전원재판부 2013헌바56, 2015. 7. 30.

【판시사항】 현금영수증 의무발행업종 사업자로 하여금 거래건당 30만 원 이상인 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금을 현금으로 받은 경우 상대방이 현금영수증 발급을 요청하지 아니하더라도 그 발급을 의무화하고, 미발급 시 현금영수증 미발급액의 50%에 상당하는 과태료를 부과하는 조세범 처벌법(2010. 1. 1. 법률 제9919호로 전부개정된 것) 제15조 제1항 본문(이하 ‘과태료조항’이라 한다), 구 소득세법(2009. 12. 31. 법률 제9897호로 개정되고, 2013. 1. 1. 법률 제11611호로 개정되기 전의 것) 제162조의3 제4항, 구 법인세법(2009. 12. 31. 법률 제9898호로 개정되고, 2010. 12. 30. 법률 제10423호로 개정되기 전의 것) 제117조의2 제4항(이하 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 심판대상조항들은 고소득 전문직 사업자 등 고액 현금거래가 많은 업종의 사업자에 대하여 과세표준을 양성화하여 세금탈루를 방지하고 공정한 거래질서를 확립하기 위한 것이다. 입법자가 그 재량으로 과태료를 부과하기로 한 경우에 그 과태료의 액수를 정하는 것 역시 입법재량에 속한다. 현금영수증 미발급액의 50%라는 과태료 부과율은 거래금액에 비례하여 탄력적으로 정하여지고, 고소득 전문직 사업자 등의 종합소득세 세율 등을 감안할 때 이러한 제재가 불합리하게 과중하다고 볼 수 없다. 또한, 현금영수증 미발급행위 그 자체에는 위반의 동기 및 태양, 경위와 방식, 사후의 정황에 따른 위법성의 정도에 있어서 큰 차이가 있다고 보기도 어렵다. 현금영수증 의무발행업종 사업자는 일정한 금액 이상의 현금거래를 한 직후 소비자의 휴대전화번호 등을 입력하고 별도의 수수료 부담 없이 현금영수증을 발급하면 되는 것이므로 그 절차가 까다롭다고 할 수 없고, 현금영수증의 발급에 많은 시간과 비용이 소요되는 것도 아니다. 그 밖에 5일 이내의 무기명 발급, 사업자에 대한 세금계산서 발급 등을 통해 현금영수증 발급의무의 위반을 피할 수 있고, 의견 제출 기한 내에 자진납부하거나 수급자 요건 등에 해당하는 경우 과태료를 감면받을 수도 있으므로, 심판대상조항들은 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 강일원의 과태료조항에 대한 반대의견 과태료조항은 현금영수증 발급의무 위반과 관련한 구체적, 개별적 사정을 고려하지 않고 오로지 미발급액만을 기준으로 하여 일률적으로 정해진 액수의 과태료를 부과하고 있는바, 이는 질서위반행위규제법의 취지에 배치될 뿐 아니라 책임원칙에 상응한 제재가 되기도 어렵다. 과태료와 그 실질이 유사한 가산세의 경우와 달리, 과태료조항은 현금영수증 발급지연에 정당한 사유가 있거나 기간 경과 후 자진 발급의 경우에도 감면할 수 있는 규정을 두고 있지 않다. 심판대상조항들의 입법목적은 가산세의 비율을 상향조정하거나 과태료의 형식을 취하면서 감면 가능성을 열어두는 것만으로도 충분히 달성될 수 있는 것이므로, 감면의 여지가 없는 과태료조항은 필요 이상의 과잉제재로서 직업수행의 자유를 침해한다. 【심판대상조문】 구 법인세법(2009. 12. 31. 법률 제9898호로 개정되고, 2010. 12. 30. 법률 제10423호로 개정되기 전의 것) 제117조의2 제4항 구 소득세법(2009. 12. 31. 법률 제9897호로 개정되고, 2013. 1. 1. 법률 제11611호로 개정되기 전의 것) 제162조의3 제4항 조세범 처벌법(2010. 1. 1. 법률 제9919호로 전부개정된 것) 제15조 제1항 본문 【참조조문】 헌법 제15조, 제23조 제1항, 제37조 제2항 【참조판례】 헌재 2004. 2. 26. 2002헌바97, 판례집 16-1, 272, 281 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음 제청법원 서울중앙지방법원(2014헌가26), 창원지방법원(2015헌가6), 서울동부지방법원(2015헌가10), 수원지방법원(2015헌가12) 제청신청인 [별지 1] 제청신청인 명단과 같음 당해사건 [별지 2] 당해사건 목록과 같음 [주 문] 조세범 처벌법(2010. 1. 1. 법률 제9919호로 전부개정된 것) 제15조 제1항 본문, 구 소득세법(2009. 12. 31. 법률 제9897호로 개정되고, 2013. 1. 1. 법률 제11611호로 개정되기 전의 것) 제162조의3 제4항, 구 법인세법(2009. 12. 31. 법률 제9898호로 개정되고, 2010. 12. 30. 법률 제10423호로 개정되기 전의 것) 제117조의2 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 [별지 1] 명단 기재 청구인 및 제청신청인들은 변호사업, 일반의원, 일반 교습 학원 등을 운영하는 현금영수증 의무발행업종 사업자로서 현금영수증 발급의무를 위반하여 해당 세무서장으로부터 각 현금영수증 미발급액의 100분의 50에 상당하는 과태료를 부과받았다. 청구인 및 제청신청인들은 위 과태료 부과처분에 대하여 이의제기를 하였고, 법원은 약식절차에 따라 청구인 및 제청신청인들에게 동일한 금액의 과태료를 부과하는 결정을 하였다. 청구인 및 제청신청인들은 위 결정에 대해 이의신청을 하였고, 그 재판절차 진행 중 [별지 2] 당해사건 목록 기재와 같이 조세범 처벌법 제15조 제1항, 부칙 제1조, 소득세법 제162조의3, 법인세법 제117조의2에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 청구인들은 위 신청이 기각되자 헌법소원심판을 청구하였고, 제청법원들은 위 제청신청을 받아들여 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 청구인 및 제청법원들은 조세범 처벌법 제15조 제1항, 부칙 제1조, 소득세법 제162조의3, 법인세법 제117조의2를 심판대상으로 구하고 있으나, 부칙 제1조에 대하여는 독자적인 위헌사유의 주장이 있다고 보기 어려우므로 심판대상에서 제외하고, 청구인 및 제청신청인들에게 적용되는 조세범 처벌법 제15조 제1항 본문, 소득세법 제162조의3 제4항, 법인세법 제117조의2 제4항으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘조세범 처벌법’(2010. 1. 1. 법률 제9919호로 전부개정된 것) 제15조 제1항 본문(이하 ‘과태료조항’이라 한다), 구 소득세법(2009. 12. 31. 법률 제9897호로 개정되고, 2013. 1. 1. 법률 제11611호로 개정되기 전의 것) 제162조의3 제4항(이하 ‘소득세법 조항’이라 한다), 구 법인세법(2009. 12. 31. 법률 제9898호로 개정되고, 2010. 12. 30. 법률 제10423호로 개정되기 전의 것) 제117조의2 제4항(이하 ‘법인세법 조항’이라 하고, 소득세법 조항과 법인세법 조항을 합하여 ‘현금영수증 발급의무조항’이라 하며, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)의 위헌 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 조세범 처벌법(2010. 1. 1. 법률 제9919호로 전부개정된 것) 제15조(현금영수증 발급의무의 위반) ①「소득세법」제162조의3 제4항, 「법인세법」제117조의2 제4항에 따른 의무를 위반한 자에 대해서는 현금영수증을 발급하지 아니한 거래대금의 100분의 50에 상당하는 과태료를 부과한다. (단서 생략) 구 소득세법(2009. 12. 31. 법률 제9897호로 개정되고, 2013. 1. 1. 법률 제11611호로 개정되기 전의 것) 제162조의3(현금영수증가맹점 가입ㆍ발급의무 등) ④ 대통령령으로 정하는 업종을 영위하는 사업자로서 현금영수증가맹점으로 가입한 사업자는 건당 거래금액(부가가치세액을 포함한다)이 30만 원 이상인 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금을 현금으로 받은 경우에는 제3항에도 불구하고 상대방이 현금영수증 발급을 요청하지 아니하더라도 대통령령으로 정하는 바에 따라 현금영수증을 발급하여야 한다. 다만, 제168조, 「법인세법」 제111조 또는 「부가가치세법」 제5조에 따라 사업자등록을 한 자에게 재화 또는 용역을 공급하고 제163조, 「법인세법」 제121조 또는 「부가가치세법」 제16조에 따라 계산서 또는 세금계산서를 교부한 경우에는 현금영수증을 발급하지 아니할 수 있다. 구 법인세법(2009. 12. 31. 법률 제9898호로 개정되고, 2010. 12. 30. 법률 제10423호로 개정되기 전의 것) 제117조의2(현금영수증가맹점 가입ㆍ발급의무 등) ④ 대통령령으로 정하는 업종을 영위하는 내국법인이 건당 거래금액(부가가치세액을 포함한다)이 30만 원 이상인 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금을 현금으로 받은 경우에는 제3항에도 불구하고 상대방이 현금영수증 발급을 요청하지 아니하더라도 대통령령으로 정하는 바에 따라 현금영수증을 발급하여야 한다. 다만, 제111조, 「소득세법」 제168조 또는 「부가가치세법」 제5조에 따라 사업자등록을 한 자에게 재화 또는 용역을 공급하고 제121조, 「소득세법」 제163조 또는 「부가가치세법」 제16조에 따라 계산서ㆍ세금계산서를 교부한 경우에는 현금영수증을 발급하지 아니할 수 있다. 3. 청구인들의 주장 및 제청법원의 위헌제청 이유 가. 청구인들의 주장 (1) 현금영수증 발급의무조항은 현금영수증 발급 시기에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않고, ‘건당 거래금액이 30만 원 이상’이라고 규정하면서도 ‘건당’의 의미에 대하여 구체적이고 명확한 기준을 제시하지 않아 명확성원칙에 위반되고, 그 발급의무 대상자에 관하여 아무런 기준을 정함이 없이 ‘대통령령으로 정하는 업종을 영위하는 사업자’라고만 규정하여 포괄위임금지원칙에 위반된다. (2) 심판대상조항들은 일정한 범위의 사업자로 하여금 현금영수증을 의무적으로 발급하도록 하고, 제반사정을 고려하지 아니한 채 위반 시 일률적으로 현금영수증 미발급액의 100분의 50에 상당하는 과태료를 부과하고 있는바, 이는 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해한다. (3) 과태료조항은 법원이 위반행위자의 구체적 사정에 따른 사법적 판단을 할 수 없도록 하여 청구인들의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다. (4) 과태료조항은 세금탈루 여부에 관계없이 성실 납세자에게도 동일한 비율의 과태료를 부과하고, 현금영수증 의무발행업종 사업자와 다른 사업자, 현금영수증 의무발행업종 사업자 중 현금영수증가맹점에 가입한 자와 가입하지 않은 자를 합리적 이유없이 차별취급하여 평등원칙에 위반된다. 나. 제청법원의 위헌제청이유 과태료조항은 구체적 사안에 따른 개별적 사정을 고려하지 않고 일률적으로 정해진 액수의 과태료를 부과하여 과잉금지원칙에 위반되고, 다양한 요소를 고려하여 과태료를 차등적으로 부과할 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하여 법관의 양형재량의 범위를 과도하게 제한한다. 4. 판단 가. 현금영수증제도 개관 (1) 현금영수증제도는 2005. 1. 1. 우리나라의 소비시장에서 현금거래가 차지하는 비중이 과반을 넘는 현실, 근거과세를 원칙으로 하여 세금을 부과해야 하는 조세징수상의 필요성 및 근로소득자와 자영사업자의 과세금액에 대한 형평성 제고 등의 측면에서 도입되었다. 즉, 자영사업자의 과세표준 양성화를 위한 과세자료 인프라구축의 일환으로 1999년부터 신용카드사용 활성화정책을 지속적으로 추진하였으나, 여전히 소액거래는 신용카드보다 현금으로 결제되고 수수료 문제로 인해 신용카드가맹점의 권장에도 한계가 있어, 현금거래가 민간소비지출의 절반 이상을 차지하고 있었다. 이에 정부는 2002년 현금영수증제도를 12대 국정과제 중 하나인 “자유롭고 공정한 시장질서 확립”을 위한 세부 과제로 선정하였고, 2003. 12. 30. 조세특례제한법 제126조의2(신용카드 등 사용금액에 대한 소득공제) 및 제126조의3(현금영수증사업자 및 현금영수증가맹점에 대한 과세특례)에 현금영수증제도의 도입 근거를 신설하여 2005. 1. 1.부터 이를 시행하기에 이르렀다. (2) 위 법에서 ‘현금영수증’은 현금영수증가맹점이 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금을 현금으로 받는 경우 해당 재화 또는 용역을 공급받는 자에게 현금영수증 발급장치에 의해 발급하는 것으로서 거래일시ㆍ금액 등 결제내용이 기재된 영수증을 말한다(조세특례제한법 제126조의3 제4항). 그리고 ‘현금영수증사업자’란 현금영수증 결제를 승인하고 전송할 수 있는 시스템을 갖춘 사업자로서 국세청장으로부터 현금영수증사업의 승인을 받은 자를 말하며, ‘현금영수증가맹점’이란 신용카드단말기 등에 현금영수증 발급장치를 설치한 사업자를 말한다(조세특례제한법 제126조의3 제1항). 현금영수증제도에 따라 현금영수증가맹점이 재화나 용역을 공급하고 현금을 받는 경우 소비자의 신원을 인식할 수 있는 신용카드ㆍ주민등록번호ㆍ휴대전화번호 등을 입력하면 현금영수증 발급장치가 부착된 단말기를 통해 거래내역이 실시간으로 현금영수증사업자에게 전송된다. 현금영수증사업자는 거래일시, 금액, 거래자의 인적사항 및 현금영수증가맹점의 인적사항 등 현금결제와 관련한 세부 내용을 국세청장에게 전송하고(조세특례제한법 제126조의3 제3항), 국세청은 이를 현금영수증 홈페이지에 수록하여 소비자가 거래내역을 확인할 수 있도록 한다. (3) 개인사업자의 경우, 소비자상대업종을 영위하는 자로서 직전 과세기간의 수입금액 합계액이 2,400만 원 이상인 사업자, 소득세법 시행령 별표 3의3에 따른 업종을 영위하는 사업자(현금영수증 의무발행업종 사업자) 등은 가입요건에 해당하는 날이 속하는 달의 말일부터 3개월 이내에 현금영수증가맹점으로 가입하여야 한다(소득세법 제162조의3 제1항, 동법 시행령 제210조의3 제1항). 그리고 소득세법 시행령 별표3의2에 따른 소비자상대업종을 영위하는 법인은 가입요건에 해당하는 날부터 3개월 이내에 현금영수증가맹점으로 가입하여야 한다(법인세법 제117조의2 제1항, 동법 시행령 제159조의2 제1항, 제159조 제1항, 소득세법 시행령 별표 3의2). 위와 같은 가맹점 가입의무를 이행하지 아니한 경우, 가입하지 아니한 기간의 수입금액의 1%에 해당하는 가산세가 부과된다(소득세법 제81조 제11항 제1호, 법인세법 제76조 제12항 제1호). 일반가맹점은 사업과 관련하여 재화 또는 용역을 공급하고 그 상대방이 대금을 현금으로 지급한 후 현금영수증의 발급을 요청하는 경우 그 발급의무가 있다(소득세법 제162조의3 제3항, 법인세법 제117조의2 제3항). 소비자의 발급요청에도 불구하고 발급하지 아니하거나 사실과 다르게 발급한 때에는 미발급액의 5%에 해당하는 가산세가 부과된다(소득세법 제81조 제11항 제2호, 법인세법 제76조 제12항 제2호). 한편, 고소득 전문직 사업자 등의 소득탈루 규모가 여전히 크고, 다른 업종과 달리 이들과의 관계에서 소비자는 일반적으로 약자의 위치에 있어 적극적으로 현금영수증의 발급을 요청하기 어려운 현실을 감안하여, 2009. 12. 31. 소득세법 및 법인세법을 개정하여 2010. 4. 1.부터 현금영수증 의무발행업종 사업자가 건당 30만 원 이상인 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금을 현금으로 받은 경우에는 소비자의 요청과 관계없이 현금영수증을 발급하도록 의무화하였다(현금영수증 발급의무조항). 그리고 그 실효성을 확보하기 위해 조세범 처벌법을 개정하여 현금영수증 의무발행업종 사업자가 건당 30만 원 이상 현금거래를 하고 현금영수증을 발급하지 아니한 때에는 미발급액의 50%에 상당하는 과태료를 부과하도록 하는 과태료조항이 도입되었다. 나아가 거래의 투명성과 세원 관리의 효율성을 더욱 높이기 위하여 현금영수증의 의무발급대상을 확대하여 2014. 7. 1.부터는 현금영수증 의무발급 기준 금액이 건당 거래금액 30만 원 이상에서 10만 원 이상으로 변경되었다. 나. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 제한되는 기본권 심판대상조항들은 현금영수증 의무발행업종 사업자로 하여금 건당 거래금액이 30만 원 이상인 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금을 현금으로 받은 경우에는 상대방이 현금영수증의 발급을 요청하지 아니하더라도 이를 발급하도록 의무를 부과하고, 그에 위반하는 경우 과태료를 부과하는 것을 그 내용으로 하므로 현금영수증 의무발행업종 사업자인 청구인 및 제청신청인들(이하 ‘청구인들’이라 한다)의 직업수행의 자유를 제한한다. 청구인들은 과태료 부과에 의한 재산권 침해도 주장하고 있으나 과태료 부과 및 과태료 제재의 획일성 내지 과중성에 대한 문제는 직업수행의 자유 침해 여부를 판단할 때 그 내용이 포함되어 고려되므로 별도로 판단하지 아니한다. 한편, 청구인들은 과태료조항이 법원으로 하여금 위반행위자의 구체적 사정에 따른 사법적 판단을 할 수 없도록 하여 재판청구권을 침해한다고 주장하나, 이는 과태료조항의 일률적인 과태료 비율이 지나치다는 것이므로 과잉금지원칙의 위반에 대한 주장에 포함하여 판단하기로 한다. (2) 판단 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 재화나 용역의 거래에서 대금이 현금으로 결제되었음에도 현금영수증이 발급되지 않는다면 사업자가 스스로 거래사실을 신고하지 않는 한 국세청의 입장에서 조세포탈 여부를 가려내기는 매우 어렵다. 따라서 사업자는 신용카드보다는 현금에 의한 결제를 선호하게 되고, 실제 현금영수증을 발급하지 아니하고 현금결제를 유도하는 행위가 상당히 조장되어 있는 것이 현실이다. 심판대상조항들은 고소득 전문직 사업자 등 고액 현금거래가 많은 업종의 사업자에 대하여 과세표준을 양성화하여 세금탈루를 방지하고 공정한 거래질서를 확립하기 위한 것이므로, 그 입법목적이 정당하다. 그리고 현금영수증 의무발행업종 사업자로 하여금 거래건당 30만 원 이상인 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금을 현금으로 받은 경우 상대방이 현금영수증 발급을 요청하지 아니하더라도 그 발급을 의무화하고, 미발급 시 현금영수증 미발급액의 50%에 상당하는 과태료를 부과하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이 될 수 있다. (나) 침해의 최소성 1) 과태료는 행정의 실효성 확보수단의 하나로 행정상의 질서유지를 위한 행정질서벌이며 행정법규위반이 직접적으로 행정목적이나 사회공익을 침해하는 데까지는 이르지 않고 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있는 정도의 단순한 의무위반이라고 인정될 경우 이에 대한 제재로서 부과된다. 어떤 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 부과할 것인지 아니면 직접적으로 행정목적과 사회공익을 침해하는 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지 여부는 기본적으로 입법자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다. 또한, 입법자가 그 재량으로 행정질서벌인 과태료를 부과하기로 입법상의 결단을 한 경우에 그 과태료의 액수를 정하는 것 역시 입법재량에 속한다고 볼 것이다. 다만, 의무위반의 책임을 추궁하는 데 필요한 정도를 현저히 넘어서고 다른 행정법규 위반자와 비교하여도 불합리하게 형평이 맞지 않을 정도로 과태료의 액수가 지나치게 무거운 때에는 재량의 한계를 일탈한 것이 된다(헌재 2004. 2. 26. 2002헌바97 참조). 과태료조항은 일정한 고소득 전문직 사업자 등의 일정한 금액 이상의 현금거래에 대하여 현금영수증 발급을 의무화하고 이에 대한 제재방법으로 행정형벌보다 그 정도가 약한 행정질서벌인 과태료를 선택하고 있으므로, 이러한 선택 자체는 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 또한, 과태료조항은 현금영수증 의무발행업종 사업자의 모든 현금거래에 대하여 적용되는 것이 아니라 탈세의 유인이 큰 거래건당 30만 원 이상의 고액 현금거래에 대하여만 적용되는 것으로 범위를 한정하고 있다. 그리고 과태료 액수를 현금영수증 미발급액의 50%에 상당하는 금액으로 정하고 있는바, 이는 고소득 전문직 사업자 등은 실제 35% 내지 38%의 종합소득세 세율을 적용받는 경우가 많고, 여기에 10%의 부가가치세 세율 또한 적용된다는 점을 감안할 때, 그러한 세액에 상응하게 과태료 액수가 정해져야만 고소득 전문직 사업자 등의 탈세유인을 사전에 차단함과 동시에 현금영수증제도의 실효성을 두텁게 확보할 수 있게 된다. 그리고 조세포탈의 경우에는 정상에 따라 징역형과 함께 포탈세액의 2~3배 이하에 상당하는 벌금이 병과될 수도 있다는 점을 보태어 보면(조세범 처벌법 제3조 제1항, 제2항), 과태료조항의 과태료 부과금액이 의무위반의 책임을 추궁하는 데 필요한 정도를 현저히 넘어서거나 불합리하게 과중하다고 볼 수는 없다. 2) 심판대상조항들은 과거 과세의 사각지대에 있던 고소득 전문직 사업자 등의 현금거래를 투명하게 노출시켜 자영사업자의 과세표준 양성화에 기여한 것으로 평가된다. 공정사회의 실현과 지하경제의 양성화라는 관점에서, 현금영수증제도의 정착 단계에서는 고소득 전문직 사업자 등에게 분명한 경각심을 주고 그들의 탈세를 방지하기 위해서 일률적이고 명확한 제재의 필요성이 있다. 현금영수증 미발급액의 50%라는 일률적인 과태료 부과율은 상한 없이 거래금액에 비례하여 탄력적으로 정하여지는 액수이므로, 현금영수증 의무발행업종 사업자가 현금영수증 미발급에 따라 얻게 될 이익에 상응하는 제재가 되며, 과태료 상한을 규정하는 경우보다 더 합리적일 수 있다. 그리고 행정청의 재량에 따라 과태료 비율이나 과태료 부과금액이 달라질 수 있다면 또 다른 형평성의 문제가 제기될 수 있고, 현금영수증 미발급행위 그 자체에는 위반의 동기 및 태양, 경위와 방식, 사후의 정황에 따른 위법성의 정도에 있어서 큰 차이가 있다고 보기도 어려우므로, 심판대상조항들이 고소득 전문직 사업자 등으로 하여금 일정한 경우 의무적으로 현금영수증을 발급하도록 하고 이를 위반한 경우 현금영수증 미발급액의 50%라는 일률적인 비율로 과태료 액수를 정하였다고 하여 이것만으로 과도한 제한이라고 단정하기는 어렵다. 3) 심판대상조항들은 모든 사업자에 대하여 현금영수증 발급의무를 지우고 이를 위반하는 경우 과태료를 부과하는 것이 아니라, 특히 고액 현금거래가 많아 소득탈루의 가능성이 높은 업종으로 그 대상을 한정하고 있다. 즉, 현금영수증제도의 도입 초기부터 현금영수증 의무발행업종의 대상은 고액 현금거래의 가능성이 높은 변호사업, 회계사업 등 사업서비스업, 병ㆍ의원 등 보건업, 일반교습학원, 골프장업 등 기타업종으로 한정되었고, 현재는 사업서비스업, 보건업, 숙박 및 음식점업, 교육 서비스업, 그 밖의 업종으로 세분화됨과 아울러 시계 및 귀금속 소매업, 산후조리원 등 일부 고액 현금거래가 많은 업종이 새로 추가되었을 뿐이다. 그리고 현금영수증 의무발행업종 사업자로서는 일정한 금액 이상의 현금거래를 한 직후 소비자의 신원을 알 수 있는 신용카드ㆍ주민등록번호ㆍ휴대전화번호 등을 입력하고 현금영수증 발급장치가 부착된 단말기를 통해 실시간으로 생성되는 현금영수증을 발급하면 되는 것이어서 그 절차가 까다롭다고 할 수 없고, 현금영수증의 발급에 많은 시간과 비용이 소요되는 것도 아니다. 한편, 현금영수증 의무발행업종 사업자는 상대방이 현금영수증의 발급을 요청하지 아니하는 경우 대금을 현금으로 받은 날부터 5일 이내에 무기명으로 현금영수증을 발급할 수도 있다(소득세법 시행령 제210조의3 제10항, 법인세법 시행령 제159조의2 제8항). 이와 같이 현금영수증 발급 시기에 여유를 둠으로써 예컨대, 계좌입금으로 현금수령 사실을 다소 늦게 알았거나 현금영수증 발급장치가 일시적으로 고장나는 등의 불가피한 사정으로 인하여 현금영수증 발급이 지연되는 경우에 대한 대책이 마련되어 있다고 할 수 있다. 또한, 현금영수증 의무발행업종 사업자는 고객의 특성상 현금영수증 발급을 거부하는 경우에도 무기명의 현금영수증을 발급할 수 있다. 4) 현금영수증 의무발행업종 사업자라도 사업자등록을 한 자에게 재화 또는 용역을 공급하고 세금계산서 등을 교부한 경우에는 현금영수증을 발급하지 아니할 수 있다(소득세법 제162조의3 제4항 단서, 법인세법 제117조의2 제4항 단서). 이는 세금계산서는 사업자간 거래에서 공급하는 사업자에게는 매출세액의 증빙서류가 되고, 공급받는 자에게는 매입세액의 증빙서류가 되어 매입세액의 공제를 통하여 부가가치세의 과세자료가 되므로 그 과세자료가 음성화될 가능성이 적기 때문이다. 그리고 과태료조항에 따라 과태료를 부과받은 자에 대해서는 소득세법과 법인세법에 규정된 현금영수증 미발급 가산세(미발급액의 5%) 등을 적용하지 아니한다(조세범 처벌법 제15조 제2항). 현금영수증을 발급하였으나 사실과 다르게 발급한 경우에는 과태료조항이 아닌 가산세(사실과 다르게 발급한 금액의 5%)의 적용을 받고, 고소득 전문직 등이 아닌 일반 사업자는 현금영수증의 발급을 거부하거나 사실과 다르게 발급한 경우 가산세(미발급액 또는 사실과 다르게 발급한 금액의 5%)를 부담한다(소득세법 제81조 제11항 제2호, 법인세법 제76조 제12항 제2호). 한편, 가산세는 본세의 징수를 확보하기 위한 수단으로서 그 형식이 세금이라는 점에서 행정질서벌인 과태료와는 다르고, 그 실질이 유사하다고 하더라도 그것만으로 가산세 감면규정(국세기본법 제48조)을 과태료의 경우에도 그대로 적용하여야 한다고 볼 수는 없다. 현금영수증을 의무적으로 발급하여야 하는 경우에는 주로 불특정 다수의 소비자를 상대로 하는 1회성 거래가 많아 가산세와 같이 구체적 사정에 따라 감면해주어야 할 필요성이 거의 없거나 미미하기 때문이다. 5) 질서위반행위규제법은 국민의 권리와 이익을 보호하기 위하여 질서위반행위의 성립요건과 과태료의 부과ㆍ징수 및 재판 등에 관한 사항을 규정하고 있는바(제1조), 위 법의 시행으로 과태료재판에도 여러 총칙적 규정들이 적용된다. 예를 들어 고의ㆍ과실, 위법성의 인식이나 책임능력이 없는 자에게 과태료를 부과하지 아니하고(제7조, 제8조, 제9조), 심신장애자에 대하여 과태료를 부과하지 아니하거나 감경하도록 하고 있다(제10조). 현금영수증 발급의무 위반으로 과태료를 부과하고자 하는 때에는 미리 당사자에게 과태료 부과의 원인사실 그 밖에 과태료 부과에 관하여 필요한 사항을 통지하고, 의견을 제출할 기회를 주어야 하며(질서위반행위규제법 제16조), 당사자가 의견제출 기한 이내에 과태료를 자진하여 납부하는 경우에는 과태료의 100분의 20을 감면하도록 규정하고 있다(질서위반행위규제법 제18조, 동법 시행령 제5조, 조세범 처벌법상 과태료 양정규정 제7조 제5항). 또한, 당사자가 국민기초생활보장법에 따른 수급자이거나 한부모가족 지원법에 따른 보호대상자 등에 해당하는 경우에는 해당 과태료 금액의 100분의 50을 감면하도록 하고 있다(질서위반행위규제법 시행령 제2조의2 제1항, 조세범 처벌법상 과태료 양정규정 제7조 제6항). 6) 이처럼 고소득 전문직 사업자 등의 탈세를 방지하고 그 실효성을 확보하기 위해서는 일정한 경우 현금영수증의 발급을 의무화하고 위반 시 이에 상응하는 과태료를 부과하는 것이 불가피하며, 현금영수증의 발급 시기, 방식 등에 있어서 방법을 다양화하고 있고, 과태료 액수를 감면받을 수 있는 규정 역시 마련되어 있는 이상, 심판대상조항들은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니한다. (다) 법익의 균형성 심판대상조항들은 투명하고 공정한 거래질서를 확립하고 고소득 전문직 사업자 등 고액 현금거래가 많은 업종의 과세표준을 양성화하는 데 그 입법목적이 있는바, 이러한 공익은 매우 중대하고 긴요하다. 반면, 심판대상조항들로 인하여 청구인들이 제한받는 사익은 30만 원 이상의 현금거래 시 별도의 수수료 부담 없이 현금영수증 발급장치에 상대방의 휴대전화번호 등을 입력하고 현금영수증을 출력ㆍ발급하는 등의 의무를 부담하는 데 불과하므로, 의무이행에 소요되는 비용과 시간, 노력이 매우 경미하며, 의무위반 시 부과되는 과태료 역시 위 공익목적을 침해하는 한도에서 그에 상응하는 책임을 부담하는 정도에 그친다. 결국 심판대상조항들이 추구하는 공익은 현금영수증 의무발행업종 사업자가 입게 되는 불이익보다 훨씬 크다고 할 것이다. (라) 소결 심판대상조항들은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 다. 기타 주장에 대한 판단 (1) 명확성원칙 청구인들은 현금영수증 발급의무조항에서 현금영수증의 발급 시기에 관하여 아무런 규정을 두지 않고 있다고 주장하나, 그 문언 자체의 의미상 현금영수증 의무발행업종 사업자가 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금으로 ‘현금을 받음과 동시에’ 또는 ‘받은 즉시’ 현금영수증을 발급하여야 하는 것으로 충분히 해석할 수 있는바, 설령 2012. 2. 2. 소득세법 시행령 제210조의3 제10항, 법인세법 시행령 제159조의2 제8항의 개정으로 무기명 현금영수증 발급의 경우 5일의 기간이 새로 설정되었다고 하더라도, 그 이전의 위 조항이 불명확하다고 볼 수는 없다. 다음으로, 거래금액의 기준이 되는 ‘건당’의 의미는 현금영수증 의무발행업종 사업자가 재화 또는 용역을 공급하고 그 대금을 지급받는 하나의 거래라고 볼 수 있다. 이는 거래상대방과의 계약내용에 따라 판단할 사항으로서, 소비자가 사전에 계약내용과 거래금액을 약정하고 용역 등을 제공받는 경우에는 대가를 나누어 지급하는 경우에도 동일한 거래로 합산하여 계산하여야 할 것이므로, 이 부분 역시 명확성원칙에 위반되지 아니한다. (2) 포괄위임금지원칙 현금영수증 발급의무조항은 현금영수증 의무발행업종 사업자의 범위를 대통령령에 위임하고 있다. 현금영수증 의무발행업종 사업자의 범위를 어떻게 정하여야 할 것인지는 현금영수증 발급 실태 및 현금거래에 따른 소득 누락의 정도, 사업자와 거래상대방의 관계가 현금영수증의 발급을 요구하기 어려운 관계에 있는지 여부, 새로운 업종의 출현 및 그 업종의 현금거래에 따른 소득 누락의 정도, 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등 다양한 구체적 사정들을 고려하여 탄력적으로 규율할 필요가 크다. 나아가 현금영수증 발급의무조항은 ‘대통령령으로 정하는 업종을 영위하는 사업자 또는 내국법인’에 대하여 거래금액이 일정한 금액 이상일 경우 현금영수증을 발급하도록 하고 있고, 소득세법 제162조의3 제1항 및 법인세법 제117조의2 제1항은 ‘주로 사업자가 아닌 소비자에게 재화 또는 용역을 공급하는 사업자’로서 업종ㆍ규모 등을 고려하여 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 경우 현금영수증가맹점에 의무적으로 가입하도록 하고 있으며, 이에 관한 소득세법 및 법인세법 시행령 조항들은 수입금액의 규모, 업종 등을 기준으로 하여 그 요건을 정하고 있다. 이러한 취지에 비추어 보면, 주로 소비자를 거래상대방으로 하는 사업자로서 소득 수준이 높거나 규모가 큰 업종 및 현금거래가 빈번한 업종 등이 대통령령에 규정될 것이라는 점은 누구라도 쉽게 예상할 수 있으므로 예측가능성이 인정된다. 따라서 현금영수증 발급의무조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다. (3) 평등원칙 소득세법 조항은 현금영수증 의무발행 사업자를 현금영수증가맹점으로 ‘가입한’ 사업자로 규정하고 있는바, 현금영수증가맹점으로 가입하지 않은 발급의무자는 현금영수증가맹점 미가입 가산세(미가입기간 수입금액의 1%)만 부담하는 반면, 현금영수증가맹점으로 가입하였으나 발급의무를 위반한 경우 현금영수증 미발급액의 50%에 상당하는 과태료를 부담하게 되므로, 그러한 점에서 차별이 생기는 것은 사실이다(다만, 2013. 1. 1. 소득세법 개정 시 현금영수증가맹점으로 ‘가입하여야 하는’ 사업자로 그 대상이 변경되었다). 그러나 이는 당시가 현금영수증 의무발행업종 제도를 시행하던 초기였던 점, 현실적으로 현금영수증을 발급하려면 현금영수증가맹점으로 가입하여야 하는 점 등을 고려한 것으로서 이러한 입법자의 판단은 존중되어야 하며, 그 결정이 합리적인 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공평한 차별이라고 할 수 없으므로 평등원칙에 위반되지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 강일원의 과태료조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다. 6. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 강일원의 과태료조항에 대한 반대의견 우리는 과태료조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 밝힌다. 가. 입법자가 입법재량의 범위 내에서 행정질서벌인 과태료를 과하기로 하였다면, 다시 그 과태료의 액수를 정하는 것도 역시 입법재량에 속하는 것이기는 하다. 하지만 그것이 의무위반행위와 그에 대한 책임이 현저하게 균형을 잃게 되고 이로 인하여 다른 행정법규 위반자와의 사이에서 헌법상의 평등원칙에 위반하게 된다거나 헌법 제37조 제2항으로부터 파생되는 과잉금지원칙에 위반하는 것으로 평가되는 등 헌법재판소가 관여할 정도로 입법재량을 현저히 불합리하게 또는 자의적으로 행사한 것이라고 판단할 정도이면 이는 입법재량을 벗어나는 것이 된다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌가22 참조). 그런데 과태료조항은 현금영수증 발급의무 위반자에 대하여 부과할 과태료의 액수를 감액의 여지없이 일률적으로 미발급액의 50%로 정하고 있고 이러한 과태료의 기준은 법원의 과태료 재판에 있어서도 구속력이 있으므로, 과태료 사건을 담당하는 법원으로서는 불처벌결정을 하지 않는 한 과태료조항이 정한 금액을 과태료 금액으로 정할 수밖에 없다. 이와 같이 위반행위에 대한 과태료의 기준을 획일적으로 법률로 정한 것 자체를 헌법에 위반된다고 할 수는 없는 것이지만, 과태료조항이 과태료 부과대상으로 정하고 있는 의무발행업종 사업자의 현금영수증 발급의무 위반의 경우에는 그 위반의 동기 및 태양, 현금을 수령한 시기와 방법, 현금영수증 미발급 경위, 사후의 정황 등에 따라 위법성 정도에 큰 차이가 있을 수밖에 없음에도 이와 같은 구체적, 개별적 사정을 고려하지 않고 오로지 미발급액만을 기준으로 하여 일률적으로 정해진 액수의 과태료를 부과한다는 것은 구체적 위반행위의 책임 정도에 상응한 제재가 되기 어렵다고 할 것이다. 나. 조세범 처벌법상의 다른 과태료를 포함하여 현행 개별 법률상 대부분의 과태료 제도는 과태료의 상한을 정하고 그 안에서 행정청의 재량을 인정하거나, 구체적인 의무위반의 태양에 따라 그 액수를 세분화하고 있다. 이와는 달리 과태료조항은 미발급액의 50%라고 규정하고 있을 뿐, 그 상한이 없어 현금영수증 미발급액에 따라 한도 없이 과태료 액수가 증가하게 된다. 납세의무에 부수되는 협력의무 위반 시 대표적인 제재 수단으로 기능하는 가산세는 그 형식이 세금이기는 하나, 그 법적 성격은 과세권의 행사 및 조세채권의 실현을 용이하게 하기 위하여 납세자가 정당한 이유 없이 법에 규정된 신고ㆍ납세의무 등을 위반한 경우 법이 정하는 바에 의하여 부과하는 행정상의 제재이므로 의무위반의 정도와 부과되는 제재 사이에는 적정한 비례관계가 유지되어야 한다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌바28). 이러한 가산세와 행정질서벌인 과태료는 모두 국가의 일반통치권에 근거하여 직접적으로는 의무위반에 대한 제재를 통하여 행정법규의 실효성 확보를 목적으로 함과 동시에 간접적으로는 의무자에게 심리적 압박을 가하여 의무이행을 확보하려는 점에서 그 실질이 매우 유사하고, 다만 제재의 형식을 달리할 뿐이라고 보아야 한다. 과태료조항 신설 이전에는 현금영수증 미발급의 모든 경우에 가산세(미발급액의 5%)가 부과되었고, 과태료조항 신설 이후에도 현금영수증 일반가맹점 및 현금영수증 의무발행업종 사업자의 기준금액(30만 원) 미만 거래 시에는 가산세(미발급액의 5%)가 부과된다는 점에서 보더라도 가산세와 과태료의 실질은 매우 유사함을 알 수 있다. 그런데 가산세의 경우 그 부과의 원인이 되는 사유가 천재ㆍ지변 등 기한연장사유에 해당하거나 납세자가 의무를 이행하지 아니한 데 대한 정당한 사유가 있는 때에는 해당 가산세를 부과하지 않고, 수정신고 또는 기한 후 신고를 하는 구체적 사정에 따라 감면하는 규정을 두고 있다(국세기본법 제48조). 그러나 과태료조항은 현금영수증 발급기간을 지나기는 하였지만 발급지연에 정당한 사유가 있거나 기간 경과 후 자진 발급의 경우 위와 같은 취지의 규정을 두고 있지 않다. 따라서 일반적인 기명 발급의 경우 현금을 받은 즉시 하여야 하고 무기명 발급과 달리 현금을 받은 날부터 5일 이내까지 가능하다는 규정이 없으므로, 위반행위자가 착오나 과실 등으로 현금영수증을 미발급하였다가 이후 이를 바로잡아 스스로 현금영수증을 발급해 준 경우에도 이와 같은 사후의 정황을 고려함이 없이 미발급액의 50%에 상당하는 일률적인 과태료를 부과할 수밖에 없다. 이는 책임원칙에 상응한 제재가 되기 어려울 뿐만 아니라 위반행위자 간에도 현저히 형평에 어긋나는 결과를 초래하게 된다. 그렇다면 심판대상조항들의 입법목적은 가산세의 비율을 상향조정하거나 과태료의 형식을 취하면서 감면 가능성을 열어두는 것만으로도 충분히 달성할 수 있는 것이므로 감면의 여지가 없는 과태료조항은 필요 이상의 과잉수단이라고 하지 아니할 수 없다. 다. 법정의견이 지적한 바와 같이, 현금영수증 발급위반에 대한 과태료재판에도 질서위반행위규제법상 총칙 규정들이 적용되는 것은 사실이다. 그러나 이와 같은 사정만으로는 과태료조항에 내재하는 위헌적 요소가 완전히 제거되었다고 할 수는 없다. 질서위반행위규제법은 과태료를 산정함에 있어 구체적 위반행위와 관련된 세부적인 요소들, 즉 행위의 동기ㆍ목적ㆍ결과ㆍ행위 이후의 정황 등을 고려하여야 한다고 규정하고 있는바(제14조), 과태료조항과 같이 감면의 여지가 없는 고정적인 과태료금액 산출 방식은 이러한 법의 취지에 배치되며 처벌의 과잉을 막을 길이 없다. 또한, 의견 제출 기한 이내에 자발적으로 과태료를 납입하거나(제18조) 위반행위자가 국민기초생활보장법에 따른 수급자 등 일정한 자격요건을 갖춘 경우(동법 시행령 제2조의2 제1항) 개별법 규정과 무관하게 과태료의 감경이 가능해졌으나, 그 요건이 매우 제한적이고 위반행위와 관련된 구체적 사정을 고려하는 감경요소는 아니라는 점에서 과태료조항의 획일성을 일반적으로 완화하였다고 보기도 어렵다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌가86 참조). 라. 미발급액의 50%라는 과태료 부과율은 거래금액에 비례하여 탄력적으로 정하여지는 액수이므로 현금영수증 의무발행업종 사업자가 얻게 될 소득에 어느 정도 비례한다고 볼 수 있는 측면도 있겠으나, 현금영수증 미발급에서 더 나아가 조세포탈에 이른 경우 별도로 처벌되는바, 미발급의 숨은 의도가 세금 탈루를 위한 것인지, 착오로 인한 지연발급 그 밖에 다른 참작사유는 없는지 등의 여부에 관계없이 일률적인 비율로 정하여 놓은 것은 구체적인 경우에 따라 가혹한 제재가 될 수 있다. 마. 고소득 전문직 그 밖에 고액현금거래가 많은 업종의 사업자에 대하여 과세표준을 양성화하여 탈세를 방지하기 위한 과태료조항의 입법목적을 달성하기 위하여 과태료의 액수가 반드시 ‘미발급액의 50%’로 고정되어야 하는 것은 아니다. 이러한 입법목적의 달성은 과태료의 액수를 ‘미발급액의 50% 이하’로 정하거나 발급의무 위반행위와 관련한 구체적 사정에 따라 일부 감면할 수 있는 규정을 두는 등 보다 완화된 형식의 입법수단을 통하여도 얼마든지 가능하다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌가22; 헌재 2011. 6. 30. 2010헌가86 참조). 바. 입법을 통하여 달성하려는 공익은 기본권제한의 정도와 적정한 비례관계를 유지하여야 한다. 과태료조항에 의하여 실현하고자 하는 공익은 고소득 전문직 등 고액현금거래가 많은 업종의 과세표준을 양성화하는 것이라 할 것인데, 위에서 본 바와 같이 이러한 공익은 보다 완화된 입법형식을 통하여도 충분히 달성될 수 있는 반면, 구체적 사정에 따라 감면될 여지가 전혀 없이 미발급액에 따라 한도 없이 부과되는 과태료에 의해 초래되는 부작용 내지 불이익은 매우 크다 할 것이므로, 제한을 통하여 얻는 공익적 성과와 제한이 초래하는 부정적인 효과가 합리적인 비례관계를 현저하게 일탈하였다. 사. 따라서 과태료조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하므로 헌법에 위반된다. [별지 1] 청구인 명단 1. 법무법인 ○○(2013헌바56) 대표변호사 유○우 2. 이○연(2013헌바401) 대리인 법무법인 우면 (담당변호사 황문섭, 피영현) 3. 주식회사 ○○(2013헌바420) 대표이사 정○희 대리인 법무법인 일현 (담당변호사 주형훈, 김범수) 4. 이○옥(2014헌바176) 대리인 법무법인 일현 (담당변호사 주형훈) 5. 조○희(2014헌바469) 6. 김○경(2014헌바470) 7. 김○정(2014헌바471) 청구인 5, 6, 7의 대리인 법무법인 어울림 (담당변호사 안혜림, 구은미, 김병익, 정지영, 신재문) 8. 한○섭(2015헌바76) 대리인 법무법인 청와 (담당변호사 김준동, 박환택, 홍성필, 서태용, 이호인, 최정지) 9. 김○원(2015헌바114) 10. 김□경(2015헌바115) 청구인 9, 10의 대리인 법무법인 삼덕 (담당변호사 김백영, 김가람) 제청신청인 명단 1. 양○미(2014헌가26) 대리인 법무법인(유한) 세한 (담당변호사 송창영, 신영준) 2. 정○훈(2015헌가6) 대리인 법무법인(유한) 동인 (담당변호사 이준근, 김혜연) 3. 강○훈(2015헌가10) 대리인 법무법인 서울다솔 (담당변호사 최진욱) 4. 이○우(2015헌가12) 대리인 법무법인 오늘 (담당변호사 최종갑, 어미정) [별지 2] 당해사건 목록 1. 헌법소원심판 사건