서울행정법원 2011.12.31 2011구단11030

【사건명】 평균임금증감및보험급여차액부지급결정처분취소 【원 고】 원고 원고1 인천 부평구 부평동 이하생략 【피 고】 근로복지공단 【변론종결】 2013. 09. 12 【판결선고】 2013. 10. 24 【주문】 1. 이 사건 소 중 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 기간 동안의 평균임금 증감거부 및 평균임금 증감분을 반영하지 않은 보험급여차액 부지급 처분 취소청구 부분을 각하한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2011. 3. 7. 원고에게 행한 평균임금 증감 및 보험급여 차액 부지급 결정처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 1986. 8. 23. 제2경추 골절 등으로 양측 팔다리가 완전마비되는 영구재해를 입은 후 현재까지 요양 중이다. 나. 원고는 피고로부터 2002. 12. 31.까지는 자신의 평균임금을 기준으로 상병보상연금을 지급받아 오다가, 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 산업재해보상보험법(이하 '종전 산재법'이라 한다) 제38조 제6항1), 부칙 제7조2)에 따라 2003. 1. 1.부터는 평균임금이 아닌 노동부장관이 매년 고시하는 최고보상 고시액을 기준으로 상병보상연금을 지급받았다. 다. 한편, 헌법재판소는 2009. 5. 28. 종전 산재법 부칙 제7조 중 "2002. 12. 31.까지" 부분이 신뢰보호원칙을 위반하여 수급권자의 재산권을 침해한다는 이유로 위헌 결정을 하자, 원고는 피고에게 2003. 1. 1.부터 현재까지 평균임금을 증감 처리하고 증감된 평균임금으로 산정한 상병보상연금과 이미 지급받은 상병보상연금의 차액 상당액을 지급하여 달라는 내용의 평균임금 증감 신청 및 보험급여차액청구를 하였다. 라. 피고는 '위헌결정일 이후인 2009. 5. 29.부터의 상병보상연금으로 최고보상기준금액과 감액 당시의 2003. 1. 1.자 적용 실제 평균임금 204,095.73원의 차액분 12,529,230원(2009. 5. 29. ~ 2010. 3. 31.)을 2010. 4. 14.자로 지급 결정한 후 2010. 4.분 상병보상연금부터는 2003. 1. 1.자 평균임금을 기준으로 지급하고 있다'고 설명하면서, 2011. 3. 7. 원고에게 평균임금을 증감하지 않고, 그 보험급여 차액에 대해서는 지급하지 않는 결정을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 마. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2011. 4. 29. 이 사건 소를 제기하였다. 바. 대법원은 이 사건 소송 계속 중인 2012. 2. 23. 유사사건에서 2003. 1. 1부터 2008. 6. 30.까지의 기간에 대한 평균임금 증액 불승인은 위법하다는 취지의 판결을 선고하였고(대법원 2011두1153 판결), 피고는 위 대법원 판결의 취지에 따라 2012. 3. 29. 원고에게 ① 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지 연도별 증감률에 따라 평균임금을 증액하여 산정한 급여액에서 이미 지급한 급여액을 공제하고, ② 2008. 7. 1.부터 2012. 2. 29.까지 최고보상기준금액으로 계산한 급여액에서 2003. 1. 1. 기준 평균임금 을 기준으로 산정하여 피고가 이미 지급한 급여액을 공제한 결과 피고가 원고에게 지급하여야 할 상병보상연금 차액분 133,701,130원(위 ① 금액 : 170,494,980원, 위 ② 금액 : -40,793,850원)이라는 취지의 통지(이하 '이 사건 후행 처분'이라 한다)를 하였다. [인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 1호증, 3호증의 1, 을 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 ① 피고가 위헌결정일 이후 평균임금을 기준으로 상병보상연금 차액분을 지급하더라도 각 해당연도 별로 증감된 평균임금을 기준으로 최고보상기준금액과의 차액분을 지급하여야 함에도 평균임금을 증감하지 않은 채 2003. 1. 1. 당시 평균임금을 기준으로 차액분을 산정하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다. ② 2008. 7. 1.부터 시행된 개정 산재법 제36조 제7항, 제8항은 재해 발생시기를 불문하고 모든 피재근로자에게 최고보상제도가 적용된다는 내용인바, 이는 신뢰보호의 원칙에 위배된 것으로 원고의 재산권을 침해하므로 헌법에 위배되고, 위헌법률에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다. 나. 판단 1) 직권으로 이 사건 소 중 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 기간에 대한 평균 임금증감거부 및 평균임금 증감을 반영한 보험급여차액 부지급 처분의 취소청구 부분의 적법 여부에 관하여 본다. 가) 선행처분의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 후행처분을 한 경우에 선행처분은 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실하지만, 후행처분이 있었다고 하여 일률적으로 선행처분이 존재하지 않게 되는 것은 아니고 선행처분의 내용 중 일부만을 소폭 변경하는 정도에 불과한 경우에는 선행처분이 소멸한다고 볼 수 없다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2010두20782, 20799 판결). 나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보면, 이 사건 처분은 2003. 1. 1. 이후 평균임금을 증감하지 않고 2003. 1. 1.자 평균임금 기준으로 상병보상연금 차액분을 지급한 조치는 정당하므로 더 이상 보험급여차액을 지급하지 않겠다는 취지이나, 피고는 2012. 3. 28. 위 대법원 판결의 취지에 따라 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30가지의 기간 동안에 대해서는 평균임금 증감을 반영하여 원고에게 보험급여 차액 133,701,130원을 지급하겠다는 취지의 이 사건 후행 처분을 한 이상, 이 사건 처분 중 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 기간에 대한 평균임금증감거부 및 평균임금 증감을 반영한 보험급여차액 부지급 부분은 이 사건 후행 처분으로 그 효력이 소멸하였다고 볼 것이다. 따라서 이 사건 소 중 이 부분의 취소를 구하는 부분은 권리보호의 이익이 없으므로 부적법하다. 2) 이 사건 소 중 2008. 7. 1. 이후의 평균임금 증감거부 및 평균임금 증감분을 반영하지 않은 보험급여차액 부지급 처분에 관하여 본다. 가) 산업재해보상보험법(2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되어 2008. 7. 1. 시행되었으며 2010. 5. 20. 일부 개정되기 전의 것, 이하 '개정 산재법'이라 한다) 제36조 제3항은, '보험급여를 산정하는 경우 해당 근로자 평균임금을 산정하여야 할 사유가 발생한 날부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자 임금 평균액 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감한다'고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 '제3항에 따른 전체 근로자 임금 평균액 증감률 및 소비자물가 변동률의 산정기준과 방법은 대통령령으로 정한다. 이 경우 산정된 증감률 및 변동률은 매년 노동부장관이 고시한다'고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항은 '보험급여(장의비는 제외한다)를 산정할 때 그 근로자의 평균 임금 또는 제3항부터 제6항까지 규정에 따라 보험급여 산정 기준이 되는 평균임금이 전체 근로자 임금 평균액의 1.8배(이하 '최고 보상기준 금액'이라 한다)를 초과하거나, 2분의 1(이하 '최저 보상기준 금액'이라 한다)보다 적으면 그 최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 한다'고 규정하고 있고, 같은 조 제8항은 '최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액의 산정기준 및 적용기간은 대통령령으로 정한다. 이 경우 산정된 최고 보상기준 금액 또는 최저 보상기준 금액은 매년 노동부장관이 고시한다'고 규정하고 있다. 개정 법률이 전문 개정인 경우에는 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙은 물론, 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 하므로 종전 법률 부칙 경과규정도 실효된다고 보는 것이 원칙이지만, 특별한 사정이 있는 경우에는 그 효력이 상실되지 않는다고 보아야 하는바, 여기에서 말하는 '특별한 사정'은 전문 개정된 법률에서 종전 법률 부칙 경과규정에 관하여 계속 적용한다는 별도 규정을 둔 경우 뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 하는 예외적인 사정이 있는 경우도 포함한다. 이 경우 예외적인 '특별한 사정'이 있는지 여부를 판단할 때는 종전 경과규정의 입법 경위 및 취지, 전문 개정된 법령의 입법취지 및 전반적 체계, 종전 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다. 위와 같은 법리에 비추어 개정 산재법의 경우에도 종전 산재법 부칙 제7조의 경과규정이 적용되는지 살펴보면, 개정 산재법의 최고·최저 보상기준제도에 관한 개정취지(전부 개정 전 최고 보상기준 금액이 전체 근로자 임금 수준, 임금 계층별 근로자 분포비 등을 고려하여 설정하고 있고, 최저 보상기준 금액은 최저임금 조정률을 고려하여 설정하고 있으나 그 기준이 가변적이고 불명확하여 보험급여 수급자 간 형평성을 도모하려는 취지를 살리지 못하고 있어, 최고 보상기준 금액은 전체 근로자 임금 평균액의 1.8배, 최저 보상기준 금액은 전체 근로자 임금 평균액의 2분의 1로 규정하였음), 개정 된 내용 등을 종합적으로 고려할 때, 종전 산재법 부칙 제7조의 경과규정이 개정 산재법에서도 적용된다고 볼 예외적인 사정이 있다고 보이지 않는다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두1153 판결 참조). 따라서 개정 산재법상 최고·최저 보상기준제도는 개정 산재법 시행 전 업무상 재해를 당한 근로자인지 여부에 따른 구분을 두지 않아 모든 산재 근로자를 적용대상으로 하고 있으므로, 원고에게도 적용된다고 봄이 상당하다. 나) 나아가 개정 산재법 제36조 제7항, 제8항이 위헌 무효인지 여부에 관하여 본다. (1) 종전 헌법재판소의 위헌결정은 종전 산재법 부칙 제7조의 "2002. 12. 31 까지" 부분이 실제 평균임금이 노동부장관이 고시하는 한도금액 이상일 경우 그 한도금액을 실제임금으로 의제하는 최고보상제도를 2003. 1. 1.부터 기존의 피재근로자들에게 적용함으로써, 평균임금에 대한 피재근로자들의 정당한 법적 신뢰를 심각하고 예상하지 못한 방법으로 제약하여 불이익을 초래하였다는 점을 그 이유로 들고 있다. 한편 신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가의 원리에서 파생되는 것으로 법률이 개정되는 경우에는 기존 법질서와의 사이에 어느 정도의 이해관계의 상충은 불가피하다고 할 것인바, 이 경우 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하 고자 하는 공리적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우 그러한 새 입법은 허용될 수 없다는 것이고(헌법재판소 1995. 6. 29. 94헌바39 결정), 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량 하여야 한다(헌법재판소 2001. 2. 22. 98헌바19 결정). (2) 살피건대, 개정 산재법 제36조 제7항, 제8항에 의하여 기존의 장해보상연금 수급자들에게 최고보상제도를 적용함으로써 달성하려는 공익은 최고보상제도의 적용으로 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가는 간병급여의 신설, 유족급여의 확대, 후유증상 진료제도를 도입하여 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업 급여 등의 최저기준을 인상하여 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 재원으로 사용하기 위한 것으로 그 공익적 가치 역시 작지 않다. 이에 반하여 종전의 헌법재판소 위헌결정으로 말미암아 부칙 규정 중 '2002. 12. 31. 까지' 부분의 효력이 상실되었고, 그 결과 원고는 최고보상제도 시행일인 2000. 7. 1.부터 개정 산재법 시행일인 2008. 6. 30.까지 8년 동안 종전 산재법 부칙 제7조의 경과 규정에 의해 종전의 평균임금으로 계산한 상병보상연금을 수령하여 온 이상 최고보상 제도 시행으로 말미암은 원고의 금전적 손해도 상당 부분 회복된 것으로 보인다. 또한 원고 입장에서도 최고보상제도 도입을 내용으로 하는 산재법의 개정, 종전 산재법의 부칙 제7조의 위헌 논란 등을 거치면서 입법자가 머지않은 장래에 모든 피재근로자들을 대상으로 최고보상제도를 시행하는 내용으로 법률을 개정하리라는 것을 충분히 예상하였을 것으로 보인다. 이와 같은 사정을 고려하면, 재해 발생시기를 묻지 않고 모든 피재근로자들에게 최고보상제도를 적용하는 내용의 개정 산재법의 시행으로 인한 원고의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 개정 산재법이 헌법에 위배됨을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유없다. 다) 피고가 2008. 7. 1. 이후 원고에게 지급한 상병보상연금의 산정기준이 된 평균임금이 고용노동부장관이 고시한 최고 보상기준금액(2009년 기준 159,481원, 2010년 157,220원, 2011년 159,796원)을 초과하고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 평균임금 증액 요건에 해당하지 않는다. 따라서 원고의 이 부분 청구는 이유없다. 3. 결론 이 사건 소 중 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 기간 동안의 평균임금 증감거부 및 평균임금 증감분을 반영하지 않은 보험급여차액 부지급 처분 취소청구 부분은 부적법하므로 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결 한다. 판사 판사1 각주내용 1) 제38조(보험급여의 종류와 지급사유등) ⑥ 보험금여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다. 2) 제7조 (최고보상기준금액에 관한 경과조치) 이 법 시행일 이전에 제4조제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조제6항의 개정규정에 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다. 【참조조문】 산업재해보상보험법 구 산업재해보상보험법 제38조 구 산업재해보상보험법 부칙 제7조 산업재해보상보험법 제36조 헌법 【참조판례】 대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두1153 판결 대법원 2011두1153 판결 대법원 2012. 12. 13. 선고 2010두20782, 20799 판결 헌법재판소 1995. 6. 29. 94헌바39 결정 헌법재판소 2001. 2. 22. 98헌바19 결정

[출처] 근로복지공단 : 산재판례서비스 - 2011구단11030 (2011구단11030_서울행정법원)

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[ 참조조문 ]

헌법

산업재해보상보험법 제36조 제38조

[ 참조판례 ]

헌법재판소 1995. 6. 29. 94헌바39 결정
헌법재판소 2001. 2. 22. 98헌바19 결정
대법원 2011두1153 판결
대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두1153 판결
대법원 2012. 12. 13. 선고 2010두20782, 20799 판결

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