전원재판부 2002헌바2, 2002. 9. 19.

【판시사항】 농지소재지에 거주하는 사람이 8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상이 되는 토지 중 대통령령이 정하는 토지의 양도로 인한 소득에 대하여는 양도소득세 또는 특별부가세를 면제하도록 규정한 구 조세감면규제법 제55조 제1항의 “대통령령이 정하는 토지” 부분이 포괄위임입법금지 원칙 등에 위반되는지 여부 【결정요지】 구 조세감면규제법(1998. 12. 28. 법률 제5584호로 조세특례제한법으로 전문 개정되기 전의 것) 제55조 제1항(이하, ‘심판대상조항’이라 한다)은 조세 면제의 대상을 “8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상이 되는 토지”로 구체적으로 한정한 뒤, 그 범위 내에서 개별적인 면제 대상을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으므로, 면제 대상의 주요 범위를 이미 법률에서 확정하고 있다. 농업의 보호와 지원을 위한 심판대상조항의 입법목적 및 조세감면의 우대조치의 한정된 범위를 고려하면, 심판대상조항에 따라 대통령령에서 양도소득세 또는 특별부과세가 면제되는 것으로 규정될 내용은, “8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상이 되는 토지” 중에서도 육농정책의 필요성에 부합하는 경우에만 한정될 것이라고 예측될 수 있다. 따라서 위 조항은 포괄위임입법을 금지하는 헌법 제75조를 벗어난 것이라 볼 수 없고, 헌법상 허용된 위임 범위 내에서 면제 대상을 위임하고 있고, 조세감면의 근거도 명확하게 법률에서 정해지고 있으므로 조세법률주의에도 위배된 것이라 할 수 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　이00 대리인 변호사　박치수 당해사건　광주고등법원 2001누273 양도소득세부과처분취소 【주　　문】 구 조세감면규제법(1998. 12. 28. 법률 제5584호로 조세특례제한법으로 전문개정되기 전의 것) 제55조 제1항 중 “대통령령이 정하는 토지” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 1981. 8. 22.부터 1996. 5. 29 사이에 보령시 00 172㎡ 등 9필지 토지를 취득하였다가 1996. 7. 22. 교환을 원인으로 하여 1996. 9. 18. 청구외 홍00에게 소유권이전등기를 경료한 후, 1997. 5. 31. 양도소득세과세표준확정신고를 하면서 구 조세감면규제법 제55조 제1항의 규정에 의한 8년 이상의 자경농지라는 이유로 양도소득세면제신청을 하였다. 관할 군산세무서장은 위 토지들 중 보령시 00 잡종지 137㎡ 등 3필지에 관하여는 양도일 현재 농지임이 확인되지 아니한다는 이유로 감면을 인정하지 아니하였고, 위 같은 동 264의 4 전 172㎡ 등 4필지의 각 일부씩 합계 225㎡에 관하여는 도시계획법상 용도지역이 자연녹지지역이라는 이유로 감면을 인정하고, 같은 4필지의 토지중 위 자연녹지지역에 해당하지 아니하는 1,058㎡와 다른 2필지에 관하여는 도시계획법상 주거지역으로 편입된 지 3년이 경과하였다는 이유로 감면을 인정하지 아니하여, 1999. 1. 15. 1996년도 귀속양도소득세 29,057,990원을 부과하였다. 청구인은 이 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(전주지방법원 2000구419), 청구가 기각되자 항소를 제기하였으며(당해사건), 그 소송 계속중 구 조세감면규제법(1998. 12. 28. 법률 제5584호로 조세특례제한법으로 전문개정되기 전의 것, 이하 “구 조세감면규제법”이라 한다) 제55조 제1항에 대하여 위헌제청신청을 하였으나(광주고등법원 2001아4) 기각되자, 2002. 1. 5. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 이 사건 심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 구 조세감면규제법 제55조 제1항을 심판대상으로 기재하였으나, 청구인의 주장취지를 보면 동 조항의 각호의 내용은 다투지 않으며 제1항 본문 중에서도 “대통령령이 정하는 토지” 부분의 위헌성만을 다투고 있음이 명백하다. 따라서 심판대상은 제55조 제1항 중 “대통령령이 정하는 토지” 부분(이하 “이 사건 조항”이라 한다)의 위헌 여부라고 할 것이다. 관련 조항의 내용은 다음과 같다. 제55조(자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자가 8년이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상(비과세ㆍ감면 및 소액부징수의 대상이 되는 토지를 포함한다)이 되는 토지중 대통령령이 정하는 토지의 양도로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세 또는 특별부가세를 면제한다. 1. 대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자 2. 농업생산을 주된 사업으로 영위하는 법인으로서 대통령령이 정하는 법인 또는 영농조합법인 ② 제1항의 규정을 적용받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 면제신청을 하여야 한다. 구 조세감면규제법시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제15976호로 조세특례제한법시행령으로 전면개정되기 전의 것, 이하 “동법시행령”이라 한다) 제54조(자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제) ① 법 제55조 제1항 본문에서 “대통령령이 정하는 토지”라 함은 취득한 때부터 양도할 때까지의 사이에 8년이상 자기가 경작한 사실이 있는 농지로서 다음 각호의 1에 해당하는 것을 제외한 것을 말한다. 이 경우 상속받은 농지의 경작한 기간을 계산함에 있어서는 피상속인이 취득하여 경작한 기간은 상속인이 이를 경작한 기간으로 본다. 1. 양도일 현재 특별시ㆍ광역시(광역시에 있는 군을 제외한다) 또는 시(지방자치법 제3조 제4항의 규정에 의하여 설치된 도ㆍ농복합형태의 시의 읍ㆍ면지역을 제외한다)에 있는 농지중 도시계획법에 의한 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 안에 있는 농지로서 이들 지역에 편입된 날부터 3년이 지난 농지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 대규모 개발사업지역(사업인정고시일이 동일한 하나의 사업시행지역을 말한다)내에서 개발사업의 시행으로 인하여 도시계획법에 의한 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역에 편입된 농지로서 사업시행자의 단계적 사업시행 또는 보상지연으로 이들 지역에 편입된 날부터 3년이 지난 농지를 제외한다. 가. 사업시행지역내의 토지소유자가 1천명이상인 지역 나. 사업시행면적이 재정경제부령이 정하는 규모이상인 지역 2. 환지처분이전에 농지외의 토지로의 환지예정지의 지정이 있는 경우의 그 환지예정지 지정일부터 3년이 지난 농지 2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 이 사건 조항은 면제요건을 시행령에 포괄적으로 위임하였고, 동법시행령 제54조 제1항 제1호는 “도시계획법에 의한 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 안에 있는 농지로서 이들 지역에 편입된 날로부터 3년이 지난 농지”를 양도소득세 면제대상에서 제외하고 있는데, 주거지역내 “완충녹지”는 건축상의 제약으로 인하여 토지이용과 거래에 있어서 도시계획법에 의한 녹지지역과 별다른 차이가 없는데도, 도시계획법상의 녹지지역과는 달리 그 면제대상에서 제외되는 것으로 함은 부당하므로, 이 사건 조항은 동법시행령 제54조 제1항 제1호상 “주거지역”의 해석을 주거지역내 도시공원법상 완충녹지를 포함하는 것이라고 해석되는 한 헌법 제59조에 위반된다. 도시계획법상 사용제한을 받는 도로ㆍ철도ㆍ광장 등 부지는 국가나 지방자치단체에서 상당한 대가를 지불하고 매수하거나 수용하는 등 그 보장이 이뤄지고, 그 보상가 산정시 주변토지의 이용상황 등 지가를 적절히 반영하여 토지소유자의 피해를 최소화하기 위한 장치가 마련되어 있는 반면, 위 완충녹지는 지정되면 그대로 현실적인 사용제한만 있게 되고 아무런 보상 없이 소유권을 잃는 결과를 당하게 되어 버리므로 여타의 도시계획시설과 완충녹지를 같게 볼 수가 없다. 완충녹지보다 사용제한의 정도가 덜하고 건축 등이 가능한 자연녹지의 경우는 양도소득세 감면에 포함시키면서 완충녹지의 경우는 이를 제외함은 잘못된 것이다. 나. 위헌제청기각결정 이유 (1) 구 조세감면규제법 제55조 제1항의 입법취지가 육농정책의 일환으로 농지의 양도에 따른 조세부담을 경감시켜 주자는 데에 있고, 그 대상이 되는 토지의 범위는 정부의 육농정책의 변화에 따라 유동적인 것이므로 이를 국회에서 제정한 법률로 모두 규율한다는 것은 불가능하거나 부적당한 점에 비추어 볼 때, 위 조항은 면제의 대상을 ‘8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상이 되는 토지’로 구체적ㆍ개별적으로 한정하여 그 범위 내에서 그 입법 목적이나 위임 배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령이 위임한 것이므로, 입법권 위임의 한계를 준수하였다고 볼 수 있다. (2) 관계법령들의 규정 취지에 비추어 볼 때, 주거지역이나 상업지역ㆍ공업지역인 경우에도 도시의 건전한 발전을 위해 도시계획에 의해 도로ㆍ광장ㆍ주차장ㆍ녹지 등의 도시계획시설을 설치할 수 있으며, 도시공원법은 이러한 도시계획시설 중 공원과 녹지의 설치ㆍ보전ㆍ관리에 관한 필요한 사항을 규정하기 위하여 제정된 것으로, 주거지역이나 상업지역ㆍ공업지역내에 설치된 도시계획시설의 하나인 녹지(도시공원법상 세분된 완충녹지와 경관녹지)를 도시계획법 제17조의 규정에 의하여 지정된 녹지지역과 유사하게 보아야 한다는 주장은 받아들일 수 없고, 도시계획법과 그 시행령 및 도시공원법의 관련 규정의 해석에 의하여 구 조세감면규제법의 감면요건을 확정하는데 아무런 장애가 없으므로 구 조세감면규제법에 직접 용어의 정의를 규정하고 있지 않았다고 하여 법률 명확성의 원칙에 반한다거나 이로 인하여 완충녹지의 소유자가 녹지지역의 소유자에 비하여 불평등하게 된다고 보이지 않는다. 다. 국세청장의 의견 이 사건 조항은 자경농지의 과세요건 및 면제요건의 구체적인 범위와 한계를 정한 후 대통령령에 위임하고 있으므로 조세법률주의 또는 포괄적위임입법금지원칙에 반하는 것이라 할 수 없다. 이 사건 조항이 8년 이상의 자경농지를 양도하는 경우 양도소득세를 감면하는 것은 농지의 보전 및 농업진흥을 위하여 입법자가 특히 농민에게 혜택을 부여하고 있는 것으로서, 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 등의 안에 있는 녹지가 가사 도시공원법에 의하여 그 이용, 매매 등에 제한을 받는다 할 지라도, 그것 자체로 이 사건 조항이 평등원칙에 어긋난다는 결론을 도출할 수는 없다. 라. 재정경제부장관의 의견 8년 이상 자경한 농지가 주거지역 등에 편입된 후 3년이후에 양도하면 감면을 배제하는 것은 주거지역 등에 편입되어 3년이 경과한 농지는 그 형질이 대지화되어 더 이상 농지로서의 효용가치가 떨어진 경우이므로 이러한 농지의 소유자라면 농지를 소유한 것이 아니라 대지를 소유한 것으로 봄이 토지의 실질에 부합하기 때문이다. 그러한 점은 동 토지가 도시공원법상 완충녹지로 지정되더라도 마찬가지라 할 것이다. 또한 완충녹지는 도로ㆍ철도ㆍ광장 등 도시계획법상 도시계획시설의 일종이고 도시계획시설의 설치장소로 결정된 토지에는 도시공원법이 규정하는 완충녹지와 마찬가지로 건축물 등의 설치가 허가되지 않는 등 제한이 있으므로, 만약 주거지역 등에 편입되었더라도 완충녹지로 지정된 경우 감면을 허용한다면 완충녹지외에 도시계획법상의 도시계획시설로 지정된 경우에 대하여 모두 감면을 허용하여야 하므로 당초의 입법취지가 퇴색될 우려도 있다. 이 사건 조항은 위임의 범위를 한정하여 구체적 감면대상을 대통령령에 위임하고 있으므로 포괄위임이 아니라고 사료된다. 3. 판　단 가. 포괄위임입법금지원칙 내지 조세법률주의 위배 여부법률의 위임은 구체적 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 한다. 그 구체적인 범위는 각종 법령이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라진다 할 것이지만, 적어도 법률의 규정에 의하여 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15등, 판례집 6-1, 576, 588-589 ; 1996. 8. 29. 94헌마113, 판례집 8-2, 141, 164). 구 조세감면규제법 제55조의 입법목적은 육농정책의 일환으로 농지의 양도에 따른 조세부담을 경감시켜 주기 위한 것이고, 이 사건 조항은 그 조세면제 대상을 육농정책의 변화에 따라 융통성 있게 정할 수 있도록 대통령령에 위임하고 있는 것이다. 이러한 입법목적은 농업의 보호와 지원을 규정한 헌법 제123조 제1항 등에 비추어 볼 때 정당한 것이라 할 것이다. 한편 아래에서 볼 조세감면의 우대조치의 한정적 성격 등을 볼 때, 행정부가 그 입법목적과 위임 배경을 고려하여 조세감면의 대상을 융통성 있게 규정할 필요성이 있다. 이 사건 조항은 조세면제의 대상을 “8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상이 되는 토지”로 구체적으로 한정한 뒤, 그 범위내에서 개별적인 면제 대상을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으므로, 면제 대상의 주요 범위를 이미 법률에서 확정하고 있다. 한편 조세감면의 우대조치는 조세평등주의에 반하고 국가나 지방자치단체의 재원의 포기이기도 하여 가급적 억제되어야 하고 그 범위를 확대하는 것은 결코 바람직하지 못하므로 특히 정책목표달성이 필요한 경우에 그 면제혜택을 받는 자의 요건을 엄격히 하여 극히 한정된 범위 내에서 예외적으로 허용되어야 한다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 536). 그러므로 이 사건 조항의 입법목적 및 조세감면의 우대조치의 그러한 범위를 고려하면, 대통령령에서 “8년 이상 … 토지” 중에서 양도소득세 또는 특별부과세가 면제되는 것으로 규정될 내용은, “8년 이상 … 토지” 중에서도 육농정책의 필요성에 부합하는 경우에만 한정될 것임은 이 사건 조항을 통해서 예측될 수 있다고 할 것이다. 또한 시행령에 규정될 내용이 육농정책상 필요한 범위내에서의 한정적인 면제대상이 될 것임이 예측될 수 있는 이상 행정청에 의한 자의적 입법 가능성은 크지 않다고 보여진다. 참고로 해당 시행령을 보면, 도시계획법에 의한 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역안에 있는 농지로서 이들 지역에 편입된 날부터 3년이 지난 농지를 일률적으로 면제대상에서 제외하고 있는데, 이는 주거지역 등에 편입되어 3년이 경과한 농지는 농지로서의 효용가치를 상실하였다고 본 행정부의 정책적 판단에 기인한 것인바, 그러한 판단이 객관적으로 자의적인 것이라고 단언할 수는 없다. 한편 동법시행령은 주거지역내의 “완충녹지”를 면제대상으로 삼지 않고 있는데, 이것이 평등의 원칙의 관점에서 문제될 수 있으나, 이는 어디까지나 시행령 조항상 야기되는 문제이지 이 사건 조항 자체의 문제는 아니라고 할 것이다. 이상을 종합하면 이 사건 조항은 포괄위임입법을 금지하는 헌법 제75조를 벗어난 것이라 볼 수 없다. 한편 청구인은 이 사건 조항이 위임입법의 한계를 넘었다고 주장하면서 헌법 제59조의 조세법률주의 위배도 거론하고 있다(그 이유는 청구서에 잘 나타나 있지 않다). 이 사건의 주된 쟁점은 포괄위임입법금지원칙의 위배 여부이며, 청구인이 거론한 조세법률주의 위배 문제는 이 사건 조항이 포괄적으로 위임하고 있다는 측면에서 주장되고 있는 것으로 보인다(과세요건 법정주의나 과세요건 명확주의에 관련된 다툼은 없다). 그런데 이 사건 조항은 위에서 본 바와 같이 정당한 위임 범위내에서 면제 대상을 위임하고 있고, 또한 이 사건 조항 내에서 조세감면의 근거가 명확하게 법률에서 정해지고 있으므로, 조세법률주의에 위배된 것이라고도 할 수 없다. 나. 조세평등주의 위배 여부청구인은 청구취지에서 이 사건 조항이 헌법 제11조 제1항에 위배된다고 기재하고 있다(그러나 그 이유는 심판청구서에서 찾아보기 어렵다). 그런데 이 사건 조항 자체는 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙 내지 조세평등주의 위배 문제를 내포하지 않으며, 청구인의 위 기재는 해당 시행령 규정의 내용으로부터 발생된 것이라고 볼 것이다. 즉, 청구인이 주장하는 바 “완충녹지의 면제 배제”로 인한 불평등성은 시행령 규정이 도시계획법에 의한 주거지역에 편입된 농지로서 편입된 날로부터 3년이 지난 경우를 면제대상에서 제외하면서, 주거지역 내의 완충녹지인 경우를 예외로 하지 않은 것에 기인한 것이다. 따라서 이 문제는 법률 규정이 아닌 시행령 조항에 관련된 것이고, 이에 대해서는 이 사건에서 판단하는 것이 적절치 않으며, 결국 청구인이 주장하는 바 평등 문제는 이 사건 조항 자체에 대한 위헌주장으로서 받아들여 판단할 필요가 없다. 4. 결　론 그렇다면 이 사건 조항은 헌법에 위배되지 않으므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권　성 김효종(주심) 김경일 송인준 주선회

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2002헌바2

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시계획법 제17조

헌법재판소법 제68조

조세감면규제법시행령

대한민국헌법 제11조 제59조 제75조 제123조

도시계획법시행령 제54조

도시공원법