전원재판부 2013헌가22, 2016. 3. 31.

【판시사항】 정당의 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 두는 것을 금지한 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제37조 제3항 단서가 정당활동의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 심판대상조항은 임의기구인 당원협의회를 둘 수 있도록 하되, 과거 지구당 제도의 폐해가 되풀이되는 것을 방지하고 고비용 저효율의 정당구조를 개선하기 위해 사무소를 설치할 수 없도록 하는 것이므로 그 입법목적은 정당하고, 수단의 적절성도 인정된다. 현재도 당원협의회 사무소 설치를 허용할 만큼 국민의 의식수준이나 정치환경이 변화하였다고 보기 어렵고, 현행 당원협의회는 정당의 임의기구로서 중앙선거관리위원회의 감독대상이 아니므로 사무소 설치를 허용한다면 과거 지구당 제도 때보다 더 큰 폐해가 발생할 우려가 있다. 따라서 입법목적 달성을 위하여 사무소 설치를 전면적으로 금지하는 것 외에 다른 효과적인 대체수단을 발견하기 어렵다. 정당은 선거에 있어서 정당선거사무소를 설치ㆍ운영할 수 있고, 선거 이외에도 당원협의회 또는 지역위원회와 같은 당원들의 자발적인 지역조직을 이용하여 국민의 정치적 의사형성에 참여할 수 있다. 또한 오늘날 인터넷을 기반으로 한 정보통신기술의 발달로 사무소를 설치하지 않더라도 당원들을 중심으로 다양한 의견을 가진 유권자들과 소통하면서 당원협의회를 운영하는 데 큰 어려움이 없을 것이므로, 심판대상조항이 당원협의회 사무소 설치를 금지하였다는 것만으로는 침해 최소성원칙에 위배된다고 보기 어렵다. 심판대상조항으로 인해 침해되는 사익은 당원협의회 사무소를 설치하지 못하는 불이익에 불과한 반면, 심판대상조항이 달성하고자 하는 고비용 저효율의 정당구조 개선이라는 공익은 위와 같은 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수 없어 심판대상조항은 법익균형성도 충족되었다. 따라서 심판대상조항은 제청신청인의 정당활동의 자유를 침해하지 아니한다. 재판관 박한철, 재판관 김이수의 반대의견 당원협의회 등 정당의 지역조직은 지역 유권자와 중앙 정치를 연계하는 중간조직으로서 풀뿌리 민주주의의 기초조직이다. 개인이든 단체든 정치ㆍ사회 및 경제적 활동은 집, 점포, 직장, 사무소 등 일정한 공간을 거점으로 하여야만 실질적으로 이루어질 수 있는바, 당원협의회도 그 근거지가 되는 일정한 공간은 필수적이라고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 고비용 저효율이라는 경제 논리만을 앞세워 당원협의회의 사무소 설치를 금지하여 지역 유권자와 정당간의 연계라는 당원협의회의 기능은 사실상 유명무실해졌다. 당원협의회 사무소 설치로 인한 비용문제는 사무소 운영비 절감 및 투명성 확보 방안을 마련함으로써 극복할 수 있고, 당원협의회 대표자에게 권한이 집중되는 것을 방지하기 위해 민주적인 운영을 위한 제도적 장치를 마련하는 방법도 가능하다. 뿐만 아니라 과거 지구당 제도가 시행되던 때에 비하여 지금은 국민들의 정치의식 수준의 향상, 정당 보조금의 확대와 정치자금 제한 규정의 강화 등으로 인해 고비용의 정치환경도 상당히 개선되었다고 볼 여지가 있다. 심판대상조항이 당원협의회 사무소 설치를 금지하고 있음에도 불구하고, 현실적으로 각 정당은 음성화된 조직과 다양한 편법을 동원해서 사실상 당원협의회 사무소에 해당하는 공간을 운영하고 있다. 결국 심판대상조항은 정당구조의 고비용 저효율의 문제는 해결하지 못한 채 대중들의 정치 참여의 통로만 봉쇄하는 결과를 초래하고 있으므로, 법익의 균형성원칙에 위배된다. 따라서 심판대상조항은 제청신청인의 정당활동의 자유를 침해한다. 【심판대상조문】 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제37조 제3항 단서, 제59조 제1항 제3호 【참조조문】 구 정당법(2004. 3. 12. 법률 제7190호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항, 제25조, 제27조 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제61조의2 【참조판례】 헌재 2004. 12. 16. 2004헌마456, 판례집 16-2하, 618. 【전문】 [당 사 자] 제청법원 서울동부지방법원 제청신청인 심○권 대리인 법무법인 씨엘 담당변호사 한기찬 당해사건 서울동부지방법원 2011고단1353 정치자금법위반 등 [주 문] 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제37조 제3항 단서 및 제59조 제1항 제3호는 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 제청신청인은 2011. 6. 27. 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등 사무소를 설치, 운영하고 사무소 운영비 등 필요 경비를 조달하기 위해 지역의 출마예정자들로부터 2,160만 원을 수수한 사실로 정당법위반, 정치자금법위반 등으로 기소되었다(서울동부지방법원 2011고단1353). 이에 제청신청인은 1심 재판 계속 중인 2011. 8. 18. 정당법 제37조 제3항 단서 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고(서울동부지방법원 2011초기1099), 서울동부지방법원은 2013. 6. 25. 위 제청신청인의 신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제37조 제3항 단서 및 제59조 제1항 제3호가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다. [심판대상조항] 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제37조(활동의 자유) ③ 정당은 국회의원 지역구 및 자치구ㆍ시ㆍ군, 읍ㆍ면ㆍ동별로 당원협의회를 둘 수 있다. 다만, 누구든지 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 둘 수 없다. 제59조(허위등록신청죄 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역이나 200만 원 이하의 벌금에 처한다. 3. 제37조(활동의 자유) 제3항 단서의 규정을 위반하여 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 둔 자 3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유 심판대상조항은 고비용 저효율의 정당구조를 개선하고, 과거 지구당 사무소가 지역구 국회의원 선거와 각종 정당 선거의 선거사무실로 남용되거나 지구당 위원장의 사당화(私黨化)되고, 불법 정치자금 수수의 온상이 되는 등의 폐해를 방지하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성은 인정된다. 그러나 사무소의 운영과 관련된 문제는 사무소의 설치 여부와는 직접적인 관련이 없고 사무소를 설치하지 않는다고 해서 달성될 수 있는 것도 아니므로 수단의 적정성이 인정되지 아니한다. 다른 문제점들은 불법 정치자금의 수수 및 지출행위를 금지함으로써 그 목적을 충분히 달성할 수 있으므로 침해의 최소성 원칙에 위배된다. 또한 당원협의회와 관련한 활동을 함에 있어 필수적 공간의 설치를 금하는 것은 그 입법에 의하여 보호하려는 공익보다 침해되는 이익이 지나치게 크다고 할 것이므로 법익의 균형성도 충족하지 못하였다. 아울러 심판대상조항은 당원협의회의 활동 근거가 되는 필수적 공간의 설치를 금지함으로써, 정당활동의 자유가 유명무실해지고 당원협의회 제도가 형해화되는 결과가 되어, 헌법이 정당제도를 보장하는 궁극적 목적을 달성할 수 없게 하여, 정당 활동의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것이라는 합리적 의심이 든다. 따라서 심판대상조항은 제청신청인의 정당활동의 자유와 정치적 기본권을 침해하여 위헌이라고 의심할 만한 상당한 이유가 있다. 4. 판단 가. 심판대상조항의 의미와 입법경위 (1) 과거 지구당 제도의 도입 및 운영 구 정당법(2004. 3. 12. 법률 제7190호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 정당법’이라 한다)은 1962. 12. 31. 법률 제1246호로 제정될 당시부터 정당을 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원 지역 선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성하였다. 구 정당법은 일정한 법정 지구당원 수를 충족하는 지구당을 일정한 법정 지구당 수만큼 가져야 정당으로 등록할 수 있도록 규정하였으며(제4조 제2항, 제25조, 제27조), 지구당 제도는 2004. 3. 폐지될 때까지 약 40여년 간 지속적으로 운영되어 오면서 유권자들의 정치참여의 기본 단위가 되었다. 지구당 운영과정에서 드러난 가장 큰 문제는 지구당 운영에 막대한 비용이 든다는 점이었다. 지구당 사무소를 상시 운영하기 위해서는 상당한 인적ㆍ물적 조직이 필요하고, 이를 위하여 사무소 임대료, 인건비 등을 비롯한 많은 비용이 소요되었다. 따라서 지구당 제도는 비용이 많이 들면서 효율은 낮은 이른바 ‘고비용 저효율’ 정당구조의 원인 중 하나로 지목되었고, 나아가 정치부패의 폐해를 심화시킨다는 비판을 받기도 하였다. 또한 지구당 운영 경비의 조달을 지구당 위원장에게 의존하면서 지구당이 사당화(私黨化)되는 문제점도 심각해졌다. 지구당 위원장은 지구당 수준의 모든 의사결정을 독식했으며, 시ㆍ도의원이나 기초단체장 후보경선에 적극 개입하였다. 따라서 지구당은 유권자의 여론을 수렴하고 정치적 이념이 같은 사람을 결집시켜서 정치적 충원을 담당하는 풀뿌리 민주주의 조직으로서 기능하지 못하고, 주로 현역 정치인이나 정치 후보자의 선거조직 관리와 선거동원의 수단으로 이용되어 왔다는 비판도 받았다. (2) 지구당 폐지 논의 과정 이와 같이 지구당의 조직과 운영에서 문제점이 드러나면서, 정치개혁이 논의될 때마다 지구당 개혁은 주요 의제로 제기되었다. 지구당 위원장 제도의 폐지나 위원회체제의 도입 등 위원장 1인 체제의 개선을 중심으로 진행되던 지구당 개혁 논의는 지구당 제도의 존폐 문제로 전환되었고, 국회 정치개혁특별위원회는 2004. 1. 지구당을 완전히 폐지하는 것으로 합의하였다. 당시 지구당 폐지 이후 지역에서의 정당 활동을 어떻게 할 것인지와 관련하여 지구당을 폐지하는 대신 당원협의회나 연락사무소 등을 설치하도록 하자는 논의가 있었으나, 사무소 설치를 용인할 경우 지구당 폐지의 의미가 없다는 주장에 따라 결국 시ㆍ도당 이하의 지역 수준에서는 일체의 정당 조직을 두지 않기로 결정되었다. 위와 같은 논의 과정을 거쳐 2004. 3. 12. 법률 제7190호로 정당법 제3조가 “정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 각각 소재하는 시ㆍ도당(이하 “시ㆍ도당”이라 한다)으로 구성한다.”는 내용으로 개정되면서 지구당 제도는 40여 년 만에 폐지되었다. 이에 따라 정당의 구성은 종전에 중앙당과 지구당에서 중앙당과 시ㆍ도당으로 바뀌었고, 과거 정당 구성의 기본단위로서의 지구당이 담당하던 정당의 창당, 당원의 입당과 탈당, 당원명부의 관리, 정당의 해산 등과 관련된 역할을 시ㆍ도당이 맡게 되었다. 이후 헌법재판소는 지구당을 폐지하는 내용의 위 정당법(2004. 3. 12. 법률 제7190호로 개정된 것) 제3조, 부칙 제5조, 제7조(이하 ‘정당법 제3조 등’이라 한다)가 다음과 같은 이유로 정당의 자유를 침해하지 않는다고 판단하였다(2004. 12. 16. 2004헌마456). 『정당의 핵심적 기능이 국민의 의사형성에 참여하는 것인 까닭에, 정당이 국민들에게 가까이 다가가면 갈수록 그 기능은 원활히 수행될 것이고, 또한 국민들이나 평당원의 의사를 잘 반영하면 할수록 정당조직과 활동의 민주성은 고양될 것이다. 이러한 측면에서 본다면, 지구당이나 당 연락소는 정당의 핵심적 기능을 민주적으로 수행하는 데 매우 효과적인 존재라 아니할 수 없다. 그러나 지구당이 선거기간 동안 활발하게 활동하다가 선거가 끝난 후에는 그 활동이 약화되거나 미미하고 경우에 따라서는 거의 운영되지 않고 있는 것이 많은 나라들의 운영실태인 점, 특히 오늘날과 같이 교통과 통신 및 대중매체가 발달한 상황에서는 지구당이 국민과 정당을 잇는 통로로서 가지는 기능 및 의미가 상당부분 완화되었다는 점 등을 고려할 때, 지구당이 없다고 하더라도 정당은 국민의 정치적 의사형성에 참여하여 핵심적 기능과 임무를 수행할 수 있다. 따라서 정당법 제3조 등이 지구당의 설립을 금지하더라도 이를 들어 정당의 자유의 본질적 내용을 침해한다고는 할 수 없다. 정당법 제3조 등은 고비용 저효율의 정당구조를 해소하고자 하는 것으로서 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있고, 상시조직으로서의 지구당은 그 운영에 막대한 자금이 소요되는 점, 지구당을 통하여 불법적인 자금유통이 이루어질 가능성이 높은 점 등을 고려할 때 지구당을 폐지하는 것은 효과적이고 적절한 수단이라고 할 수 있다. 한국 정당정치의 현실을 볼 때, 고비용 저효율의 병폐는 지구당을 폐지하지 않고 보다 완화된 방법만을 채용하여서는 이러한 문제점을 해결할 수 없다는 것이 입법 당시의 한국 정당정치 현실에 대한 입법자의 진단이고, 이러한 진단은 그 타당성을 인정할 수 있다. 그러므로 한국 정당정치의 상황이 변화되어 보다 완화된 방법으로도 입법목적을 달성할 수 있게 되기 전까지는, 정당법 제3조 등에 침해의 최소성이 있다고 인정할 수 있다. 더구나 심판대상조항에 의하더라도, 종전에 지구당에 소속되었던 당원들은 시ㆍ도당의 구성원으로서 정당활동을 계속할 수 있을 뿐만 아니라, 교통수단, 인터넷 등 통신수단, 대중매체 등이 고도로 발달된 오늘날 지구당의 부재로 인한 활동의 위축을 최소화할 방법이 널리 열려 있고, 선거기간 동안에는 선거운동기구와 정당선거사무소를 설치할 수 있으므로 침해의 최소성은 이 점에서도 인정될 수 있다. 한편, 정당은 그 자유로운 지위와 함께 ‘공공(公共)의 지위’를 함께 가지므로 바람직한 정당제도의 실현이라는 공익을 위하여 일정한 제한을 받게 되고, 이러한 관점에서 앞에서 본 공익과 사익을 비교하여 보건대, 양자 사이에 현저한 불균형이 있다고 보기는 어렵다. 그러므로 정당법 제3조 등이 청구인들의 정당의 자유를 침해한다고 할 수 없다.』 (3) 심판대상조항의 입법경위 지구당 제도의 폐지 이후 각 정당에서는 지역 수준에서의 의견 수렴 및 주민 참여를 위한 통로를 마련하는 방안을 모색하였으며, 시ㆍ군ㆍ구 혹은 국회의원 선거구 단위로 조직되는 당원들의 자발적인 모임이 대안으로 부상하였다. 2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 정당법 제37조 제3항은 “정당은 국회의원 지역구 및 자치구ㆍ시ㆍ군, 읍ㆍ면ㆍ동별로 당원협의회를 둘 수 있다. 다만, 누구든지 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 둘 수 없다.”고 규정하였다. 즉, 통상적인 정당 활동을 보장하기 위한 최소한의 조치로서 임의기구인 당원협의회를 둘 수 있도록 하되, 과거 지구당 제도의 폐해를 방지하기 위하여 사무소를 설치할 수 없도록 한 것이었다. 심판대상조항이 설치를 금지하는 ‘시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위한 당원협의회 등 사무소’는 그 명칭을 불문하고 실질적으로 시ㆍ도당 하부조직에 해당하는 당원협의회 등의 구성, 조직, 활동 및 그 지원 등 운영을 위한 사무를 처리하는 고정된 장소적 설비를 가리키며, 실질적으로 이에 해당하는지 여부는 문제된 장소적 설비의 주된 용도 및 기능, 당원협의회 등 시ㆍ도당 하부조직과 관련된 명칭ㆍ표지 사용 여부, 당원협의회 등의 사무를 처리하는 인력의 상주 또는 수시 근무 여부 및 그 인력을 위한 사무 공간 유무, 그 장소적 설비에서 이루어진 당원 활동 등 구체적인 업무의 내용 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2011도6784 판결 참조). 나. 제한되는 기본권 (1) 헌법 제8조 제1항은 “정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.”고 규정하여, 국민 누구나가 원칙적으로 국가의 간섭을 받지 아니하고 정당을 설립할 권리를 국민의 기본권으로 보장하면서, 아울러 그 당연한 법적 산물인 복수정당제를 제도적으로 보장하고 있다(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 참조). 헌법 제8조 제1항이 명시하는 정당설립의 자유는 설립할 정당의 조직형태를 어떠한 내용으로 할 것인가에 관한 정당조직 선택의 자유 및 그와 같이 선택된 조직을 결성할 자유를 포함한다. 또한 헌법 제8조 제1항은 정당활동의 자유도 보장한다. 정당의 설립만이 보장될 뿐 설립된 정당이 언제든지 다시 금지될 수 있거나 정당활동이 임의로 제한될 수 있다면, 정당설립의 자유는 사실상 아무런 의미가 없기 때문이다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마193). 이와 같이 헌법 제8조 제1항은 정당설립의 자유, 정당조직의 자유, 정당활동의 자유 등을 포괄하는 정당의 자유를 보장하고 있다. (2) 심판대상조항은 정당의 조직 중 시ㆍ도당의 하부조직에 속하는 국회의원지역구나 자치구ㆍ시ㆍ군, 읍ㆍ면ㆍ동별로 당원협의회를 설치할 수는 있으나 그 활동을 위한 공간적 거점인 사무소 등을 일체 둘 수 없도록 함으로써 정당의 자유 중 정당활동의 자유를 제한하고 있다. 한편, 제청법원은 심판대상조항이 정당활동의 자유 뿐만 아니라 정치적 기본권을 침해한다는 이유로 이 사건 위헌법률심판을 제청하였으나, 심판대상조항과 가장 밀접하고 침해의 정도가 큰 주된 기본권은 정당활동의 자유라 할 것이므로, 이하에서는 정당활동의 자유 침해 여부에 한하여 판단한다. 다. 정당활동의 자유 침해 여부 (1) 과거 지구당이나 현재 당원협의회와 같은 정당의 하부조직이 정당제도에서 갖는 의미는 어떠한 시각에서 정당을 이해하는가 하는 것과 밀접한 관련이 있다. 대중정당을 이상적인 정당형태로 보는 입장에서는, (i) 대중들의 정치 참여를 도모하고, 정당이 시민사회의 여론을 수렴하고 사회 각 집단의 이익을 대표하는 기능을 중시하므로 정당과 시민사회의 소통을 위한 하부조직을 활성화시키기 위하여 정당 하부조직을 중심으로 정당을 운영하고, (ii) 자발적 당원을 확보하고 당원의 당비납부를 제도화하는 방향의 정당조직을 바람직한 것으로 본다. 한편 원내정당 또는 정책정당을 이상적인 정당형태로 보는 입장에서는, (i) 정당이 사회 각계각층의 표출된 이익들을 정리하고 조정하여 현실성 있는 정책으로 전환시키는 정책 기능을 중요시하며, 원외 정당의 조직과 역할을 축소하여 정당 조직의 경량화를 주장한다. 특히 (ii) 정당 하부조직의 사무소 설치는 고비용 정치의 주범이므로 이를 폐지하고 대신 선거를 중심으로 한 후보자 사무실을 개설하는 방향의 정당조직을 바람직한 것으로 본다. 그러므로 대중정당을 지향할 것인지, 원내정당을 강화할 것인지 여부에 관한 선택은 법적인 문제라기보다는 헌법의 테두리 안에서 입법자가 합목적적으로 판단할 문제로서, 헌법의 테두리를 벗어나지 않는 한 그 선택의 재량을 갖는다고 할 수 있다. 따라서 가사 지구당을 폐지하거나 당원협의회 사무소 설치를 금지하여 정당조직을 경량화함으로써 대중정당적인 성격이 줄어드는 결과가 발생한다 하더라도 그것이 헌법의 테두리를 벗어나지 않는 한, 이는 당ㆍ부당의 문제에 그치고 합헌ㆍ위헌의 문제로까지 되는 것은 아니므로, 그 구체적인 선택의 당부를 엄격하게 판단하여 위헌여부를 가릴 일은 아니다(헌재 2004. 12. 16. 2004헌마456 참조). (2) 목적의 정당성 정당법 제37조 제3항은 통상적인 정당활동을 보장하기 위한 최소한의 조치로서 임의기구인 당원협의회를 둘 수 있도록 하되, 과거 지구당 제도의 폐해가 되풀이되는 것을 방지하고 고비용 저효율의 정당구조를 개선하기 위해 사무소를 설치할 수 없도록 하고 있다. 특히 심판대상조항은 당원협의회의 사무소 설치를 금지함으로써 사무소 운영에 필요한 임대료, 인건비, 활동비 등 비용발생을 막아 고비용 정치구조를 개선하고자 하는 것이므로 그 입법목적은 정당하다. (3) 수단의 적정성 당원협의회가 법정조직이 아닌 정당이 자발적으로 조직하는 임의기구라 하더라도, 만약 당원협의회에 사무소 설치를 허용한다면 사실상 과거 지구당 제도를 부활하는 것과 다름이 없게 되고, 당비를 납부하고 공천권을 행사하는 진성 당원이 부족하고 정당 민주화가 이루어지지 않은 현 상황에서 과거 지구당 제도의 폐해를 그대로 재연하게 될 가능성이 농후하다. 따라서 앞에서 본 입법목적 달성을 위하여 당원협의회의 사무소 설치를 금지하는 것은 효과적이고 적절한 수단이므로 수단의 적정성도 인정할 수 있다. (4) 침해의 최소성 (가) 심판대상조항이 당원협의회 사무소의 설치를 금지함으로써 막대한 사무소 운영비가 사라져, 우리 정치의 고질병이었던 고비용 정치를 완화하는 데 어느 정도 효과가 있다는 점은 현실적으로 부정하기 어렵다. 사무소 설치를 전면적으로 금지하는 대신 고비용 저효율의 정당구조를 개선할 수 있는 다른 대체수단으로서 불법적인 정치자금의 수수 및 지출행위를 금지하고 정치자금을 투명화하는 방안이 있을 수 있다. 그러나 과거 수십 년간 지구당 제도를 시행해 오면서도 불법적인 정치자금의 수수는 법적으로 금지되고 있었지만 그 부패가 끊이지 않았다. 급기야 2002년 불법 대선자금 사건을 계기로 부패한 정치자금 수수 관행에 대한 국민적 비판에 직면하게 되자 그에 대한 반성으로 정치권 스스로 지구당을 폐지하기로 결단을 내렸고, 입법자는 정당활동의 자유를 보장하기 위해 정당의 지역조직으로서 당원협의회 등이 필요하다 하더라도 과거 지구당 제도의 폐해가 재현되는 것을 막기 위하여 당원협의회 등의 사무소 설치를 금지하기로 결정하였던 것이다. 지구당 및 당연락소를 폐지하는 내용의 위 정당법 조항에 대하여 헌법재판소는 2004년 앞서 본 바와 같이 정당의 자유를 침해하지 않는다는 합헌결정을 내린 바 있는데(2004. 12. 16. 2004헌마456), 이 결정에서 헌법재판소는 한국 정당정치의 상황이 변화되어 보다 완화된 방법으로도 정당정치의 고비용 저효율 병폐를 해결할 수 있게 되기 전까지는 지구당 및 당연락소를 폐지하는 것에 침해의 최소성이 인정된다고 보았다. 위 결정 이후에 정당보조금의 확대, 정치자금 불법 수수ㆍ사용에 대한 정치자금법상 각종 제한 도입 등으로 고비용의 정치환경이 상당히 개선되는 변화가 있었다고 볼 여지도 있으나, 현재도 불법 정치자금 수수ㆍ부패가 완전히 근절되었다고 보기 어렵고, 과거 지구당 제도와 크게 다르지 않은 당원협의회 사무소 설치를 허용할 만큼 국민의 의식수준이나 정치환경이 전면적으로 변화하였다고 보기 어렵다. 또한 현행 당원협의회는 정당의 임의기구로서 법정조직이 아니기 때문에 그 활동 내역이나 회계 내역은 중앙선거관리위원회의 감독대상이 아니다. 즉 과거 법정조직이었던 지구당보다 오히려 국가에 의한 관리 감독이 이루어지기 어려운 상황에서 사무소 설치를 허용한다면 과거 지구당 제도 때보다 더 큰 폐해가 발생할 우려가 있고, 이는 오히려 정치개혁에 역행하는 결과를 초래할 수 있다. 특히 당원 중심의 상향식 의사결정과 후보자 선출, 당비에 기반을 둔 진성당원 중심의 지역정당 운영이라는 정당 민주화가 이루어진다는 전제 조건 없이 당원협의회의 사무소 설치를 허용할 경우, 과거 지구당의 폐해가 재현될 것은 자명하다. 위와 같은 점을 고려할 때 사무소 운영과 관련된 고비용의 문제와 불법 정치자금 등의 문제는 결국 사무소 설치를 전면적으로 금지하는 것 외에 다른 효과적인 대체수단을 발견하기 어렵다. (나) 오늘날 대의 민주주의에서 정당의 핵심 기능인 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 활동 중 가장 중요한 형태가 선거를 통한 참여임은 의문의 여지가 없을 것이다(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21 참조). 그런데 선거에 있어서 정당은 대통령선거의 경우 선거일 전 240일부터, 국회의원 선거 및 시ㆍ도지사 선거의 경우 선거일 전 120일부터, 지방의회의원 선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거의 경우 선거기간개시일 전 60일부터 선거일 후 30일까지 선거구 안에 있는 구ㆍ시ㆍ군(하나의 구ㆍ시ㆍ군이 2이상의 국회의원 지역구로 된 경우에는 국회의원 지역구)마다 1개소의 정당선거사무소를 설치하여 운영할 수 있다(공직선거법 제61조의2). 선거 이외의 방법으로 정당이 지역에서 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 활동과 관련하여, 심판대상조항에 의하여 당원협의회 제도가 도입된 이후 현재까지 각 주요 정당은 ‘당원협의회’ 또는 ‘지역위원회’라는 이름으로 지역조직을 만들고 각 정당의 특성에 맞게 당헌과 당규로 그 구성, 기능, 권한 등에 관한 사항을 정하여 자율적으로 이를 운영해 왔다. 이러한 당원협의회 또는 지역위원회들은 당원들의 자발적인 조직이라는 점에서 기존 지구당 조직에 비해 다양한 방식의 참여와 운영이 가능하며, 이를 통해 지역조직에서 풀뿌리 민주주의의 실현을 도모할 수 있다. (다) 오늘날 현대 사회에서 정당이 국민의 의사형성에 참여함에 있어 반드시 일정한 공간적 장소에 모이거나 직접 만나야만 하는 것은 아니다. 인터넷을 기반으로 한 정보통신기술이 고도로 발달한 현대 사회에서 소통방식의 중심은 점점 더 온라인 소통으로 옮겨가고 있다. 일정한 시간과 장소에 많은 사람들이 수고롭게 모이는 것보다 온라인 소통방식을 활용하는 것 또한 편리하고 효율적으로 여겨지고 있는 것이다. 따라서 정당의 지역조직은 홈페이지, 블로그, SNS 등을 활용하여 얼마든지 지역민들과 활발하게 소통하고 그들의 정치적 의사형성에 참여할 수 있으므로, 사무소를 설치하지 않더라도 당원들을 중심으로 다양한 의견을 가진 유권자들과 소통하면서 당원협의회를 운영하는 데 큰 어려움이 없을 것이다. 즉, 정당과 유권자의 소통을 위하여 당원협의회마다 사무소를 설치할 필요성은 점점 적어지고 있다고 볼 수 있다. 위와 같은 점들을 종합적으로 고려할 때, 심판대상조항이 당원협의회를 둘 수 있게 하면서 단지 그 장소적 공간인 사무소 설치를 금지하였다는 것만으로는 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 보기 어렵다. (5) 법익의 균형성 심판대상조항으로 인해 침해되는 사익은 제청신청인의 다양한 정당활동의 자유 중에서 당원협의회 사무소를 설치하지 못하는 불이익에 불과하다. 한편 심판대상조항이 달성하고자 하는 고비용 저효율의 정당구조 개선이라는 공익은 위와 같은 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족되었다. (6) 소결 따라서 심판대상조항은 제청신청인의 정당활동의 자유를 침해하지 아니한다. 5. 결론 그러므로 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 박한철, 재판관 김이수의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다. 6. 재판관 박한철, 재판관 김이수의 반대의견 우리는 심판대상조항이 제청신청인의 정당활동의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 위헌의견을 밝힌다. 가. 목적의 정당성 및 수단의 적정성 법정의견의 내용과 같다. 나. 침해의 최소성 (1) 당원협의회 등 정당의 지역조직은 지역 유권자와 중앙 정치를 연계하는 중간조직으로서 유권자 여론수렴을 담당하고 정치적 충원기능을 담당한다는 점에서 풀뿌리 민주주의의 기초조직에 해당한다. 개인이든 단체든 정치ㆍ사회 및 경제적 활동은 집, 점포, 직장, 사무소 등 일정한 공간을 거점으로 하여야만 실질적으로 이루어질 수 있다. 당원협의회도 지역주민의 여론을 수렴하고 지역현안을 개발하며 주민들에게 당의 정책ㆍ현안에 대한 홍보를 하고, 당원들의 자발적인 지역활동 지원, 당원 간의 소통과 학습ㆍ교육의 기회 제공 등 활동을 하고자 할 때 그 근거지가 되는 일정한 공간은 필수적이다. 특히 당원 중심의 상향식 의사결정과 후보자 선출, 당비에 기반한 진성당원 중심의 지역정당 운영이라는 궁극적인 정당 민주화 달성을 위해서도 당원협의회의 활성화는 긴요하다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 고비용 저효율이라는 경제 논리만을 앞세워 당원협의회의 사무소 설치를 금지하였다. 당원협의회의 활동의 근거가 되는 필수적 공간의 설치가 금지됨으로써 실제로 평상시 당원협의회에서의 당원 교육이나 여론 수렴 활동은 대폭 줄어들고 선거기간 동안 후보 위주 정당활동 중심으로 변화되었다. 과거 지구당이 담당하던 민원은 시ㆍ도당이나 지방의회 의원들이 처리하고는 있으나 과거 지구당만큼 다양한 민의수렴을 하지는 못하고 있다. 더구나 당원협의회는 국회의원 지역구 단위로 설치ㆍ운영되고, 현역 국회의원은 대부분 지역구에서 당원협의회 위원장을 맡고 있는데, 현역 국회의원은 지역구에 사무소를 설치할 수 있을 뿐만 아니라 의정보고 등의 정치활동도 허용되는 반면 원외 당원협의회 위원장은 이런 활동이 모두 금지되어 있다. 즉 지역에 현역의원이 있는 정당의 경우 의원을 통해 지역주민과 소통할 수 있지만 그 외 정당들은 지역주민과의 공식적인 접촉 창구가 없어 정치적 형평성의 문제까지 제기되고 있다. 정당 입장에서뿐 아니라 지역 주민이나 유권자의 입장에서도 자신들의 입장을 대변해줄 지역 단위 정치조직의 부재로 인해 불편함을 겪을 수밖에 없게 되었다. 이와 같이 지구당이 폐지되고 당원협의회 사무소 설치가 금지되면서 지역 단위에서 정당의 역할은 축소되었고 정당과 유권자가 직접 만나는 기회가 차단되어 유권자들이 정치적으로 참여할 기회는 더욱 제한받게 되어, 지역유권자와 정당간의 연계라는 당원협의회의 기능은 사실상 유명무실해졌다. (2) 구 정당법상 지구당은 정당의 구성을 위한 필수적인 법정조직으로서 일정한 법정 지구당원 수를 충족해야 하고, 정당은 일정한 법정 지구당 수를 가지지 않으면 정당으로 등록할 수 없도록 되어 있어(제4조 제2항, 제25조, 제27조), 각 정당은 일정 규모 이상의 지구당과 당원을 유지해야만 했다. 이러한 지구당 제도는 오히려 정당조직의 자유에 일정한 제한을 가하는 측면이 있었던 것도 사실이다. 각 정당이 법정 지구당 수과 당원 수를 유지하기 위하여 막대한 비용이 소요되었기 때문이다. 그러나 임의기구인 당원협의회는 각 정당이 자유롭게 설치ㆍ운영할 수 있으므로 그 사무소를 설치할 수 있게 하더라도 과거 지구당 제도의 폐해가 그대로 재현될 우려가 있다고 보기 어렵다. 먼저 사무소 설치로 인한 비용문제는 유급 사무직원의 수를 최소화하고 자원봉사자를 활용하는 등 사무소 운영비 절감 및 투명성 확보 방안을 마련함으로써 극복할 수 있다. 또한 과거 지구당이 위원장 1인에게 권한이 집중되었던 문제는, 1인 대표자 대신 복수의 운영위원들로 운영되는 운영위원회 체제로의 전환, 3인 이상의 공동대표제 도입 등 당원협의회의 민주적인 운영을 위한 제도적 장치를 마련하는 방법으로 해결할 수 있다. (3) 뿐만 아니라 과거 지구당 제도가 시행되던 때에 비하여 지금은 국민들의 정치의식 수준의 향상, 정당 보조금의 확대와 정치자금 제한 규정의 강화 등으로 인해 고비용의 정치환경도 상당히 개선되었다고 볼 여지가 있다. 특히 2004년 지구당 제도 폐지 이후 정치자금법 개정, ‘불법정치자금 등의 몰수에 관한 특례법’ 제정으로 정치자금의 투명성을 제고하고 불법 정치자금을 방지하기 위한 제도들이 다수 도입되었다. 현행 정치자금법상 정치자금은 수입과 지출의 공개를 원칙으로 하고, 타인의 명의나 가명으로 정치자금을 기부할 수 없도록 하고 있다. 일정액 이상의 기부 및 지출은 반드시 수표나 계좌이체 등 실명을 요하고, 개인의 연간 기부한도 및 후원회의 연간 모금한도를 정하고 있다. 수입ㆍ지출에 대한 영수증 발급 및 회계책임자 제도를 두고, 불법 정치자금의 수수를 형사처벌하며, 정치자금범죄로 인한 공무담임을 제한하는 등 정치자금을 엄격히 통제하고 투명성을 보장하기 위한 제도를 마련하고 있다. 뿐만 아니라 정경유착의 폐해를 방지하기 위하여 국내ㆍ외의 법인 또는 단체의 정치자금 기부를 금지하고, 누구든지 국내ㆍ외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없도록 규율하고 있다(정치자금법 제2조 제3항, 제13조, 제31조, 제36조, 제39조, 제45조 등 참조). 또한 불법 정치자금 및 그로부터 유래한 재산은 몰수하도록 하였다(불법정치자금 등의 몰수에 관한 특례법). 당원협의회 제도가 도입된 이후 19대 국회에서는 당원협의회에 사무소와 유급 상근직원을 둘 수 있도록 하자는 취지의 정당법 일부개정법률안이 여러 건 발의되어 현재 국회 계류 중이며, 특히 중앙선거관리위원회는 2015. 2. 25. 현재의 당원협의회를 대체하여 임의기구로서 ‘구ㆍ시ㆍ군당’ 설치를 허용하도록 하는 내용이 포함된 정치관계법 개정의견을 국회에 제출한 바 있다. 이러한 움직임은 국민들의 정치의식 수준의 향상, 정치자금의 투명성 제고를 위한 법적 환경의 개선이 이루어지는 등 한국 정당정치의 상황이 변화되었다는 판단에 따른 것으로 볼 수 있다. (4) 지구당 제도를 폐지하고, 심판대상조항이 당원협의회 사무소 설치를 금지하고 있음에도 불구하고, 현실적으로 각 정당은 산악회나 개인연구소, 포럼 등 음성화된 조직과 다양한 편법을 동원해서 사실상 당원협의회 사무소에 해당하는 공간을 운영하고 있다. 결국 심판대상조항은 정당구조의 고비용 저효율의 문제는 해결하지 못한 채 대중들의 정치 참여의 통로만 봉쇄하는 결과를 초래하고 있다. 정당은 시민통합과 동원, 정치적 이익 표출과 집약, 공공정책 수립, 정치 지도자의 충원, 그리고 의회와 정부의 구성이라는 기능을 가진다. 그 가운데 정치적 이익의 표출과 집약, 시민통합과 동원과 같은 정당의 기능은 정당이 국민들에게 더 가까이 다가가면 갈수록 원활히 수행될 수 있을 것이므로, 광역 수준 보다는 중소규모 지역 수준에서의 정당 활동이 효과적이다. 나아가 외국 입법례를 살펴보더라도 대부분 국가에서 정당 내부조직에 관하여는 정당의 자율로 정하도록 하고 있으며, 심판대상조항과 같이 정당의 하부조직에 관하여 그 사무소 설치에 이르기까지 규제하고 있는 입법례는 찾아보기 힘들다. 심판대상조항은 국회의원 지역구 및 자치구ㆍ시ㆍ군, 읍ㆍ면ㆍ동별로 당원협의회를 둘 수 있도록 하면서도 그 사무소의 설치를 금지함으로써 필연적으로 정당 하부조직의 활동은 축소될 수밖에 없으며, 결과적으로 민의를 취합하고 반영하는 정당 기능을 축소시키고 대의 민주주의 제도로서의 정당은 약화될 수밖에 없다. 위와 같은 점들을 종합적으로 고려할 때 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 반한다고 할 것이다. 다. 법익의 균형성 심판대상조항이 당원협의회의 사무소 설치를 전면적으로 금지함으로서 달성하고자 하는 공익은 고비용 저효율의 정당구조를 개선하고자 하는 것이고, 그로 인해 침해되는 사익은 대의민주주의 사회에서 풀뿌리 민주주의의 근간을 이루는 정당활동의 자유로서, 달성하고자 하는 공익이 침해되는 사익에 비해 우월하여 법익의 균형성을 충족하였다고 보기 어렵다. 라. 결론 따라서 심판대상조항은 제청신청인의 정당활동의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다. [별지] 관련조항 정당법(2004. 3. 12. 법률 제7190호로 전부개정된 것) 제3조(구성) 정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 각각 소재하는 시ㆍ도당(이하 “시ㆍ도당”이라 한다)으로 구성한다. 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제37조(활동의 자유) ① 정당은 헌법과 법률에 의하여 활동의 자유를 가진다. ② 정당이 특정 정당이나 공직선거의 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)를 지지ㆍ추천하거나 반대함이 없이 자당의 정책이나 정치적 현안에 대한 입장을 인쇄물ㆍ시설물ㆍ광고 등을 이용하여 홍보하는 행위와 당원을 모집하기 위한 활동(호별방문을 제외한다)은 통상적인 정당 활동으로 보장되어야 한다. 구 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정되기 전의 것) 제4조 (성립) ① 정당은 중앙당이 중앙선거관리위원회에 등록함으로써 성립한다. ②제1항의 등록에는 제25조 내지 제27조의 요건을 구비하여야 한다. 구 정당법(2004. 3. 12. 법률 제7190호로 전부개정되기 전의 것) 제25조 (법정지구당수) 정당은 국회의원지역선거구총수의 10분의 1 이상에 해당하는 수의 지구당을 가져야 한다. 제27조 (지구당의 법정당원수) 지구당은 30인 이상의 당원을 가져야 한다. 공직선거법(2015. 6. 19. 법률 제13334호로 개정된 것) 제89조(유사기관의 설치금지) ① 누구든지 제61조 제1항ㆍ제2항에 따른 선거사무소, 선거연락소 및 선거대책기구 외에는 후보자 또는 후보자가 되려는 사람을 위하여 선거추진위원회ㆍ후원회ㆍ연구소ㆍ상담소 또는 휴게소 기타 명칭의 여하를 불문하고 이와 유사한 기관ㆍ단체ㆍ조직 또는 시설을 새로이 설립 또는 설치하거나 기존의 기관ㆍ단체ㆍ조직 또는 시설을 이용할 수 없다. 다만, 후보자 또는 예비후보자의 선거사무소에 설치되는 1개의 선거대책기구 및 정치자금법에 의한 후원회는 그러하지 아니하다. 제61조(선거운동기구의 설치) ① 선거운동 및 그 밖의 선거에 관한 사무를 처리하기 위하여 정당 또는 후보자는 다음 각 호에 따라 선거사무소와 선거연락소를, 예비후보자는 선거사무소를, 정당은 중앙당 및 시ㆍ도당의 사무소에 선거대책기구 각 1개씩을 설치할 수 있다. 1. 대통령 선거 정당 또는 후보자가 설치하되, 선거사무소 1개소와 시ㆍ도 및 구ㆍ시ㆍ군(하나의 구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원 지역구로 된 경우에는 국회의원 지역구를 말한다. 이하 이 조에서 같다)마다 선거연락소 1개소 2. 지역구 국회의원 선거 후보자가 설치하되, 당해 국회의원 지역구 안에 선거사무소 1개소. 다만, 하나의 국회의원 지역구가 2 이상의 구ㆍ시ㆍ군으로 된 경우에는 선거사무소를 두지 아니하는 구ㆍ시ㆍ군마다 선거연락소 1개소 3. 비례대표 국회의원 선거 및 비례대표 지방의회의원 선거 정당이 설치하되, 선거사무소 1개소(비례대표 시ㆍ도의원 선거의 경우에는 비례대표시ㆍ도의원 후보자 명부를 제출한 시ㆍ도마다, 비례대표 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거의 경우에는 비례대표 자치구ㆍ시ㆍ군의원 후보자 명부를 제출한 자치구ㆍ시ㆍ군마다 선거사무소 1개소) 4. 지역구 지방의회의원 선거 후보자가 설치하되, 당해 선거구 안에 선거사무소 1개소 ② 선거사무소 또는 선거연락소는 시ㆍ도 또는 구ㆍ시ㆍ군의 사무소 소재지가 다른 시ㆍ도 또는 구ㆍ시ㆍ군의 구역 안에 있는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 그 시ㆍ도 또는 구ㆍ시ㆍ군의 사무소 소재지를 관할하는 시ㆍ도 또는 구ㆍ시ㆍ군의 구역 안에 설치할 수 있다. 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제61조의2(정당선거사무소의 설치) ① 정당은 선거에 있어서 당해 선거에 관한 정당의 사무를 처리하기 위하여 다음 각 호에서 정하는 날(그 날 후에 실시사유가 확정된 보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일 후 30일까지 선거구 안에 있는 구ㆍ시ㆍ군(하나의 구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원 지역구로 된 경우에는 국회의원 지역구)마다 1개소의 정당선거사무소를 설치할 수 있다. 1. 대통령 선거 선거일 전 240일 2. 국회의원 선거 및 시ㆍ도지사 선거 선거일 전 120일 3. 지방의회의원 선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거 선거기간 개시일 전 60일

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2013헌가22

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거법

정당법 제3조 제37조

대한민국헌법 제8조

정치자금법

[ 참조판례 ]

2004헌마456
대법원 2012. 10. 25. 선고 2011도6784 판결