 신설되어 ‘보청기를 사용하여 40데시벨의 소리를 들을 수 있고 언어분별력이 80% 이상’인 경우에는 제1종 보통면허만, ‘전혀 듣지 못하거나 보청기를 사용하고도 40데시벨의 소리를 듣지 못하고 언어분별력 80% 미만’인 경우 제2종 보통면허만을 취득할 수 있도록 규정하였는데, 위 규정은 1997. 12. 6. 내무부령 제724호에 의하여 내용의 변경은 없이 번호만〔별표 13의3〕으로 변경되었다가, 1999. 4. 30. 행정자치부령 제49호에 의하여 현재의 규정으로 개정되었다. 이 사건 청각장애규정은 청각장애가 있는 사람으로 하여금 제1종 대형면허를 취득하지 못하도록 함으로써 청구인 문○식의 기본권을 침해하는바, 이 사건 청각장애규정 시행 이전에 위 청구인에게 이미 위 규정에 해당하는 청각장애가 있었다면 이 사건 청각장애규정의 시행일로부터, 이 사건 청각장애규정 시행 이후에 위 청구인에게 그러한 청각장애가 발생하였다면 청각장애가 발생한 때로부터 위 청구인은 이 사건 청각장애규정으로 인한 기본권침해를 받게 된 것으로 보아야 할 것이다. 그런데 위 청구인은 1988. 11. 28. 장애인으로 등록되었으며, 청각장애인에 대하여 제1종 운전면허의 취득을 제한하는 법 제70조 제1항 제3호와 이 사건 청각장애규정은 위 청구인이 장애인으로 등록되고 난 후인 1995. 7. 1.과 1999. 4. 30.부터 각 시행되었으므로 위 법령조항들의 시행에 의해 위 청구인에 대한 기본권침해가 발생하였다고 할 것이다. 그렇다면 위 법령조항들이 시행된 날로부터 각 1년이 훨씬 경과한 후인 2003. 10. 28.에 제기된 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다. 4. 결　론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 권 성, 재판관 이상경의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 권 성, 재판관 이상경의 반대의견 피청구인의 2003. 8. 22.자 청구인 안○진과 동 김○순에 대한 장애인 운동능력 측정검사 불합격처분 부분에 대하여 우리는 각하하여야 한다는 다수의견과 달리 본안판단을 하여야 한다고 생각하므로 그 견해를 밝혀두고자 한다. 다수의견은 위 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이므로 행정소송을 거치지 아니하고 제기한 이 사건 헌법소원 심판청구는 보충성의 원칙에 반하여 부적법 하다는 취지이다. 헌법소원심판은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없음(헌법재판소법 제68조 제1항 단서)은 당연하다. 우선 이 사건과 같이 일정한 법률효과가 연속된 수 개의 행위에 의하여 비로소 완성되는 복합적 행정처분의 경우 그 중간적 처분 자체가 행정소송의 대상인 행정처분에 해당하는지에 관하여서는 행정처분의 개념에 관한 학설에 따라 결론이 달라질 수도 있고 또한 이 사건에 직접 원용할만한 확립된 대법원 판례는 존재하지 아니한 현 상황에서 청구인들에 대한 권리구제절차인 행정소송이 허용되는지가 객관적으로 불확실하여 전심절차 이행의 기대가능성이 없고 이러한 불확실한 상태에서 청구인들로 하여금 행정소송절차를 거쳐 그것이 행정처분이 아닌 것으로 판명된 후에 헌법소원심판을 거치게 한다면 청구인들의 책임으로 돌릴 수 없는 사유를 들어 불필요한 우회적 절차를 강요하는 것이 되어 정의ㆍ형평의 이념에 반할 뿐만 아니라 소송경제에도 반하게 된다(동지. 헌재 1997. 8. 21. 선고 96헌마48 판례집 9-2, 295-304). 물론 위 처분이 법원에 의하여 행정소송의 대상인 행정처분으로 판례가 확립된다면 그 때에는 각하하여도 문제가 없을 것이지만 이 사건의 경우는 위 처분이 행정처분인지의 여부가 학설 및 판례상 확립된 상황이 아닌데도 우리 재판소가 각하한 후에 법원이 행정처분이 아니라고 하고 더구나 이 사건의 경우에는 이미 제소기간이 도과한 경우이므로 그 구제의 길이 막혀 버리게 되므로 이러한 사태는 법이 상정하지 못한 불합리한 결과를 야기하게 되는 점을 아울러 고려해보면 이 사건의 경우에는 보충성의 예외로 보아 본안판단을 하여야 할 것이다. 이상의 이유로 다수의견에 반대한다. 재판관　윤영철(재판장) 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙(주심) 이상경 〔별　지〕 관련 조항 도로교통법(1999. 1. 29. 법률 제5712호로 개정된 것) 제70조(운전면허의 결격사유) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 사람은 운전면허를 받을 자격이 없다. 1. 18세 미만인 사람. 다만, 원동기장치자전거는 16세 미만인 사람 2. 정신병자ㆍ정신미약자ㆍ간질병자 3. 듣지 못하는 사람(제1종 운전면허에 한한다), 앞을 보지 못하는 사람 그 밖의 대통령령이 정하는 신체장애인 4. 양팔의 팔꿈치관절 이상을 잃은 사람 또는 양팔을 전혀 쓸 수 없는 사람. 다만, 본인의 신체장애 정도에 적합하게 제작된 자동차를 이용하여 정상적인 운전을 할 수 있는 경우에는 예외로 한다. 5. 마약ㆍ대마ㆍ향정신성의약품 또는 알콜중독자 6. 제1종 대형면허 또는 제1종 특수면허를 받고자 하는 사람이 20세 미만이거나 자동차 등(2륜자동차와 원동기장치자전거를 제외한다)의 운전경험이 1년 미만인 사람 7. 삭제 도로교통법시행령(2002. 6. 29. 대통령령 제17650호로 개정된 것) 제45조(자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성의 기준) ① 법 제71조 제1항 제1호ㆍ법 제74조 제1항 및 법 제74조의2 제1항의 규정에 의한 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성의 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 법 제74조 제1항 및 법 제74조의2 제1항의 규정에 의한 적성검사의 경우에는 제2호의 기준을 적용하지 아니한다. 1. 내지 2. 생략 3. 청력(제1종 운전면허에 한한다) 55데시벨의 소리를 들을 수 있을 것. 다만, 보청기를 사용하는 사람은 40데시벨의 소리를 들을 수 있어야 하고 언어분별력이 80퍼센트 이상이어야 한다. 4. 조향장치 그 밖의 장치를 뜻대로 조작할 수 없는 등 정상적인 운전을 할 수 없다고 인정되는 신체 또는 정신상의 장애가 없을 것. 다만, 보조수단이나 신체장애정도에 적합하게 제작ㆍ승인된 자동차를 사용하여 정상적인 운전을 할 수 있다고 인정되는 경우에는 예외로 한다. 5. 삭제 도로교통법시행규칙(2002. 7. 3. 행정자치부령 제174호로 개정된 것) 제25조의5(면허의 조건 등) ① 법 제68조 제3항ㆍ제4항 및 영 제71조의2 제5항의 규정에 의하여 지방경찰청장 또는 운전면허시험장장이 운전면허를 받을 사람 또는 적성검사를 받은 사람에게 붙이거나 바꿀 수 있는 조건은 다음과 같이 구분한다. 1. 자동차 등의 구조를 한정하는 조건 가. 자동변속기장치 자동차만을 운전하도록 하는 조건 나. 가속페달 또는 브레이크를 손으로 조작하는 장치를 부착하도록 하는 조건 2. 의수ㆍ의족ㆍ보청기 등 신체상의 장애를 보완하는 보조수단을 사용하도록 하는 조건 3. 청각장애인이 운전하는 자동차에는 청각장애인표지와 충분한 시야를 확보할 수 있는 볼록거울을 따로 부착하도록 하는 조건 ② 제1항의 규정에 의한 조건의 부과기준은〔별표 13의3〕과 같다. 다만, 운전면허를 받을 사람 또는 적성검사를 받은 사람의 신체상의 상태 또는 운전능력에 따라 2 이상의 조건을 병합하여 부과할 수 있다. ③ 내지 ⑤ 생략 도로교통법시행규칙(1999. 1. 5. 행정자치부령 제31호로 개정된 것) 제25조의6(운동능력측정방법 등) ① 영 제45조 제2항 단서의 규정에 의하여 운전적성을 다른 방법으로 측정하여야 할 사람(이하 ‘운동능력 측정대상자’라 한다)에 대한 운전적성의 측정은 의수ㆍ의족 등의 보조수단(이하 ‘보조장구’라 한다)을 사용하여 측정하거나, 보조장구없이 핸들ㆍ브레이크ㆍ액셀러레이터ㆍ클러치 등의 조작과 기어변속능력 등을 과학적으로 측정할 수 있는 운동능력판정기기로써 측정한다. ② 제1항의 규정에 의한 운전적성의 판정은〔별표 13의5〕의 운동능력 측정기준에 따라 현장에서 판정하고, 판정결과를〔별지〕제21호의4서식의 운동능력측정표에 기재하여야 하며,〔별지〕제21호의5서식의 운동능력측정자접수대장에 기록ㆍ관리하여야 한다. ③ 내지 ④ 생략 도로교통법시행규칙 [별표 13의3] 신체상태에 따라 받을 수 있는 운전면허의 범위 및 조건부과기준(제25조의5 제2항ㆍ제34조의2 관련) 가. 신체상태별 (주) 1. 신체장애인으로서 수동변속기를 장치한 자동차로 운전면허시험에 합격한 사람의 경우에는 자동변속기 조건을 부과하지 아니할 수 있다. 2. 위 표의 규정에 의한 의족 또는 의수 조건은 외견상 조건을 부과하는 것이 현저하게 불합리하거나 조건을 부과 할 수 없는 경우에는 이를 부과하지 아니할 수 있다. 3. 운전면허증의 기재방법은 자동변속기는 A로, 의수는 B로, 의족은 C로, 보청기는 D로, 청각장애인 표지 및 불록거울은 E로, 수동제동기ㆍ가속기는 F로, 특수제작ㆍ승인차는 G로 한다. 나. 운전능력별 (주) 운전면허증에는 A로 기재한다. 도로교통법시행규칙 [별표 13의5] 운동능력측정기기 판정기준(제25조의6 제3항 관련) (주) 1. 항목별로 약간 불량시에는 3회까지 반복 측정하여 1회 이상 불량한 것으로 측정된 경우에는 이를 불량으로 판정한다. 2. 위 표의 항목 중 신체상태에 따라 측정을 하지 아니할 수 있는 항목은 다음 각 목과 같다. 가. 양팔의 팔꿈치관절 이상을 잃은 사람 또는 양팔을 전혀 쓸 수 없는 사람：핸들조작, 수동식브레이크조작, 수동식액셀러레이터조작, 기어변속조작, 사이드브레이크조작 나. 양쪽다리무릎관절부터 아래부분이 없거나 이와 동등한 기능장애 및 양쪽다리고관절부터 아래부분이 없거나 이와 동등한 기능장애：(발)브레이크조작, 액셀러레이터조작, 클러치조작(자동변속기 조건을 부과한 경우에 한한다)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2003헌마746

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도로교통법시행령 제45조

도로교통법 제68조 제70조

헌법재판소법 제68조 제69조

도로교통법시행규칙 제25조

[ 참조판례 ]

97헌마38
2001헌마245
2003헌마484