【재결요지】 [1] 도시관리계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민으로서는 입안권자에게 도시관리계획 입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이므로, 도로경계선에 대한 도로계획의 변경신청을 거부하는 내용의 회신은 행정처분에 해당한다.
[2] 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 할 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하게 되는바, 이는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 도시관리계획 입안의 제안에 대하여 이를 받아들여 도시관리계획 결정을 할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 마찬가지이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 청구인에 대하여 한 2010. 11. 05. 주택에 근접하는 도로경계선 변경요청에 대한 거부 처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2010. 10. 28. 및 2010. 11. 15.에 피청구인에 대하여 주택에 1m 이내로 근접하게 도로경계선을 지정하였기 때문에 도로가 주택에 근접 되어 경제적인 손실과 생활불편이 지속될 것이라는 진정을 제기하면서,
위 도로경계선 지정행위는 ① 「제주특별자치도 건축 조례」 제27조의 대지안의 공지 규정에 위반되고, ② 1977년도에 결정한 도로계획을 변경(폭6m에서 폭8m)함에 있어 「도시개발법」 제8조와 제9조의 규정에 의한 도시계획위원회 심의, 관보 또는 공보에 고시 및 주민공람 절차를 거쳤다고 인정할 수 없는 바 위법하므로 건축선으로부터 건축물까지 1m이상 되도록 도로계획 변경요청을 하였다.
이에 피청구인은 2010. 11. 5. 청구인에게 ‘이 사건 도로는 아라지구 도시개발사업 제1종 지구단위계획을 수립하면서 지구 내 원활한 교통소통을 위하여 도로 폭이 변경된 것으로 환지예정지가 지정ㆍ공고되고 기반시설공사가 착공되어 진행 중으로 현재로서는 선형 변경이 불가하다’는 내용으로 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였다.
이에 청구인은 이 사건 회신을 거부처분으로 보아서 2011. 01. 19. 우리 위원회에 행정심판을 제기하였으나 2011. 04. 25. 행정심판 청구 기간이 도과되었다 하여 각하되자 제주지방법원에 재결취소소송(사건번호 2011구합697)을 제기하였고, 제주지방법원에서는 이 사건 재결처분에는 그 재결자체에 고유한 위법이 있다고 하여 재결을 취소하는 인용결정을 하였다. 이에 우리 위원회에서는 이 사건에 대해 다시 심리하기에 이른 것이다.
2. 청구인 주장
가. 제주도 고시 제993호(1977. 2. 28)의 “도시계획시설 결정”에 의하여 제주시 아라1동 일부지역 아라지구 88블록 1롯트에서 88블록 10롯트(아라1동 1698-7번지) 의 서쪽 옆을 지나는 도로로 당초 도로 폭이 6미터로 계획 되었으나, 현재 시행중인 아라지구 도시개발사업 추진과정에서 도로 폭을 8m로 확장하면서 도로 양쪽을 확장하지 않고 청구인의 주택이 있는 동쪽으로만 2m확장 설계한 결과 청구인의 주택에 근접한 것이 최근 확인되고 도로경계선과 주택과의 거리 확인결과 창틀기준 약47㎝, 지붕기준 약35㎝ 가 되어 있다. 계획도로 부지 일대는 1977년도에 도로계획이 결정 된 이후 도로예정지로 묶이어 제대로 활용하지 못하였는데 계획도로의 변경사항을 사전이나 사후에 알리지 않고 지역 주민 들 모르게 추진한 것은 그동안 33년간이나 감내해온 주민들의 희생과 협조와 신뢰를 망각한 처사요 부당하기 이를 데 없어 2회에 걸쳐 진정민원을 제기하였다.
나. 「제주특별자치도 건축 조례」 제27조(대지안의 공지)에 의하면 건축선으로부터 건축물까지의 거리가 다가구주택의 경우 1미터이상을 유지하도록 되어 있어 같은 조례 제27조의 규정에 저촉되는 건축물을 사전정리(건물철거 또는 도로조정 등)하지 아니하고 건축선으로부터 건축물까지의 거리가 다가구 주택의 경우 1미터 이내로 근접하게 도로를 개설하는 것은 위법하다. 또한, 「도시개발법」 제8조(도시계획위원회 심의 등)제1항, 동 시행령 제14조(도시계획심의위원회 심의 제외사항) 제1호와 제7조 제3ㆍ4호에 의하면 경미한 사항의 변경에 해당하지 아니하는 변경, 즉, 도시개발계획 중 도로 등 기반시설의 100분의 10이상을 변경하거나 너비12미터 이상의 도로를 변경할 때는 도시계획심의위원회의 심의를 거치게 되어 있으며, 동법 제9조 제1항에 의하면 도시개발계획을 변경하는 경우에는 이를 관보 또는 공보에 고시하고 일반에 공람시켜야 한다고 되어 있고, 「행정절차법」 제46조(행정예고)에 의하면 행정계획을 변경하고자 할 때 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항에 대하여는 이를 예고하도록 되어 있다.
다. 보충서면에 의한 주장
피청구인은 도로경계선이 자투리 땅을 넘어 주택에 까지 근접하게 하였는지, 자투리 땅 이용목적이라면 왜 이 도로만 설계하였는지, 자투리 땅은 인접토지에 편입시키면 될 것인데도 마치 버려지는 땅을 도로로 이용하려는 것처럼 하는지 이해할 수 가 없고, 아라지구 도시개발구역 및 개발계획변경 승인 고시 등 공람을 실시했다는 종합영향평가서 중에 도로의 폭이 8m로 기재된 도면 한 장을 증거로 제시하고 있으나 기존 계획도로의 변경사항 전체를 널리 알리는 공람자료로 인정할 수 가 없고, 「행정절차법」에 따라 당사자에게 처분내용과 의견 등 미리 통지해야 함에도 근거와 이유를 통지해 주지 않았다. 또한, 피청구인은 「제주특별자치도 건축 조례」 제12조, 즉 기존 건축물에 대한 특례규정이 건축허가에 관한 특례조항으로서 기존의 건축물에 대하여 불법이라고 규정하는 사항이 없고, 대지안의 공지 규정 적용도 유보되어 무방하다고 주장하는 것은 막연한 사업을 추진한 사항이다.
3. 피청구인 주장
가. 당해 도로는 최초 1977. 2. 28. 제주도고시 제993호로 시설결정 되었으나 2006. 9. 27. 아라지구 도시개발구역지정 및 개발계획승인고시(제주특별자치도고시 제2006-28호)시 상업지역 배후 도로의 교통량을 감안하여 도로협소로 인한 통행 불편해소와 교통사고 감소 등 주민들의 삶의 질 향상을 위하여 도로폭원 변경(6m →8m)시설 결정된 사항이다. 청구인의 주택이 있는 동쪽으로만 2m확장하였다는 사항에 대하여는 ○○○ 동1696-17번지(대)에서 ○○○ 동1698-7번지(대) 구간이 계획도로경계와 토지경계사이의 공간이 발생하고 있어 토지 이용을 극대화하기 위하여 변경 결정된 사항이고, 계획도로 변경사항을 주민에게 알리지 않았다는 사항에 대하여는 아라지구 도시개발사업 환경ㆍ교통ㆍ재해영향평가서 2008. 6. 18. 제주아라지구 도시개발구역 및 개발계획변경 승인고시(제주특별(초안)공람 당시 2006. 11. 6. ~11. 27.까지 기간에도 8m도로로 결정되어 공람되었다. 2008. 3. 25. ~ 4. 8.까지 도시개발구역 지정 및 개발계획변경에 관한 주민공람을 실시하였으며, 2008. 5. 30. 제주특별자치도 도시계획심의 위원회 심의를 거쳐 자치도 고시 제2008-92 호)하였고, 2008. 8. 7.부터 8. 20.까지 아라지구도시개발 지구단위계획(안)에 대한 주민공람을 실시하였으며, 2008. 10. 29. 실시계획 인가 신청하여 2008. 12. 24. 실시 계획인가(제주특별자치도 고시 제2008 -177호) 고시하고 2009. 2. 2.~2009. 2. 16.까지 환지계획공람공고를 하여 2009. 4. 1. 환지예정지지정공고(제주시 공고2009-605호)를 실시하여 2009. 4. 6. 기반시설공사가 착공되었으며 2012. 12. 중 사업이 완료할 계획으로 추진 되었다.
나. 청구인의 건축물도 도시계획시설의 설치로 인하여 「제주특별자치도 건축조례」 제27조(대지안의 공지)의 규정에 부적합하게 된 사항이나 같은 조례 제12조(기존의 건축물에 등에 대한 특례)의 규정에서 도시계획시설이나 도로의 설치 등으로 건축법령 또는 동 조례의 규정에 부적합하더라도 건축을 허가할 수 있다고 규정하고 있는 사항이며 기존의 건축물에 대하여 불법이라고 규정하는 사항이 없고 동 조례에서와 같이 기준에 적합하지 않아도 되는 사항으로 1m 이내로 근접하여 도로를 개설하지 못하도록 규정한 사항은 없다.
다. 보충서면에 의한 주장
1) 2006. 9. 27. 아라지구 도시개발구역지정 및 개발계획승인고시(제주특별자치도 고시 제2006-28호)시 상업지역 배후도로의 교통량을 감안하여 도로협소로 인한 통행 불편을 해소하고 교통흐름을 원활히 하기 위하여 당초6m에서 8m로 확장토록 시설 결정된 사항으로서 도로폭 확장 결정시는 주변여건과 토지이용상황 향후 교통수요 등을 객관적인 입장에서 종합적으로 판단하여 결정할 사항으로 도로 폭 확장시 반드시 양방향으로 일정 폭을 균둥하게 배분하여 결정할 수 있는 사항이 아니며, 청구인의 주택에 근접한 도로 결정시에도 이러한 여건이 충분히 고려되어 결정된 사항이다.
2) 청구인이 아라지구 도시개발사업지구내 도시계획도로(소로2-43호선)에 대하여 행정절차를 인정할 수 없다고 주장하는 사항에 대하여 「도시개발법」 제9조(도시개발구역 지정의 고시 등)에 의한 도시계획위원회 심의 및 주민공람 등 적법한 절차에 의해 제주특별자치도 고시 2008 - 77 (‘08. 12. 24)호로 사업시행인가 되어 시행한 사업이다.
4. 인정사실
이 사건 당사자가 이 사건 처분과 관련하여 우리 위원회에 제출한 답변서 등 소명자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 제주시 아라1동 1698-7 대 386m2 및 그 지상 다가구주택(이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다)의 소유자이다.
나. 이 사건 도로는 1977. 2. 8. 도시계획시설로 결정되어 제주도 고시 제993호로 고시되었는데, 청구외 제주도지사는 2006. 9. 27. 제주시 아라1동 1657 일대 883,694m2에 대하여 환지방식에 의한 도시개발사업을 시행하기로 하면서 위 지역을 제주 아라지구 도시개발구역 및 제1종 지구단위계획구역으로 지정하고, 이 사건 도로의 폭을 6m에서 8m로 확장하는 내용이 포함된 도시관리계획(이하 ‘이 사건 도시관리계획’이라고 한다)을 결정하여 이를 제주특별자치도 고시 제2006-28호로 고시하였다(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다).
다. 청구인은 2010. 10. 29. 피청구인에게 이 사건 건물과 그 건축선 사이의 거리가 1m 이상 되도록 이 사건 도로의 경계선을 변경하여 달라는 민원을 제기하였는데, 피청구인은 2010. 11. 5. 청구인에게 ‘이 사건 도로는 아라지구 도시개발사업 제1종 지구단위계획을 수립하면서 지구 내 원활한 교통소통을 위하여 도로 폭이 변경된 것으로 환지예정지가 지정ㆍ공고 되고 기반시설공사가 착공되어 진행으로 현재로서는 선형 변경이 불가하다’는 내용으로 회신하였다.
라. 청구인은 2011. 1. 19. 제주특별자치도 행정심판위원회에 이 사건 회신을 청구대상으로 하여 ‘피청구인은 청구인이 2010. 10. 28. 한 이 사건 건물에 근접하는 도로경계선 변경요청에 대해 건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리가 1m 이상이 되도록 도로계획을 변경하라’는 청구취지로 행정심판을 청구하였는데, 제주특별자치도 행정심판위원회는 2011. 4. 25. 위 행정심판 청구가 제소기간을 도과하여 부적법하다는 이유로 이를 각하하였다(이하 ‘이 사건 재결처분’이라고 한다).
마. 청구인은 2011. 8. 10. 제주지방법원(사건번호 2011구합697)에 제주특별자치도행정심판위원회가 2011. 4. 25. 청구인에 대하여 한 재결을 취소해 달라며 소를 제기하였고, 재판부에서는 청구인이 피청구인 제주시장이 이 사건 회신(거부처분)을 한 2010. 11. 5.로부터 90일 이내인 2011. 1. 19. 제주특별자치도행정심판위원회에 이 사건 회신을 청구대상으로 하여 행정심판을 청구하였음에도 제주특별자치도행정심판위원회가 청구가 제소기간을 도과하였다는 이유로 이를 각하하였는바, 이 사건 재결처분에는 그 재결 자체에 고유한 위법이 있다는 이유로 청구인의 이 부분 청구에 대하여 인용을 하였다.
5. 관계법령
별지 기재와 같다.
6. 판단
가. 이 사건 회신이 거부처분인지 여부
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다)은 국토의 이용ㆍ개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 하면서도 도시관리계획 결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시계획시설부지의 매수청구권, 도시계획시설결정의 실효에 관한 규정과 아울러 도시관리계획 입안권자인 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수로 하여금 5년마다 관할구역의 도시관리계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고, 도시관리계획 입안의 제안과 관련하여서는 주민이 입안권자에게 ‘1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항’에 관하여 도시관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있으며, 위 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있는 점 등과 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지에 비추어 보면, 도시관리계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민으로서는 입안권자에게 도시관리계획 입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다(대법원 2004. 4. 28. 선고 2003두1806 판결 참조).
그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 도로는 이 사건 도시관리계획에 따라 그 폭이 6m에서 8m로 확장되었는바, 이 사건 도시관리계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 청구인에게는 도시관리계획 입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있으므로, 청구인의 이 사건 도로에 대한 변경신청을 거부한 이 사건 회신은 행정처분에 해당한다.
앞서 본 사실관계에 의하면, 청구인은 피청구인이 이 사건 회신을 한 2010. 11. 5.로부터 90일 이내인 2011. 1. 19. 우리 위원회에 이 사건 회신을 청구대상으로 하여 행정심판을 청구하였으므로, 이 사건 청구는 적법하다.
나. 이 사건 회신이 재량권을 일탈ㆍ남용하였는지 여부
(1) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 할 것이나, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅이 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하게 되는바(대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 참조), 이는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 도시관리계획 입안의 제안에 대하여 이를 받아들여 도시관리계획 결정을 할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 마찬가지이다(대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두21499 판결 참조).
(2) 피청구인은 2000. 12.경부터 제주 아라지구 도시개발사업을 계획하여 2005. 5. 24. 주식회사 건화엔지니어링에 도시개발계획의 용역을 의뢰하였고, 2005. 10. 4.부터 2005. 10. 18.까지 도시개발구역지정에 대한 주민공람을 실시하였으며, 2005. 12. 27. 시 도시계획위원회 자문을 받았고, 2006. 2. 1. 청구 외 제주도지사에게 제주 아라지구 도시개발구역 지정 및 개발계획 승인을 요청하였으며, 2006. 5.경 관계 기관과 협의를 마쳤고, 피청구인은 2009. 4. 3. 제주 아라지구 도시개발사업 환지계획에 따른 환지예정지를 지정ㆍ공고하였다.
위와 같은 사실관계와 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 도시관리계획은 주민공람, 시 도시계획위원회 자문, 관계기관과의 협의 등의 적법한 절차를 거쳐 결정ㆍ고시된 점, ② 이 사건 도로는 도시기반시설의 입지로 인한 활동인구의 증가, 토지이용의 변화 및 교통영향을 고려하여 도로협소로 인한 통행 불편을 해소하고 교통흐름을 원활히 하기 위한 공익상의 필요에 따라 확장되는 것으로 보이는 바, 그로 인하여 건축선과 이 사건 건물 사이의 거리가 1m 이내로 되더라도, 이 사건 도시관리계획으로 달성하고자 하는 공익 목적이 청구인이 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없는 점, ③ 이 사건 도시관리계획은 제주 아라지구 도시개발사업과 연계되어 광범위한 지역에 걸쳐 수립되었는데, 청구인이 피청구인에게 도로경계선 변경요청을 할 당시 환지예정지가 지정ㆍ공고되고, 기반시설공사가 착공된 단계에 있었는바, 이 사건 도로의 경계선을 변경할 경우 이 사건 도시관리계획 및 도시개발사업의 진행에 큰 지장을 초래하게 되는 점, ④ 피청구인이 이 사건 도로가 이 사건 건물이 있는 동쪽으로만 2m가 확장되는 것으로 알면서 이 사건 회신을 하였다고 하더라도, 이 사건 도로는 현황선을 기준으로 동쪽으로 1.09m, 서쪽으로 0.86m가 확장되는바, 이는 오히려 청구인에게 유리한 것인 점(청구인의 주장과 달리 이 사건 도로는 양쪽으로 확장되었다), ⑤ 건축법(2011. 5. 30. 법률 제10755호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제58조, 건축법 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제80조의 2, 별표 2, 건축 조례 제27조, 별표 3이 건축물을 건축하거나 용도변경하는 경우 그 건축물을 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 1m 이상 거리를 띄어야 한다고 규정하고 있기는 하나, 위 규정이 건축물로부터 1m이내에 도로를 개설하는 것을 금지하는 것이라고 볼 수 없는 점, ⑥ 나아가 그 경우에도 건축법 제6조, 건축법 시행령 제6조의2 제1항, 건축 조례 제12조에 의하여 기존 건축물의 재축ㆍ증축, 용도변경이 가능하므로, 이 사건 도시관리계획으로 인하여 이 사건 건물을 증축할 수 없게 되는 등 청구인의 재산권이 부당하게 침해된다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 도시계획결정이 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어렵다.
따라서 청구인의 피청구인에 대한 주장은 이유 없다.
6. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유가 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
