97헌마38, 1997. 7. 16.

【판시사항】 종합생활기록부에 의하여 절대평가와 상대평가를 병행, 활용하도록 한 교육부장관 지침이 교육개혁위원회의 교육개혁방안에 따라 절대평가가 이루어 질 것으로 믿고 특수목적고등학교에 입학한 학생들의 신뢰이익을 침해하는 것인지 여부 (소극) 【결정요지】 청구인들이 이른바 특수목적고등학교인 외국어고등학교에 입학하기 위하여 원서를 제출할 당시 시행되었던 종합생활기록부 제도는 처음부터 절대평가와 상대평가를 예정하고 있었고, 대학입학전형에 있어서 학생부를 절대평가방법으로 활용할 것인가 상대평가방법으로 활용할 것인가 등 그 반영방법도 대학의 자율에 일임되어 있었다. 따라서 그 이후 공표된 이 사건 제도개선보완시행지침은 1999학년도까지 대입전형자료로 절대평가와 상대평가를 병행하도록 하고 다만 종전 종합생활기록부제도의 문제점을 보완하기 위하여 과목별 석차의 기록방법 등 세부적인 사항을 개선, 변경한 데 불과하므로 이로 인하여 청구인들의 헌법상 보호할 가치가 있는 신뢰가 침해되었다고 볼 수 없다. 재판관 조승형의 反對意見 학생부제도의 원래 취지는 학생의 학교생활에 대한 평가기능이나 대학입학전형에서의 활용기능 등에 비추어 절대평가제도였으나 이 사건 제도개선 보완 시행지침에 의하여 절대평가원칙에서 절대평가와 상대평가 병행원칙으로 변경되었다. 따라서, 변경되기 전의 학생부제도의 원래 취지를 믿고 특수목적고에 입학원서를 제출한 청구인들의 학교 선택에 대한 신뢰는 보호되어야 한다. 청 구 인　조　○　희 외 5인 청구인들 대리인 변호사　이　석　연 피청구인　교육부장관 【참조판례】 1996. 4. 25. 선고, 94헌마119 결정 【전문】【주　　문】 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 1995. 5. 31. 대통령 자문기구인 교육개혁위원회가 ‘세계화ㆍ정보화 시대를 주도하는 신교육체제 수립을 위한 교육개혁방안’ (이하 “5ㆍ31 교육개혁방안”이라 한다) 의 일환으로 학생의 교과별 성적을 성취기준평가방식에 의하여 평정하는 종합생활기록부 (1996. 8. 7. 피 청구인의 ‘종합생활기록부제도개선보완시행지침’ 에 의 하여 그 명칭이 학교생활기록부로 변경되었다. 이하 “학생부”라 한다) 제도를 도입하여 1996학년도부터 초ㆍ중ㆍ고등학교의 전학년에 동시 실시하도록 하면서, 이 학생부의 기록을 종래의 상대평가방법에 의한 고등학교 내신성적에 대체하여 1997학년도부터 대학입학 전형자료로 사용하도록 하였고, 이에 따라 피청구인은 1995. 12. 19. 교육부고시 제1995-8호로 ‘새대학입학전형제도 시행 기본계획’ (이하 “새대입제도시행 기본계획”이라 한다) 을 발표하여 학생부제도를 구체화하였다. (2) 청구인들은 1996학년도에 입학할 고등학교를 선택함에 있어서 5ㆍ31 교육개혁방안에 따라 1996학년도부터 절대평가가 행하여져서 그들이 대학에 입학하는 1999학년도에는 그 절대평가에 의한 학생부 성적이 대학입학전형 자료로 사용될 것으로 믿고 특수목적고등학교 (이하 “특목고”라 한다) 인 외국어고등학교에 입학하더라도 종래의 고등학교 내신제도하에서와 같은 상대평가에 의한 불이익을 입지 않을 것으로 판단하고 외국어고등학교에 입학하였다. (3) 그런데 청구인들은 고등학교에 입학하여 1학년에 재학중인 1996. 8. 7. 피청구인이 ‘종합생활기록부제도개선보완시행지침’ (이하 “이 사건 제도개선 시행지침”이라 한다) 을 시행하여 그들이 대학에 입학하는 1999학년도까지는 대학입학의 전형자료로 절대평가와 상대평가를 병행하고 2000학년도부터 비로소 절대평가만을 하도록 함으로 말미암아 대학입학전형에 있어서 불이익을 입게 되었다는 이유로 1997. 1. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 그러므로 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 1996. 8. 7. 발표한 이 사건 제도개선시행지침 중 1999학년도까지 절대평가와 상대평가를 병행한다는 취지의 부분 (이하 “이 사건 심판대상 항목”이라 한다) 의 위헌 여부인바, 위 지침 중 이 사건 심판대상 항목과 관련 항목의 내용은 다음과 같다. (1) 종합생활기록부의 도입취지는 고등학교 교육을 정상화하고 입시위주의 교육에서 탈피하여 인성ㆍ적성 등의 다양한 능력을 신장하도록 하는데 있다. 정부는 대학 자율화를 정책기조로 종합생활기록부의 기본 틀과 최소한의 규정만을 마련하고 구체적인 활용방법은 대학자율에 맡긴다. (2) 이에 따라 정부는 종합생활기록부의 기본취지를 살려나가되, 현실적인 여건을 고려하여 단계적으로 접근하고자 한다. 즉 절대평가 여건이 마련되기 전까지는 과도기적 시기임을 감안하여 대입전형 자료로 절대평가와 상대평가를 병행ㆍ활용하고, 2000학년도부터 절대평가를 적용하기 시작한다. (3) 정부는 그 때까지 절대평가를 실시함에 필요한 세부추진계획을 강구하고 국가수준의 절대평가 기준을 마련하는 등 제도시행을 위한 준비에 만전을 기하고자 한다. (4) 종합생활기록부의 명칭이 흔히 ‘종생부’라 불리우는 등 어감이 좋지 않다는 여론에 따라 앞으로는 학교생활기록부로 그 명칭을 바꾸어 시행하기로 한다. 2. 당사자의 주장 가. 청구인들의 주장요지 (1) 상대평가에 의한 내신성적 반영과 청구인들이 받는 불이익 대학입학 전형에 있어서 상대평가에 의한 내신성적 반영비율을 높일 경우 지역ㆍ학교간의 학력격차를 인정하지 않는데서 오는 내신적용의 불공평성이 야기된다. 특히 상대적으로 우수한 학생의 집단인 외국어고등학교 등 특목고 소속 학생들이 예컨대 서울대학교를 지원할 경우 내신성적에 따른 최고점과 최저점의 차이가 59.4점이 될 뿐만 아니라, 실제로 1997학년도 서울대학교 입학전형에서 수학능력시험성적 320점 이상으로 낙방한 학생 중 내신성적에서 낮은 등급을 받은 특목고 학생이 상당수 포함되어 있는데서 알 수 있듯이, 청구인들과 같은 특목고 학생의 경우 상대평가에 의한 내신제가 채택되고 그 반영비율이 높을수록 대학입학 전형에서 절대적으로 불리한 지위에 서게 된다. (2) 청구인들의 신뢰이익의 침해 청구인들은 5ㆍ31 교육개혁방안에 의하여 1996학년도부터 절대평가에 의한 학생부제도가 도입되어 절대평가에 의한 학생부를 대학입학 전형자료로 사용한다는 국가의 약속을 믿고 상대적으로 우수한 학생들이 지원하는 외국어고등학교에 치열한 경쟁을 뚫고 입학하였다. 그러나 피청구인은 학생부제도에 문제점이 있다는 여론에 밀려 동 제도가 시행된지 겨우 반년이 지난 1996. 8. 7. 학생부의 절대평가를 2000학년도 이후로 미루는 이 사건 제도개선 시행지침을 발표하였다. 이에 따라 서울대학교가 1997학년도 신입생 선발에서 학교 계열별 석차 백분율에 의하여 산출한 성적에 의하여, 즉 종래의 상대평가방법으로 학생부 반영비율을 40%로 하여 입학전형을 하는 등 전국 대부분의 대학이 1997학년도 신입생 선발 전형자료로 상대평가에 의한 학생부 제출을 요구하였다. 결국 청구인들이 대학입시에 응시하는 1999학년도에는 서울대학교를 비롯한 대부분의 대학에서 상대평가에 의한 학생부에 의하여 전형을 실시하는 것이 확실히 예상된다는 점에서 1999학년도 대학 입시부터 절대평가에 의한 학생부를 전형자료로 사용하도록 한다는 정부의 약속에 대한 청구인들의 신뢰가 손상되었다. (3) 교육을 받을 권리, 평등권 등의 기본권 침해 정부가 5ㆍ31 교육개혁방안을 발표하면서 학생부제도를 1996학년도부터 시행하여 청구인들이 대학입학시험에 응시하는 1999학년도부터는 예외없이 절대평가에 의한 학생부에 의해서만 내신성적을 반영하도록 하겠다고 한 것을 청구인들이 믿은 것은 정당하고 이러한 청구인들의 신뢰는 법치주의의 파생원칙인 신뢰보호의 원칙상 당연히 보호되어야 할 법적 이익이다. 그런데 피청구인은 이 사건 제도개선 시행지침을 발표하여 학생부의 절대평가를 2000학년도 이후로 미룸에 있어서 정부의 교육정책을 믿고 따랐던 학생들이 불측의 피해를 입지 않도록 예방하는 아무런 구제절차 내지 경과조치를 두지 않았다. 이는 1999학년도부터 당연히 절대평가에 의한 학생부제도에 의하여 대학입학 전형이 이루어지리라고 믿고 1996학년도에 입학한 청구인들을 포함한 전국적으로 6,000여명에 이르는 외국어고등학교 1학년생들 (1,400여명의 과학고등학교 학생들을 포함하면 약 7,400명임) 의 신뢰에 위배될 뿐만 아니라, 청구인들은 극히 불리한 상대평가에 의한 높은 내신 반영비율에 의하여 대학입학전형을 치루어야 한다는 점에서 이 사건 제도개선 시행지침은 청구인들에게 보장된 헌법 제31조 제1항의 교육을 받을 권리, 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해하고 있다. (4) 과잉금지의 원칙 위배 이 사건 제도개선 시행지침이 절대평가에 의한 학생부제도의 조속 실시에서 오는 문제점을 해소하기 위한 목적에서 마련되었다는 점에서 일응 그 목적의 정당성은 인정된다 하더라도, 절대평가의 적용을 1999학년도 대학입학전형부터 시작한다면 국가의 교육정책상 회복할 수 없는 손실이 초래될 우려가 있어 공공복리의 증진을 위하여 일부 학생의 희생은 부득히 감수할 수 밖에 없다고 함과 같은 특별한 사정이 인정되어야 할 것인데도, 이 사건에서는 그와 같은 특별한 사정을 인정할 만한 아무런 이유도 없다는 점에서, 이 사건 시행지침은 청구인들의 교육을 받을 권리, 평등권 등의 기본권을 침해하면서 요구되는 과잉금지의 원칙에 위배됨으로써 결국 위 각 기본권의 본질적 내용을 침해하고 있다. 나. 피청구인의 답변요지 (1) 적법요건에 관한 답변 (가) 교육법시행령 제71조의6에 의하여 1997학년도의 경우 한국대학교육협의회를 통하여 1996년 4월 대학별 신입생 전형계획 주요사항이 예고되고 같은 해 5월 대학별 학생부 활용방안이 예고되었는바, 이는 이 사건 제도개선 시행지침이 발표되기 훨씬 이전의 일이므로 이 사건 제도개선 시행지침과 대학별 학생부 활용방법 결정은 직접 관련이 없다. 또 학생부는 고등학교 교육내용을 포함하는 교육자료로서 대학에서 그 필요에 의하여 대학입학 전형에 자율적으로 활용하도록 위임되어 있으며 (교육법 제111조의2, 동 시행령 제71조의2) 이러한 원칙은 이 사건 제도개선 시행지침에서도 그대로 유지되고 있으므로 청구인들이 주장하는 권리 침해는 이 사건 제도개선 시행지침에 의하여 직접 발생한 것이 아니다. 따라서 청구인들이 각 대학들을 상대로 기본권 침해여부를 다투는 것은 별론으로 하더라도 교육부장관을 피청구인으로 하여 헌법소원을 제기하는 것은 타당하지 않다. (나) 이 사건 헌법소원심판청구는 행정심판이나 행정소송을 거치지 아니하였으므로 헌법소원의 보충성을 충족하지 못하였다. (2) 본안에 관한 답변 (가) 청구인들에 대한 불공평 여부 교육부는 1995. 9. 27. 각 시ㆍ도 교육청에 1996학년도 특목고 입학전형 업무와 관련한 유의사항을 시달하여 특목고 출신자에 적용되던 학력비교평가제가 적용되지 않으며 학생부 반영비율, 반영방법은 대학의 자율에 일임되어 있다는 점을 홍보하였으므로 청구인들은 외국어고등학교 입학 지원 당시 내신성적에 있어서 불이익을 충분히 예상할 수 있었다고 볼 수 있다. 따라서 청구인들이 이제와서 학교간 학력격차를 인정하지 않는 내신성적 산출을 불공평하다고 주장하는 것은 타당하지 않다. (나) 신뢰보호이익의 침해 여부 5ㆍ31 교육개혁방안에 의하면 대학이 입학전형을 함에 있어서 절대평가 (성취수준) 와 상대평가 (석차) 를 병행할 것을 예정하고 있고 학생부의 활용방법을 각 대학이 자율적으로 정하도록 하였으므로 청구인들의 주장과 같이 내신평가제도를 반드시 절대평가로만 하겠다는 의미는 아니라고 할 것이고, 동 개혁방안 중 1999학년도부터는 학생부만 사용한다는 의미는 1998학년도까지는 과도기적으로 종전의 생활기록부와 학생부를 함께 사용하여 학생 선발 전형자료로 사용하고 1996학년도 고등학교 입학생이 대학에 진학하는 1999학년도부터는 종전의 생활기록부를 병행 사용할 필요가 없다는 의미임에도 불구하고, 청구인들은 1999학년도부터 절대평가를 적용하는 것으로 오해하고 있다. 또한 교육개혁위원회는 교육에 관한 대통령 자문기구로서 (교육개혁위원회규정 제1조, 제2조) 동 위원회의 보고서인 5ㆍ31 교육개혁방안은 교육개혁위원회에서 논의된 교육개혁의 추진방향을 담고 있을 뿐이며, 교육부장관이 청구인들의 주장과 같은 정책을 결코 결정ㆍ공표한 바 없음에도 불구하고 교육부장관의 일관성없는 교육정책으로 청구인의 신뢰가 침해되었다고 주장하는 것은 적절하지 못하다. 뿐만 아니라 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 정책적인 필요에 의하여 공권력 행사의 내용은 신축적으로 바뀔 수 밖에 없고, 그 바뀐 공권력 행사에 의하여 발생된 새로운 법질서와 기존의 법질서와의 사이에는 어느 정도 이해관계의 상충이 불가피하므로 국민들이 국가의 공권력행사에 관하여 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 절대적 권리로서 보호되는 것은 아니다. 결국 청구인들의 불이익은 교육부가 합리적 입학전형제도를 마련하기 위하여 교육개혁위원회에서 제시한 방안을 기본틀로 하여 교육부장관의 정책적 판단에 따라 구체적인 학생부제도 개선방안을 마련한 결과 초래된 부득이한 반사적 불이익에 불과하다. (다) 교육을 받을 권리, 평등권 등의 기본권 침해 여부 헌법 제31조 제4항에서는 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정하고 교육법시행령 제71조의2에서 학생선발의 권한은 대학의 장이 가지고 있음을 규정하고 있는바, 교육부가 이에 따라 학생부의 활용방법을 대학의 자율에 맡기고 각 대학은 절대평가에 의한 내신제도나 상대평가에 의한 내신제도를 선택적으로 채택할 수 있는데도 상대평가에 의한 내신제도를 채택한 것은 앞서 본 바와 같이 합리적 이유가 있으므로 이를 불합리한 차별이라고 할 수 없다. 5ㆍ31 교육개혁방안은 절대평가 (성취수준) 와 상대평가 (석차) 를 병행할 것을 예정하고 있고, 다만 일부 고등학교에서 고득점 동점자를 불합리하게 양산함으로 말미암아 학생부의 신뢰도와 변별력의 확보가 문제되어 이 사건 제도개선 시행지침을 수립하게 된 것이다. 또 학생부를 대학입학전형에 활용하는 것은 대학의 필요에 의하여 대학에서 자율적으로 결정하는 것이며 특히 성취기준 평가결과를 상대적으로 활용할 것인지 혹은 절대적으로 활용할 것인지는 대학이 판단하여 결정하는 사항으로, 실제 1997학년도의 경우 전체 178개 대학 (학생부 미반영 2개교) 중 절대평가인 성취수준을 활용한 대학은 92개교, 상대평가인 석차를 활용한 대학은 84개교, 성취수준과 석차를 혼용한 대학은 2개교이며, 전체대학의 학생부 실질 반영비율은 8.82%로 전형결과에 크게 영향을 미치지 않는다. 따라서 이 사건 제도개선 시행지침이 헌법 제31조 제1항의 교육을 받을 권리, 제11조 제1항의 평등권을 침해한 것이 아니다. (라) 과잉금지원칙의 위배 여부 이 사건 제도개선 시행지침을 마련한 것은 학생부를 둘러싼 고교별 성적 부풀리기 및 쉽게 출제하기 현상으로 인하여 학생부제 도가 유명무실하게 됨은 물론 고등학교 교육정상화의 근간이 흐트러질 우려가 있었기 때문에 학생부의 기본취지를 살려나가되 현실적인 여건을 고려하여 당분간 절대평가와 상대평가를 병행하고 장기적으로 국가수준의 절대평가 기준을 마련하여 2000학년도부터 평가에 활용하고 2003학년도 대입전형시부터 그 절대평가 결과를 활용토록 하려는 것이다. 청구인들은 절대평가가 1999학년도부터 적용되는 것으로 오해하였으며 청구인들의 신뢰이익도 그러한 오해에서 비롯된 것이라 할 것이고 청구인들의 오해에서 비롯된 신뢰의 이익과 일반계 고등학교에서 입학한 다수 학생들의 정당한 신뢰이익을 교량할 때 청구인들에 대한 이익의 제한은 비례의 원칙에 반하지 않는다. 3. 적법요건에 관한 판단 가. 직접성 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면 그 법규범의 권리침해의 직접성이 인정된다 (헌법재판소 1989. 3. 17. 선고, 88헌마1 결정；1991. 3. 11. 선고, 90헌마28 결정 등 참조) . 교육법 제111조의2 및 교육시행령 제71조의2에 의하여 대학이 학생선발권을 가지고 있으므로 학생 선발에 있어서 학생부의 반영방법도 대학이 자율적으로 결정하는 것이나, 국ㆍ공립대학의 경우 교육법시행령 제71조의3 제1항에 의하여 학생 선발에 있어서 학생부의 기록을 필수입학전형자료로 활용하여야 하고 1999학년도 학생선 발에 있어서는 이 사건 제도개선 시행지침에 의하여 학생부에 대하여 절대평가와 상대평가를 병행ㆍ활용하여야 하므로, 그 상대평가에 의하여 불이익을 입을 수 있는 청구인들이 국ㆍ공립대학에 진학할 경우 이 사건 제도개선 시행지침에 의하여 바로 영향을 받을 수 있다. 따라서 이 사건 제도개선 시행지침은 기본권침해의 직접성이 인정된다. 나. 보충성 헌법재판소법 제68조 제1항 단서에 의하면 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 헌법소원심판을 청구할 수 없는 것이나, 이 사건 제도개선 시행지침은 행정소송을 통하여 이를 다툴 수 없음이 명백하고 (대법원 1994. 9. 10. 선고, 94두33판결 참조) , 달리 그 구제절차가 있는 것으로 보이지 아니한다. 따라서 청구인들은 위 지침에 대하여 헌법재판소법에 의한 헌법소원심판을 바로 청구할 수 있다 . 4. 본안에 관한 판단 가. 대학입학방법(내신제도)의 변천 기록에 나타난 자료에 의하면 대학입학 전형에 관련된 내신제도는 그 내용이 다음과 같이 변천하였음을 알 수 있다. (1) 5ㆍ31 교육개혁방안 발표 이전 1981. 11. 25. 대통령령 제10636호로 신설된 교육법시행령 제71조의2는 고등학교 교육의 정상화를 도모하기 위하여 고등학교 내신제도를 도입하였는데, 이는 고등학교의 성적을 전교과 총점에 의한 상대평가방법에 의하여 대학입학전형에 반영하는 것으로서, 5ㆍ31 교육개혁방안 발표전까지 내신성적의 반영비율 등 세부적인 사항의 변화는 있었으나 그 기본 골격은 그대로 유지되어 왔다. 1993. 5. 26. 대통령령 제13893호로 교육법시행령 제71조의2 제1항이 개정된 이후부터 5ㆍ31 교육개혁방안 발표 이전까지 대학의 학생선발방법은 아래와 같은 4가지 유형이 있었고 고등학교 내신성적 (이하 “내신성적”이라 한다) 의 반영비율은 대학입학전형에 필요한 성적총점의 100분의 40 이상이 되어야 했다. 「제1유형：내신성적 제2유형：내신성적 ＋ 대학수학능력시험성적 제3유형：내신성적 ＋ 대학별 고사성적 제4유형： 내신성적 ＋ 대학수학능력시험성적 ＋ 대학별 고사성적」 5ㆍ31 교육개혁방안 이전의 고등학교 내신제도는 전교과 성적총점을 기준으로 15등급으로 하는 상대평가방식의 내신방법으로서 전교과의 성적을 합산하여 사정하므로 학생의 적성을 반영하기 힘들고 다양한 평가가 불가능할 뿐만 아니라 학생들 사이의 경쟁을 유발하여 비인간적인 교육풍토를 조성해왔다는 지적을 받아왔다. (2) 교육개혁위원회의 5ㆍ31 교육개혁방안 교육개혁위원회규정 (1993. 8. 10. 대통령령 제13955호로 제정, 1996. 4. 8. 대통령령 제14975호로 개정) 에 의하여 대통령 소속하의 자문기구로 설치된 교육개혁위원회가 1995. 5. 31. 교육개혁방안을 공표하였다. 그 방안에는 종래의 고등학교 내신제도 대신에 학생부제도를 도입하는 등 대학의 학생선발제도를 개선하는 내용이 포함되어 있었는바, 그 구체적 내용은 대체로 다음과 같다. ① 대학입학제도：학생선발방법에 관하여 사립대학은 자율에 의하고 국ㆍ공립대학은 국가가 제시하는 기준에 따르는 것을 원칙으 로 하여, 국ㆍ공립대학은 1997학년도부터 학생선발에 있어서 필수전형자료로 학생부를, 선택전형자료로 대학수학능력시험, 논술, 면접, 실기를 사용하도록 하고 (학생부만으로도 학생을 선발할 수 있다) , 학생부의 반영방법은 대학이 자율적으로 정하되 그 반영비율은 1997학년도까지는 종래의 내신제도하에서의 반영비율인 성적총점 40% 이상을 그대로 유지하고 1998학년도 이후에는 대학이 자율적으로 결정한다. ② 학생부제도：종래의 고등학교 내신제도가 초래한 비교육적 상황을 시정하기 위하여 도입된 것이다. 이 학생부에는 교과별 세부능력과 특기사항, 기타 특별활동이나 봉사활동, 자격증, 성격, 품행 등 학교생활전반에 대하여 기록하며, 교과성적에 대하여는 교과별로 학생의 학습성취도가 주어진 목표기준에 비추어 어느 정도인지를 평가 (성취기준평가) 하고 아울러 그 석차를 기록하되, 전교과의 총점에 의한 전체 석차는 기록하지 않는다. 1996학년도부터 초ㆍ중ㆍ고등학교의 전학년에 이를 동시 실시하고 1996학년도에 고등학교에 입학한 학생들이 대학에 입학하는 1999학년도부터는 종전의 생활기록부가 아닌 학생부만을 대학입학전형자료로 사용한다. (3) 새대입제도시행 기본계획 피청구인이 1995. 12. 19. 교육부고시 제1995-8호로 발표한 새대입제도시행 기본계획은 5ㆍ31 교육개혁방안의 위와 같은 내용을 구체화한 것으로서 이에 의하여 5ㆍ31 교육개혁방안의 학생부제도나 대학입학방법에 관한 기본구상이 변경된 것은 없다. 그후 5ㆍ31 교육개혁방안과 위 기본계획의 시행을 뒷받침하기 위하여 교육법시행령의 개정과 고등학교 학업성적관리지침의 제정이 이루어졌는 데, 그 내용은 다음과 같다. ① 교육법시행령의 개정 1996. 8. 23. 대통령령 제15141호로 개정된 교육법시행령 제71조의3에 의하면, 대학의 학생선발방법은 그 전형자료로서 대학자율 (사립대학) 에 의하는 제1유형, 학생부기록에 의하는 제2유형, 학생부기록과 대학수학능력시험성적에 의하는 제3유형, 학생부기록 및 대학수학능력시험성적과 대학별고사성적 (논술 등 필답고사, 면접ㆍ구술고사, 신체검사, 실기ㆍ실험고사 및 교직적성ㆍ인성검사를 포함한다) 에 의하는 제4유형 등의 4가지 유형으로 구분된다. ② ‘고등학교학업성적관리지침’의 제정 피청구인은 1996. 1. 20. 교육부예규 제242호로 ‘고등학교학업성적관리지침’을 제정하였다. 위 지침은 학생부제도에 있어서 교과별 성적의 평가방법으로서 학생의 성취도 평정은 교과별 원점수에 의해 다음의 성취기준평가기준표에 따라서 성취비율이 90% 이상이면 “수”, 80% 이상 90% 미만이면 “우”, 70% 이상 80% 미만이면 “미”, 60% 이상 70% 미만이면 “양”, 60% 미만이면 “가”의 5단계로 평정함을 원칙으로 하고, 석차백분율은 학기별로 과목별 원점수 합계에 의하여 산출하되, 소수 셋째자리에서 반올림하여 소수 둘째 자리까지만 나타내도록 정하고 있다. (4) 고등학교 학업성적관리 개선방안 피청구인은 1996학년도 1학기 중간고사 결과 일부 고등학교에서 문제를 쉽게 출제하는 등의 방법으로 고득점 동점자를 양산하는 사태가 발생하자 1996. 6. 25. ‘고등학교 학업성적관리 개선방안’ (이하 “1차 개선안”이라 한다) 을 발표하였는데, 그 골자는 교과별 석차 백분율을 정수로 표기하고 (소수점 이하 절상) 동일 석차백분율을 1%의 범위에서만 인정하도록 하는 것이다 (동일 석차백분율을 1%의 범위에서만 인정할 경우에는 동점이 발생하더라도 이를 그대로 인정하지 하지 아니하고 인위적으로 1%의 범위내에서 조정을 하여야 하므로 결과적으로 100등급에 의한 서열화의 효과가 있다) . (5) 이 사건 제도개선시행지침 피청구인이 1차 개선안을 발표하자, 동 개선안은 학생부제도를 종래의 상대평가방법의 내신제도로 복귀시키는 것이며 특히 종래의 15등급을 100등급화 하는 결과를 낳아 학생들을 더욱 가혹한 경쟁으로 몰아넣을 수 있다는 문제가 제기되었다. 이에 따라 피청구인은 이 사건 제도개선시행지침을 발표하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. ① 종합생활기록부의 기본취지를 살려 나가되 절대평가의 여건이 마련되기 전까지는 과도기적 시기임을 감안하여 대학입학전형자료로 절대평가와 상대평가를 병행ㆍ활용하고 2000학년도부터 절대평가를 적용하기 시작한다 (이 사건 심판대상 항목이다) . ② 1차 개선안이 교과별 석차백분율을 기재하되 1%의 범위내에서만 동일 석차백분율을 인정하였으나, 앞으로는 교과별 석차를 기재하고 동일 석차를 인정하되 동일 석차의 인원수를 병기하도록 한다. 나. 신뢰보호원칙의 위반 여부 (1) 헌법상의 법치국가원리의 파생원칙인 신뢰보호의 원칙은 국민이 법률적 규율이나 제도가 장래에도 지속할 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 이에 적응하여 개인의 법적 지위를 형성해 왔을 때에는 국가로 하여금 그와 같은 국민의 신뢰를 되도록 보호할 것을 요구한다. 따라서 법규나 제도의 존속에 대한 개개인의 신뢰가 그 법규나 제도의 개정으로 침해되는 경우에 상실된 신뢰의 근거 및 종류와 신뢰이익의 상실로 인한 손해의 정도 등과 개정규정이 공헌하는 공공복리의 중요성을 비교교량하여 현존상태의 지속에 대한 신뢰가 우선되어야 한다고 인정될 때에는 규범정립자는 지속적 또는 과도적으로 그 신뢰보호에 필요한 조치를 취하여야 할 의무가 있다. 이 원칙은 법률이나 그 하위법규 뿐만 아니라 국가관리의 입시제도와 같이 국ㆍ공립대학의 입시전형을 구속하여 국민의 권리에 직접 영향을 미치는 제도운영지침의 개폐에도 적용되는 것이다. (2) 청구인들은 5ㆍ31 교육개혁방안이 대학입학전형에 있어서 종전의 상대평가방식에 의한 내신제도를 폐지하는 대신 절대평가방식에 의하여 작성되는 학생부의 기록만을 반영하도록 정하였기 때문에 앞으로는 특목고에 진학하더라도 종전의 상대평가방식에 의하여 받게 되는 불이익이 없을 것으로 신뢰하고 학업능력이 상대적으로 우수한 학생들이 몰리는 특목고에 진학하였는데, 그후 피청구인이 공표한 이 사건 제도개선시행지침이 청구인들과 같은 특목고 고등학생에게 매우 불리한 상대평가방식에 의한 내신반영을 허용함으로써 위 교육개혁방안에 대한 청구인들의 신뢰를 결정적으로 침해하였으므로, 이 사건 제도개선시행지침은 위헌이라고 주장하고 있다. (3) 살피건대, 청구인들이 각 그 해당 외국어고등학교에 입학하기 위하여 입학원서를 제출한 시점은, 위 5ㆍ31 교육개혁방안이 발표되었을 뿐 이 방안을 정부가 검토ㆍ수용하여 1995. 12. 19. 정부 의 교육정책 내지 제도로서 교육부고시 제1995-8호로 그 시행기본계획을 산하교육기관 등에 시달하기 전임이 분명하다. 그렇다면 이 사건에서 청구인들이 주장하는 신뢰의 부여원인이 된 정부의 행위는 위 5ㆍ31 교육개혁방안이라 할 것인바, 이 교육개혁방안은 대통령의 자문기관인 교육개혁위원회가 그동안 연구ㆍ검토한 바를 대통령에게 보고한 자문기관의 의견으로서, 그것이 과연 정부에 의하여 그대로 수용될 것인지, 아니면 폐기될 것인지 또는 변경수용될 것인지가 유동적인 상태에 있던 성질의 것이다. 따라서 결국 청구인들이 주장하는 신뢰침해는 자기들이 신뢰한 위 5ㆍ31 “교육개혁방안”과 그후 교육부가 발표한 1996. 8. 7.자 “이 사건 제도개선시행지침”과의 차이에서 유래한다는 것이므로, 과연 그것이 헌법이 보호할 가치가 있는 신뢰라고 할 수 있을런지 의문이다. 이 점은 정부가 1995. 12. 19. 교육부고시 제1995-8호로 발표한 “새대입제도시행 기본계획”이 그 내용에 있어서 위 5ㆍ31 “교육개혁방안”과 대동소이하고 청구인들로서는 그들의 고교입학 지원시점에 있어서는 위 교육개혁방안을 믿을 수 밖에 없었다 할지라도 그로 인하여 이 교육개혁방안의 법적 성격이 달라지는 것은 아니다. 다만, 1995. 12. 19.자 “새대입제도시행 기본계획”이 위 교육개혁방안을 구체화한 것으로서 그 기본적 내용이 동일한 것이므로 이 기본계획을 위 “교육개혁방안”과 동일한 것으로 보고, “이 사건 제도개선시행지침”에 의하여 당초의 위 교육개혁방안의 내용이 어떻게 변경되었고 또 그로 인하여 과연 청구인들의 신뢰가 침해된 것인지의 여부에 관하여 보기로 한다. 앞서 4.의 가.항의 ‘대학입학방법 (내신제도) 의 변천’에서 인정한 사 실에 의하면, “이 사건 제도개선 시행지침”은 5ㆍ31 교육개혁방안이 도입한 학생부제도의 본래 취지와 기능을 되살리기 위한 조치로서 성취기준평가방식에 의한 교과별 성적평가기준은 그대로 유지하되, 다만 종전에는 대학의 자율에 맡긴다고 하였을 뿐 구체적으로 적시하지 아니하였던 학생부기록의 반영방법에 관하여 1999학년도까지는 절대평가나 상대평가의 어느 한 방법에 의하든지 또는 그 양자를 혼용하는 방법에 의하든지 대학이 자율적으로 정할 수 있음을 명시적으로 밝힘과 아울러 교과별 석차의 기록방식을 종전의 “석차백분율”로부터 “석차” 자체로 변경하고 동일석차가 2인 이상일 때에는 그 동일석차의 인원수를 병기하도록 변경한 것에 지나지 아니하므로, 결국 “이 사건 제도개선시행지침”은 대학입학전형에 있어서 학생부기록의 반영방법을 대학의 자율에 맡기고 교과별 성적을 성취기준평가방식에 의하여 평정하는 등의 “5ㆍ31 교육개혁방안”이 정한 학생부제도의 기본골격을 그대로 유지하고, 다만 학생부제도의 시행과정에서 생겨난 문제점을 보완하기 위하여 그 교과별 석차의 기록방법 등 세부적 사항만을 개선한 것임을 알 수 있다. 그렇다면, 위 교육개혁방안도 당초부터 교과별 석차를 학생부에 기록하도록 하면서 학생부 기록의 반영방법을 대학에 일임하고 있었던 이상 대학에 따라서는 계열별이나 학과별로 관련된 일부 교과목에 한하여 그 석차를 반영하든지 또는 교과별 석차를 바탕으로 전과목의 석차를 기술적으로 환산해 내어 이를 반영할 수 있었던 것이므로, 이 사건 제도개선지침이 학생부기록을 상대평가방식에 의하여 대학입학전형에 반영할 수 있음을 명시적으로 밝혔다 하여 그로써 제도의 내용에 무슨 근본적인 변경이 있었다고는 볼 수 없다. 따라서 “이 사건 제도개선시행지침”은 위 교육개혁방안의 문제점을 보완하기 위하여 그 세부적인 내용을 변경한 데 불과한 것이고 이로 인하여 청구인들의 헌법상 보호할 가치가 있는 신뢰가 침해되었다고는 볼 수 없으므로, 이 지침이 헌법상의 신뢰보호의 원칙을 위반하여 청구인들의 평등권, 균등하게 교육을 받을 권리를 침해하였다는 청구인들의 주장은 이유없다. 다. 과잉금지원칙의 위반 여부 이 사건 제도개선시행지침은 특목고나 일반계고등학교 등 모든 고등학교에 일률적으로 적용되는 것이고, 또 청구인들이 특목고에 입학하기 전에 공표된 5ㆍ31 교육개혁방안도 대학의 선택에 따라 학생부기록이 상대평가방식에 의하여 대학입학 전형자료로 사용될 수 있도록 허용하고 있었던 것이므로, 이 사건 제도개선 시행지침이 1999학년도까지 학생부에 대하여 대학입학전형자료로 절대평가와 상대평가를 병행할 수 있도록 구체적으로 명시하였다고 하여 그 사실만으로 특목고인 외국어고등학교에 재학중인 청구인들에게 불리한 차별이 생겨나거나 청구인들의 균등하게 교육을 받을 권리가 침해된다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 제도개선시행지침이 과잉금지의 원칙에 위배하여 청구인들의 평등권과 균등하게 교육을 받을 권리를 침해하였다는 청구인들의 주장 역시 이유없다. 5. 결　론 따라서 청구인들의 심판청구는 이유없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조승형의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에 나머지 관여재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다. 6. 재판관 조승형의 반대의견 나는 이 사건 심판대상 항목이 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다는 다수의견에 대하여는 찬성하나 신뢰보호원칙에 위반되지 아니한다는 다수의견에 반대하므로, 다음과 같이 나의 위헌의견을 밝힌다. 가. 이 사건 심판대상 항목이 신뢰근거를 변경하였는지 여부 (1) 학생부제도의 근본취지 다수의견은 5ㆍ31 교육개혁방안에 의하여 도입된 학생부제도가 성취기준평가 외에 과목별 석차를 기재하도록 하였으므로 처음부터 절대평가와 상대평가를 예정하고 있었고 대학입학전형에 있어서 학생부를 절대평가방법으로 활용할 것인가 상대평가방법으로 활용할 것인가 등 그 반영방법도 대학의 자율에 일임되었다는 전제 하에, 이 사건 제도개선시행지침이 1999학년도까지 대입전형자료로 절대평가와 상대평가를 병행하도록 하고 과목별 석차의 기록방법 등 세부적인 사항을 개선하였다고 하더라도 이는 5ㆍ31 교육개혁방안의 문제점을 보완하기 위하여 그 세부적인 내용을 변경한 데 불과하므로 이로 인하여 청구인들의 헌법상 보호할 가치가 있는 신뢰가 침해되었다고 볼 수 없다고 하고 있으나, 다수의견이 그 전제로 하는 바 학생부제도의 기본방향이 처음부터 절대평가와 상대평가를 병행할 것을 예정하였고 또 대학입학전형에서 절대평가를 할 것인가 상대평가를 할 것인지에 관하여도 대학의 자율에 일임되었다는 점에 대하여 의견을 달리하므로 우선 이 점에 관하여 보고자 한다. 5ㆍ31 교육개혁방안, 새대입제도시행 기본계획 및 학생부제도의 시행에 따라 고등학교 학업성적을 관리하기 위하여 1996. 1. 20. 교육부예규 제242호로 제정ㆍ시행된 ‘고등학교학업성적관리지침’ 등에 의하면 학생부에는 처음부터 성취도 및 과목별 석차를 기재하도록 되어있는바, 그 성취도 평가는 절대평가이고 과목별 석차는 상대평가적 요소라고 할 수 있는데 이 사건 제도개선시행지침이 절대평가와 상대평가를 병행하겠다고 하면서 그 석차의 기재방법을 보완한 것일 뿐이라고 보면, 학생부제도가 이 사건 제도개선시행지침의 전후에 걸쳐서 달라진 것이 없는 것처럼 보일 수도 있다. 그러나 학생부제도가 도입된 배경, 학생부에 관한 이 사건 제도개선시행지침 시행의 경위 및 학생부의 기능 특히 대학입학전형에 있어서의 학생부의 활용방법 등의 관점에서 이를 종합적이고 실질적으로 살펴보면, 교과활동의 평가방법, 평가방법의 적용시기 (始期) 에 관한 학생부제도의 기본방향 내지는 원래의 취지가 크게 변경되었다. 첫째, 학생부제도의 평가방법에 관한 원래의 취지가 절대평가원칙에서 절대평가와 상대평가를 병행하는 것으로 변경되었다. 우선, 교육평가이론에 있어서 절대평가 (성취기준평가, 목표지향평가, 준거참조평가：이하 “절대평가”라 한다) 라 함은 일련의 수업목표라는 속성을 대상으로 하여 어떤 합의된 기준을 설정하고 그 기준에 비추어 학생 개개인의 현재의 도달도를 나타내는 방법이고, 상대평가 (규준참조평가) 라 함은 학습성취도를 학생 상호간의 상대적 비교를 통해서 평가하는 방법으로서 이러한 상대평가적인 성적평정의 결과로 매겨진 평점에 대해서는 그 평점을 얻은 학생이 소속하는 집단에서 상대적인 의미 (“1등급” 또는 “수”의 평점은 그 평점을 얻은 학 생의 학습성취도가 그 학생이 소속하는 학급에서 예컨대 최상위 10% 이내 또는 최상위 6명 이내에 든다는 사실만 알려준다) 를 가지고 있고 따라서 서로 다른 학교에서 동일한 평점이 매겨졌더라도 이는 전적으로 판이 (判異) 한 성취도의 수준을 의미할 수 밖에 없다는 것이 상대평가의 취약점으로 지적되고 있으며, 5ㆍ31 교육개혁방안 이전의 종래의 15등급 내신제도가 위와 같은 상대평가에 의한 성적평정방법임은 이론이 없다. 5ㆍ31 교육개혁방안이나 이를 구체화한 새대입제도시행 기본계획에 있어서 고등학교의 학생부는 학생의 학교생활에 대한 평가 및 대학입학전형에 있어서의 활용이라는 2가지의 기능을 상정하고 있고 그 중 학생의 학교생활에 대한 평가기능의 관점에서 볼 때 학생부제도는 원래 위에서 본 교육평가 이론 중 절대평가원칙의 제도로 출발하였다. 즉 ① 학생부제도는 종전의 내신제도가 학생들을 전과목 총점에 의하여『한 줄 세우기 』 를 하여 15등급에 의하여 상대평가를 한 데서 초래되는 비교육적 경쟁을 해소하기 위해 절대기준의 교육성취도 수준을 평가하게 하고 학생의 다양한 능력과 적성을 종합적으로 평가하기 위하여 도입된 점, ② 학생부제도가 도입되고 처음 실시된 1996년 1학기 고등학교 중간고사에서 비록 비교육적인 현상이긴 하지만 일부 고등학교에서 이른바 점수 올려주기로 고득점 동점자 양산 사태가 발생하였는데 학생부제도의 원래의 취지가 상대평가를 병행한 것이었다면 위와 같은 이른바 성적 올려주기를 할 필요가 없었을 것이라는 점, ③ 피청구인이 1996. 6. 25. 이른바 점수 올려주기로 고득점 동점자가 양산될 경우 동일 석차백분율을 매1%의 범위에서만 인정하겠다는 내용의 1차 개선안을 발표하 자, 동 개선안은 학생부제도를 종전의 상대평가방법의 내신제도로 복귀시키는 것이며 특히 내신제도상의 15등급을 오히려 100등급화하여 학생들을 더욱 가혹한 경쟁으로 몰고 간다는 문제가 제기되었고, 이에 이 사건 제도개선 시행지침을 시행하여 매1%의 범위 내에서만 동일 석차를 인정한다는 방침을 철회하고 동일 석차를 제한없이 인정함으로써 인위적인 서열화를 포기한 점 등, 학생부제도가 도입된 배경 및 이 사건 제도개선 시행지침 시행의 경위 등을 보면 학생부제도가 원래 절대평가제도로 출발하였던 사실은 명백하다. 다음 학생부가 가지는 대학입학전형에 있어서의 활용기능이라는 관점에서 학생부제도의 취지를 볼 때 새대입제도시행 기본계획상 학생부의 활용방안으로 예시되고 (7쪽) 또한 피청구인이 1997. 7. 5. 우리재판소에 제출한 자료 (2쪽) 에서 적시하였듯이, 학생부에 기재하는 과목별 석차 (석차백분율) 라는 것은 대학에서 전공별ㆍ계열별ㆍ학과별 특성에 따라 필요한 경우 일부 교과목 성적을 반영할 수 있도록 하기 위하여 과목별 서열을 정한 것일 뿐이고, 그것을 이용하여 교과활동의 성적을 전과목 총점으로 환산하여 등급화하는 등 함으로써, 즉『과목별 줄 세우기 』 를 이용하여『한 줄 세우기 』 를 하는 식으로 종래 내신제도 하에서와 같은 상대평가를 할 수 있다는 취지는 아니다. 이러한 전제 하에 이 사건 심판대상 항목의 의미내용을 살펴보면, 1996. 1. 20.자 피청구인의 ‘고등학교 학업성적 관리지침’에서는 학생부에 과목별 석차백분율만을 기재하게 하였고 동석차 인원을 기재하게 하지 않았으므로 학생부 기재 자체만으로써 학생들의 상대적 서열을 정할 수 없었음에 반하여, 이 사건 제도개선 시행지침이 과목별 석차 외에 동석차 인원을 병기하게 함으로써 학생부 기재 자체만으로써 학생들의 상대적 서열을 정할 수 있을 뿐만 아니라, 이 사건 제도개선 시행지침 시행 후 처음 실시된 1997학년도 대학입학전형에 있어서 서울대학교의 경우 학교 계열별 석차백분율을 지표로 점수를 산출하여 종래와 같은『한 줄 세우기』식의 상대평가방법으로 성적을 산출 (서울대학교의 경우 과목별 동일석차는 인정하되 동일석차가 2%를 초과할 때에는 석차별로 중간등위를 부여하여 성적을 산출하므로 이는 사실상 종래 내신제도 하에서의 15등급을 50등급화하는 효과가 있다) 한 것을 비롯하여 전국의 84개 대학에서 상대평가를 활용하고, 2개 대학에서 절대평가와 상대평가를 병행ㆍ활용하는 등 많은 대학에서『한 줄 세우기』식의 상대평가방법을 활용하 였는바, 그렇다면 이 사건 심판대상 항목에서 1999학년도까지 상대평가를 병행한다고 할 때의 상대평가라 함은 대학입학전형에서 학생부를 활용함에 있어서 종래 의 내신제도하에서와 같은 등급에 의한『한 줄 세우기 』 식의 상대평가도 할 수 있다는 의미로 해석된다. 여기에서 다수의견이 그 전제로 하고 있고 피청구인이 주장하듯이 대학입학전형에 있어서 절대평가를 하느냐『한 줄 세우기』식의 상대평가를 하느냐 하는 것까지 대학의 자율권에 속하는 문제라고 볼 수 있느냐에 관하여 보건대, 교육부장관은 공ㆍ사립의 대학에 대한 지휘ㆍ감독권을 가지고 있고 (교육법 제6조, 제84조) , 5ㆍ31 교육개혁방안이나 새대입제도시행 기본계획에 의하여 대학에 부여한 학생선발에 있어서 자율권은 국ㆍ공립대학에 관한 한 국가가 제시하는 기준에 따른 자율권이라는 한계를 가지고 있으며 (5ㆍ31 교육개혁방안, 새대입제도시행 기본계획 참조) , 학생부제도의 원래의 취지가 위에서 본 바와 같이 학생의 학교생활에 대한 평가기능이나 대학입학전형에 있어서의 활용기능의 어느 점에 있어서도 절대평가제도라고 인정되는 이상, 국ㆍ공립대학에 관한 한 이 사건 제도개선시행지침이 시행되기 전까지는 대학이 학생부를 활용함에 있어서 종래의 내신제도 하에서와 같이『한 줄 세우기』식으로 등급에 의한 상대평가를 할 수 있느냐 여부까지 자율적으로 결정할 수 있다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 심판대상 항목이 1999학년도까지 학생부에 대하여 대학입학전형자료로 절대평가와 상대평가를 병행ㆍ활용한다고 함으로써 학생부의 평가방법에 관한 절대평가원칙이 절대평가와 상대평가의 병행으로 변경되었음은 명백하다. 둘째, 학생부제도가 처음부터 절대평가원칙으로 출발하였다는 사실에서 당연히 도출되는 것이지만 학생부제도의 절대평가의 적용시기 (始期) 가 1996년에서 2000년으로 변경되었다. 5ㆍ31 교육개혁방안이나 새대입제도시행 기본계획에 의하면 학생부제도는 1996학년도부터 초ㆍ중등학교의 전 학년에 동시 실시하도록 하고 있고 학생부제도의 평가방법에 관한 원래의 취지가 위에서 살펴본 바와 같이 절대평가원칙인 이상 절대평가원칙의 적용시기 (始期) 는 1996학년도가 될 것임은 더 이상 운위할 것도 없다 (학생부제도와 관련하여 절대평가를 언제부터 할 것이냐 하는 문제는 학생부제도의 핵심적 사항임에도 피청구인이 학생부제도의 실시에 즈음하여 절대평가의 적용시기를 명시하지 않은 것은 바로 위와 같은 이유 외에 다른 이유로 이를 설명하기 어렵다) . 그런데 이 사건 제도개선시행지침이 “절대평가 여건이 마련되기 전까지는 과도기적 시기임을 감안하여 대입전형자료로 절대평가와 상대평가를 병행ㆍ활용하고, 2000학년도부터 절대평가를 적용하기 시작한다”라고 정하고 있으므로, 이 사건 제도개선시행지침으로 말미암아 학생부의 절대평가의 적용시기가 1996학년도에서 2000학년도로 변경된 것은 명백하다. 다만 피청구인은 5ㆍ31 교육개혁방안이나 새대입제도시행 기본계획에 의한 학생부의 평가방법인 성취기준평가는 학교단위별 평가기준의 차이에서 오는 불합리를 해소하기 위한 국가수준의 절대평가기준이 마련되기 전에 행하는 것이므로 1999학년도까지는 학교단위의 절대평가이며, 2000학년도 이후의 평가방법은 국가수준의 절대평가기준에 의한 평가이므로, 이 사건 제도개선시행지침이 절대평가를 2000학년도부터 적용하기 시작한다고 했다고 하더라도 그 절대평가는 국가수준의 절대평가기준에 의한 평가라는 의미에서의 절대평가이므로 전과 달라진 것이 없다는 취지로 주장한다 (피청구인의 1997. 7. 5.자 제출 자료) . 살피면, 5ㆍ31 교육개혁방안이나 새대입제도시행 기본계획 등 학생부제도의 시행에 즈음하여 작성한 공문서 등 피청구인이 제출한 자료를 샅샅이 보아도 피청구인이 학생부제도의 시행에 있어서 성취기준평가와 절대평가의 용어를 위와 같은 개념 구분 하에 사용한 흔적을 전혀 찾아볼 수 없고, 피청구인이 학생부제도의 시행에 즈음하여 학생의 교과별 성취수준이 평가기준의 상위 (학교간ㆍ지역간 시험의 난이도 등) 에 따라 차이가 날 수 있음을 예상하여 가칭 교육과정평가원에서 문제은행을 개발하고 각 시ㆍ도교육청이 문제은행에서 시험을 출제하거나 표준화검사 등을 시행하는 등의 방안을 염두에 두고 있었던 것은 분명하고 (1995. 6. 교육부 간, 교육개혁 문답으로 알아본다, 47쪽) 또 그러한 방안이 평가기준의 상위에서 비롯되는 이른바 성적 올려주기와 같은 문제의 발생을 예방하여 평가의 공정성과 객관성을 확보하는데 상당한 방법이라고 하겠으나, 피청구인은 학생부제도를 시행함에 있어서 이른바 성적 올려주기 사태에 따른 문제를 예상하고 있으면서 학교와 교원들의 교육적 양심에 대한 신뢰를 바탕으로 각 학교의『학업성적관리위원회 』 ,『학교운영위원회』등을 적절히 활용하면 위와 같은 문제를 해소할 수 있다고 잘못 판단하고 (1995. 12. 19. 교육부 간, 새 대학입학전형제도 시행 기본계획 해설 및 문답, 41쪽) , 국가수준의 절대평가기준에 의하지 아니하고 당장 학교 단위로 성취기준을 평가하더라도 평가의 공정성과 객관성을 확보할 수 있다는 전제에 서 있었던 것으로 인정되고 (그렇지 않았다면 피청구인이 학생부제도의 시행을 공표할 때 아니면 늦어도 1996. 1. 20. ‘고등학교 학업성적 관리지침’을 제정하여 시행할 때 처음부터 이 사건 제도개선시행지침에서와 같이 “절대평가와 상대평가를 병행ㆍ활용”하며 또 언제부터 국가수준의 절대평가를 시작한다고 하였어야 사리에 맞을 것이다) , 따라서 5ㆍ31 교육개혁방안이나 새대입제도시행 기본계획상의 성취기준평가 (절대평가) 나 이 사건 제도개선 시행지침의 절대평가가 다른 의미로 사용되었고 따라서 이 사건 제도개선시행지침이 절대평가의 적용시기 (始期) 를 2000학년도로 정하였다고 하더라도 전과 달라진 것이 없다고 하는 피청구인의 주장은 수긍할 수 없다. 요컨대, 이 사건 제도개선시행지침으로 말미암아 학생부제도의 평가방법에 관한 원래의 취지가 절대평가원칙에서 절대평가와 상 대평가를 병행하는 것으로 변경되고, 그 절대평가의 적용시기 (始期) 가 1996학년도에서 2000학년도로 변경되었다고 보아야 한다. (2) 신뢰근거 제공기관과 변경기관의 상위 다수의견은 청구인들이 이른바 특목고에 입학하기 위하여 입학원서를 제출한 시점은 위 5ㆍ31 교육개혁방안이 발표되었을 뿐 이 방안을 정부가 검토ㆍ수용하여 1995. 12. 19. 정부의 교육정책 내지 제도로서 교육부 고시로 그 시행계획을 산하교육기관 등에 시달하기 전이며, 이 교육개혁방안은 대통령의 자문기관인 교육개혁위원회가 대통령에게 보고한 자문기관의 의견으로서, 그것이 과연 정부에 의하여 그대로 수용될 것인지, 폐기될 것인지 또는 변경수용될 것인지가 유동적인 상태에 있던 성질의 것이다. 결국 청구인들이 주장하는 신뢰침해는 자기들이 신뢰한 이 자문기관의 “교육개혁방안”과 그후 교육부가 발표한 1996. 8. 7. 이 사건 “제도개선시행지침”과의 차이에서 유래된 것이므로 그것이 헌법이 보호할 신뢰라고 보기는 어렵다는 취지로 주장하고 있다. 살피면, 대통령은 행정권의 주체인 정부의 수반으로서 행정의 최고결정권을 가지고 있고, 그 책임 하에 행정을 수행하며 하부행정기관에 대한 지휘ㆍ감독권을 가지며, 한편 교육개혁위원회는 1993. 8. 10. 대통령령 제13955호로 제정된 교육개혁위원회규정에 따라 21세기에 대비한 교육의 기본방향을 정립하고 교육의 장기발전을 위한 국민적 합의의 도출과 범정부적ㆍ범사회적 교육개혁의 추진 등에 관한 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령 소속하에 설치된 기구로서, 거기에서 논의되어 대통령에게 보고된 5ㆍ31 교육개혁방안의 학생부제도를 비롯한 대학입학제도에 관한 기본구상을 피청구인이 새대입제도시행 기본계획으로 구체화하여 이를 결정ㆍ공표하였으므로, 교육개혁위원회가 비록 피청구인 소속하의 기구는 아니라고 하더라도 동 위원회에 의한 5ㆍ31 교육개혁방안의 보고ㆍ공표는 피청구인이 새대입제도시행 기본계획으로 구체화하여 결정ㆍ공표한 교육정책의 형성과정으로 볼 수 있을 뿐만 아니라, 국민의 주관적 관점인 신뢰보호의 측면에서는 국가는 국민에 대하여 하나의 동일체로 등장한다고 할 것이므로, 국가가 신뢰의 근거를 제공하고 국민의 신뢰행사를 유도한 이상 국가공권력 중 누가 신뢰의 근거를 제공하고 누가 나중에 진로의 변경을 현실화하는가는 신뢰보호의 판단에 있어서 큰 의미가 없다. 나. 청구인들이 이 사건 제도개선시행지침으로 불이익을 입는지 여부 피청구인이 이 사건 제도개선시행지침의 시행으로 위와 같이 청구인들이 가졌던 신뢰의 근거를 변경함으로써 청구인들이 불이익을 입을 수 있는지 여부에 관하여 살펴본다. 피청구인이 절대평가를 원칙으로 하는 학생부제도를 시행함에 당하여 즉 1996학년도에 고등학교에 진학할 학생이 학교를 선택하기 전에 과도기적으로 절대평가와 상대평가를 병행한다고 하였으면 학력격차로 인하여 대학입학전형에 있어서 불이익을 입을 수 있는 고등학교를 선택하지 않았을텐데, 청구인들이 학교를 선택한 후에 이른바 성적 올려주기 사태가 발생하자 이 사건 제도개선시행지침을 시행하여 절대평가와 상대평가를 병행 활용할 수 있게 함으로써, 대학에서 학생부의 과목별 석차를 종래의 내신제도 하에서와 같은『한 줄 세우기』식의 상대평가방법으로 활용하고 학생 부의 반영비율이 종래 적용되던 내신반영비율 (40%) 보다 높으면 높을수록, 최소한 종래의 내신제하에서 보다는 불이익을 입지 않을 것이라고 믿고 고등학교에 입학한 청구인들이 대학입학전형에 있어서 불이익을 받을 것임은 명백하고, 그 불이익의 정도는 학생부의 실질반영비율에 따라 달라질 것이나 그 실질반영비율에 따른 점수의 차이가 비록 적다고 하더라도 상대적 서열화가 불가피한 선발기능의 특성상 그 차이는 무시할 수 없다고 할 것이다. 다만, 이른바 특목고의 학생이 종래와 같은 비교평가방식에 의한 내신특례를 인정하는 대학의 동일계로 진학할 경우 불이익을 입지 않는다고 볼 여지도 있겠으나, 대학에서 종전의 비교평가와 같은 특례를 적용하지 아니하고 (대학에서 1997학년도에 비교평가방식을 적용하였고 1998학년도에도 적용할 것이 예정되어 있다고 하더라도 1999학년도에도 이를 적용할 것인지 여부는 알 수 없으므로 청구인들을 그와 같이 불안정한 상태에 두는 것 자체가 불이익이라고 할 것이다) , 또 이 사건 제도개선시행지침을 근거로『과목별 줄 세우기 』 를 이용하여『한 줄 세우기』식의 상대평가방법으로 학생부를 활용할 경우 종래의 내신제하에서 보다 더 많은 불이익을 입을 소지는 여전히 존재한다고 할 것이다 (이는 1996학년도에 과학고등학교에 입학한 학생의 경우도 마찬가지이다) . 또 청구인들이 상대적으로 좋은 교육조건 하에서 교육을 받을 것이므로 수학능력시험이나 본고사 (논술) 성적이 좋을 것이고 따라서 학생부로 인한 불이익의 정도는 크지 않을 것이라는 지적도 있을 수 있으나, 수학능력시험이나 본고사 (논술) 성적은 대학입학전형에 있어서 필수전형자료가 아닐 뿐만 아니라 수학능력시험이나 본고사 (논술) 성적이 좋을 것이라는 점은 이 사건 제도개선시행지침의 시행과는 아무런 관계가 없다. 뿐만 아니라 청구인들이 이 사건 제도개선시행지침으로 말미암아 입을 수 있는 불이익은, 학교간에 학력격차가 있음을 전제로 발생하는 것이긴 하나, 피청구인이 학력격차를 인정하지 않고 있는데서 비롯되는 것은 아니다. 왜냐하면 위 불이익은, 피청구인이 처음부터 절대평가와 상대평가를 병행한다고 하였으면 청구인들은 상대평가로 불이익을 입을 소지가 있는 학력이 우수한 집단의 학교를 선택하지 않았을 것이지만, 피청구인이 절대평가를 한다고 해서 학력이 우수한 집단인 학교를 선택하더라도 불이익을 입지 않을 것이라고 신뢰하고 학교를 선택하였는데, 그후에 피청구인이 절대평가와 상대평가를 병행한다고 하여 종전 조치를 변경한데에서 비롯되는 불이익이기 때문이다 (이와 같은 사정은 특목고는 물론 비평준화지역의 고등학교 학생의 경우도 마찬가지이다) . 다. 신뢰보호원칙의 위반 여부 (1) 이 사건 심판대상 항목이 헌법상의 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부에 관하여 본다. 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 정책적인 필요에 의하여 공권력 행사의 내용은 신축적으로 바뀔 수 밖에 없고, 그 바뀐 공권력 행사에 의하여 발생된 새로운 법질서와 기존의 법질서와의 사이에는 어느 정도 이해관계의 상충이 불가피하므로 국민들이 국가의 공권력행사에 관하여 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 절대적인 권리로서 보호되는 것은 당연하 다 〔헌법재판소 1993. 5. 13. 선고, 92헌가10, 91헌바7, 92헌바24(병합) 결정；1994. 4. 28. 선고, 91헌바15ㆍ19(병합) 결정；1995. 3. 23. 선고, 93헌바18ㆍ31(병합) 결정；1996. 4. 25. 선고, 94헌마119 결정 등 참조 〕 . (2) 이 사건에 관하여 보면, 5ㆍ31 교육개혁방안 및 새대입제도시행 기본계획에 의하여 1996학년도부터 절대평가방법에 의한 학생부제도를 시행하게 되자, 일부 고등학교에서 이른바 점수 올려주기 사태가 발생하였고, 이렇게 되면 대학에서 학생 선발자료로서의 학생부의 적정성이 문제되므로 피청구인이 1996. 6. 25. 1차 개선안을 발표하여 동일석차 인원을 1% 범위 내에서만 인정하도록 제도를 보완하고자 하였으나, 동일석차 인원을 위와 같이 제한할 경우 선발자료로서의 학생부의 적정성은 확보할 수 있으나 종래의 상대평가방법에 의한 내신제도로 복귀하는 결과가 되고 특히 종래의 15등급을 100등급화하여 학생들을 더욱 가혹한 경쟁으로 몰아넣을 수 있다는 등의 문제가 제기되어 이러한 문제점들을 해결하기 위하여 이 사건 제도개선시행지침을 수립하여 시행하게 된 것으로, 결국 이 사건 심판대상 항목은 절대평가에 의한 학생부를 대입전형자료로 활용함에 있어서 고등학교별 평가기준의 차이에서 오는 불합리를 해소하여 학생부제도를 유지하기 위한 것이므로 그 공익적 이유는 정당하다고 할 것이다. 그러나 위와 같은 공익적 이유가 있다고 하여 곧바로 이 사건 제도개선시행지침으로 인하여 발생하는 청구인들에 대한 신뢰이익의 침해가 헌법적으로 허용되는지 여부는 개인의 신뢰보호이익과 국가의 법률개정이익, 즉 공익을 비교 형량하여 결정하여야 하고, 그 법익교량에 있어서는 국가행위의 예견성과 위험부담의 분배의 관점이 중요한 기준을 제시한다. 우선, 법적상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측해야만 했는가에 따라 상이한 강도를 가 지므로 법규범에 내재된 국가행위의 예견성은 신뢰보호가치의 척도를 결정하는 하나의 중요한 척도가 된다고 할 것이므로, 청구인들이 이 사건 제도개선시행지침의 시행으로 학생부제도의 취지가 변경될 것을 예견할 수 있었는지 여부에 관하여 본다. 5ㆍ31 교육개혁 방안에 의하면 종래의 15등급의 상대평가방법에 의한 내신제도가 절대평가방법에 의한 학생부로 대체되어 1996학년도부터 시행되고 청구인들이 대학에 입학하는 1999학년도부터는 학생부만을 대학입학전형자료로 사용하는 것으로 되어 있었고, 동 개혁방안이나 이를 구체화한 새대입제도시행 기본계획의 어디에도 학생부제도가 한시적이거나 잠정적인 효력을 갖는 것이라고 명시한 바 없으므로, 청구인들은 이 사건 제도개선시행지침의 시행으로 학생부제도의 핵심인 절대평가원칙이 재학 중에 절대평가와 상대평가를 병행하는 것으로 변경되리라고는 예견할 수 없었다고 할 것이다. 따라서 이를 근거로 행하여진 청구인들의 학교 선택에 대하여는 특별한 신뢰보호가 요구된다고 할 것이다. 다음, 위험부담의 분배의 관점에서 살펴보더라도 국가가 청구인들이 외국어고등학교를 선택한다면 종래의 비교평가방식과 같은 특례를 인정하겠다고 한 것은 아니므로, 청구인들이 외국어고등학교를 선택한 것은 국가의 유도에 의한 것이 아니고 국가가 5ㆍ31 교육개혁방안 등을 통하여 제시한 제반 기회를 활용한 것 (청구인들의 위험부담 하에 진학할 학교를 선택한 것) 이라고 본다고 하더라도, 국가의 규범 변경에 의한 개인의 신뢰이익의 손상이 개정 규범이 달성하려는 공익실현을 더 이상 정당화할 수 없을 정도로 과도하다면 신뢰이익은 경과규정을 통하여 적절히 고려되어야 한다고 보 아야 할 것이다. 살피면, 학생부제도를 도입한 후 문제가 된 이른바 점수 올려주기 사태는 앞에서 본 바와 같이 이미 제도 도입당시에 예견된 것이었음에도 불구하고 피청구인은 학 교와 교원들의 교육적 양심에 대한 신뢰를 바탕으로 각 학교의『학업성적관리위원회 』 ,『학교운영위원회 』 등을 적절히 활용하면 그와 같은 문제를 해소할 수 있다고 안이하게 생각한 끝에 잘못 판단하고, 전국단위의 학력평가를 하여 학교차이를 객관화하는 등 성취기준평가가 잘 정착되기 위한 중요한 역할을 해야할 교육과정평가원을 설립하기도 전에 절대평가원칙의 학생부제도를 먼저 시행한 중대한 잘못을 범하였고, 그로 인하여 학생부를 둘러싸고 숱한 문제들의 발생을 자초하였다. 또한 피청구인은 그러한 문제들에 대처하는 정책을 2개월도 안되는 사이에 2번이나 바꾸는 등 교육정책에 관한 시행착오를 거듭하였고, 특목고, 비평준화지역의 고등학교 학생 등 무려 2만 여명에 이르는 학생들에게 무한한 불안ㆍ초조ㆍ좌절의 고통을 주었으며, 절대평가원칙의 학생부제도가 잘 정착되기 위한 필수적인 전제조건이라고 할 수 있는 학교간의 학력격차 문제나, 이른바 점수 올려주기 문제 등에 대처하기 위하여 5ㆍ31 교육개혁방안에 의하여 설립하기로 한 교육과정평가원의 설립이 무엇보다도 중요하고 긴급함에도 불구하고 그 설립을 미루어 오다가 1998년도에 비로소 그 예산을 반영할 예정으로 있는 등 중대한 잘못을 범하였다. 그로 인하여 이제는 교육과정평가원이 설립되어 그 기능을 발휘한다고 하더라도 청구인들이 이미 입은 앞에서 본 불이익은 해소될 수 없는 처지에 놓이게 되었다. 그렇다면 이 사건 제도개선시행지침을 시행함으로 말미암아 청 구인들이 입은 불이익 즉 신뢰이익의 손상은, 이 사건 심판대상 항목이 추구하고자 하는 공익의 실현을 더 이상 정당화 할 수 없을 정도로 과도하다고 하지 않을 수 없다 (다만 특목고 학생이 대학의 동일계 학과에 진학하지 않은 경우는 별론으로 한다) . 이러함에도 불구하고 이 사건 제도개선시행지침은 1996학년도에 고등학교에 입학한 자에 대한 경과조치 (예컨대 1996학년도 특목고에 입학하여 동일계 대학에 진학하고자 하는 자의 경우 종래의 비교평가방식에 의하여 성적을 산출하여야 한다는 등의 경과조치) 를 두지 아니하였고 청구인들에게 불이익을 주지 아니하는 기타 구제조치를 전혀 취하지 아니 하였다. (3) 따라서 헌법상 보호할 가치가 있는 청구인들의 신뢰가 침해되었다고 할 것이므로, 이 사건 심판대상 항목은 신뢰보호원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 보아야 마땅하다. 라. 마지막으로 나는 앞에서 본 바와 같이 무사안일하고 무책임한 행정당국의 오만불손한 폐습을 시정하려는 발상과 무한한 가능성을 지닌 2만여 고등학생들의 불안ㆍ초조ㆍ좌절의 고통을 외면한 채, 무리한 헌법해석으로 이러한 오만을 방치하는 결과를 초래하고 국민의 기본권을 오히려 침해하는 결과를 초래하는 일은 결코 있어서는 안된다는 점을 특기하고자 한다. 마. 이상과 같은 이유로 나는 다수의견에 반대하는 것이다. 1997. 7. 16. 재판장　　　　재판관　김　용　준 재판관　김　문　희 주　심　재판관　황　도　연 재판관　조　승　형 재판관　정　경　식 재판관　고　중　석 재판관　신　창　언 재판관　이　영　모

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 97헌마38

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

교육법시행령 제71조

헌법재판소법 제68조

교육법 제111조

대한민국헌법 제11조 제31조

교육개혁위원회규정

[ 참조판례 ]