전원재판부 2006헌마266, 2006. 8. 31.

【판시사항】 가. 중앙항만정책심의회의 항만의 명칭에 대한 결정이 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력 작용 인지 여부(소극) 나. 부산 및 진해 지역에 세워진 항만의 명칭을 “신항”으로 정한 항만법 등 관련법령에 의하여 진해시민들인 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 인정되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 중앙항만정책심의회는 항만기본계획의 수립 및 변경, 항만의 지정 및 폐지, 항만구역의 지정 및 조정, 항만배후단지의 지정 및 그 개발에 관한 종합계획의 수립, 기타 항만의 개발 및 관리ㆍ운영에 관하여 해양수산부장관이 심의에 부치는 사항에 관하여 심의하기 위하여 해양수산부장관 소속하에 설치된 기구로서 단지 심의권한만을 가지고 있을 뿐만 아니라 항만법상 지정항만의 명칭은 대통령령으로 정하도록 되어 있어 비록 위 위원회가 항만의 명칭에 대하여 의결하여 결정한다 하더라도 이로써 항만의 명칭이 확정적으로 정해진다고 볼 수 없다. 따라서 중앙항만정책심의회의 결정은 정책방향을 결정하는 국가기관 내부의 의사결정에 불과하여 그 자체로 대외적인 효력이 발생할 수 없고 국민의 권리와 의무에 대하여 변동을 주지 않으므로 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력 작용으로 볼 수 없다. 나. 항만의 명칭은 단순히 항만 해상구역의 명칭에 불과할 뿐으로 항만 인근 주민들의 권리관계나 법적 지위에 어떠한 영향을 주는 것이 아니다. 구체적으로 진해시의 관할구역에 세워진 이 사건 항만의 명칭을 “신항(영문명칭：Busan New Port)”으로 결정하였다고 하여 진해시에 거주하는 청구인들에 대하여 어떠한 기본권이나 법률상 지위를 변동시키거나 기타 불이익한 영향을 준다고 볼 수 없다. 나아가 지방자치권은 지방자치단체 자체에 부여된 것으로서 헌법에 의하여 보장된 개인의 주관적 공권으로 볼 수 없고 이로써 그 구성원인 주민에게 달리 어떠한 기본권적인 권리가 보장되는 것으로 볼 수도 없다. 따라서 이로써 진해 시민들은 청구인들 개인의 어떠한 기본권이 침해될 가능성을 인정할 수 없다. 【참조조문】 항만법 제2조, 제4조 제1항 【참조판례】 가. 헌재 1994. 8. 31. 92헌마174, 판례집 6-2, 249, 264 헌재 2002. 3. 28. 2001헌마271, 공보 67, 322, 324 나. 헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 817 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1455 【전문】【당 사 자】 청 구 인　별지와 같음 대리인 법무법인　신촌 담당변호사　이영모 외 1인 피청구인　1. 해양수산부장관 2. 부산지방해양수산청장 【주　　문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 2005. 12. 19. 해양수산부 소속의 중앙항만정책심의회는 부산 강서구 가덕도 및 진해시 용원 등의 지역에 건설 중인 새로운 항만에 대한 공식명칭을 ‘신항(영문명칭：Busan New Port)’으로 의결ㆍ확정하였고, 이에 따라 부산지방해양수산청장은 부산항항만시설운영세칙 제2조 제1호를 개정하여 부산항의 해상구역에 ‘신항’을 추가하였다. 이에 위 신항만 인근 진해시민 그리고 위 신항만의 명칭을 ‘신항’으로 결정하는 것에 반대하는 비법인 사단들과 그 대표인 청구인들은 2006. 2. 24. 위 신항의 공식명칭을 ‘신항’으로 결정한 중앙항만정책심의회의 결정 및 그 근거법령들인 항만법 제2조 제2호, 제3조, 항만법 시행령 제2조 별표 1 지정항만의 명칭ㆍ위치 및 구조(제2조 관련) 중 부산항 부분과 부산항항만시설운영세칙 제2조 제1호 ‘신항’ 부분에 의하여 인격권 등이 침해되었다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 따라서 이 사건 심판의 대상은 부산 및 진해 지역에 새롭게 건설 중인 신항만의 공식명칭을 ‘신항’으로 결정한 중앙항만정책심의회의 2005. 12. 19.자 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다) 및 그 근거법령들인 항만법(1991. 3. 8. 법률 제4358호로 전문 개정된 것) 제2조 제2호, 제3조, 항만법 시행령(2005. 12. 9. 대통령령 제19174호로 개정된 것) 제2조 별표 1 지정항만의 명칭ㆍ위치 및 구조(제2조 관련) 부산항 부분과 부산항항만시설운영세칙(2005. 12. 19. 부산지방해양수산청 고시 제2005-146호로 개정된 것) 제2조 제1호 ‘신항’ 부분(이하 ‘이 사건 법령’이라 한다)의 위헌 여부이며 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. 항만법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “항만”이라 함은 선박의 출입, 사람의 승ㆍ하선, 화물의 하역ㆍ보관 및 처리 등을 위한 시 설이 구비된 것을 말하며 지정항만 및 지방항만으로 구분된다. 2. “지정항만”이라 함은 국민경제와 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 항만으로서 대통령령으로 그 명칭ㆍ위치 및 지역이 지정된 항만을 말한다. 제3조(지정항만의 구분 및 지정기준) ① 지정항만은 다음과 같이 구분하여 지정한다. 1. 무역항 2. 연안항 ② 제1항의 규정에 의한 지정의 기준은 대통령령으로 정한다. 항만법 시행령 제2조(지정항만의 명칭등)「항만법 」 (이하 “법”이라 한다) 제2조 제2호의 규정에 의한 지정항만의 명칭ㆍ위치 및 구역은 별표 1과 같다. 〔별표 1〕 지정항만의 명칭ㆍ위치 및 구역(제2조 관련) 1. 무역항 부산항항만시설운영세칙 제2조(정의) 이 세칙에서 사용하는 정의는 다음과 같다. 1. 항만법시행령(이하 “영”이라 한다) 제2조의 규정에 의한 부산항의 항만구역 중 해상구역은 신항ㆍ북항(북내항과 북외항으로 구분한다.)ㆍ남외항ㆍ감천항ㆍ다대포항과 수영만ㆍ낙동강 하구수역을 말한다. 2. 청구인들의 주장 지역사회의 구성원으로서 개인의 소속감과 정체성은 바로 그 지역사회의 명칭에 의하여 좌우되거나 결정되 므로 지역명칭 또한 법률상 보호대상이 되어야 한다. 청구인들은 건설중인 신항만 인근 진해시민 그리고 신항만의 명칭을 부산신항으로 결정하는 것을 반대하는 비법인 사단들과 그 대표로서, 그 거주지이자 소재지인 경상남도 진해시 앞바다에 공사중인 신항만의 명칭을 그 구역의 행정관할에 의하여 부산ㆍ진해항으로 표기하여야 함에도 불구하고 부산이라는 항만의 하위항인 ‘신항’으로 결정하고 이를 법령으로 강제함으로써 인격권과 명예권을 침해받는다. 또한 청구인들이 신항만의 건설로 어업권 등의 재산권을 상실하는 특별한 희생을 하였음에도 불구하고, 신항만을 부산광역시에 귀속시키는 것은 공평한 보상에 해당하지 아니하므로 평등권과 재산권을 침해하는 것이다. 게다가 신항만 운영으로 인한 지방세 수입 및 이용료 등이 부산광역시로 귀속되게 됨으로써 진해시 주민인 청구인들의 경제적 이익을 박탈하여 재산권을 침해한다. 나아가 지방자치단체인 경상남도 진해시의 관할구역인 해상 및 육상 구역을 부산항의 항만구역으로 규정하고 지정하는 것은 경상남도와 진해시의 관할구역에 대한 자치권을 침해하는 것이다. 이와 별도로 항만법 제2조 제2호는 지정항만을 ‘국민경제와 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 항만’으로서 대통령령으로 명칭ㆍ위치 및 구역을 정하도록 위임하고 있고 항만법 제3조에서 무역항 및 연안항의 구분 및 기준을 대통령령에 위임하고 있어 어떤 항만이 지정항만으로 지정되고 그 명칭이 어떻게 정해질지 전혀 알 수 없다. 따라서 위 항만법 규정은 법치주의의 요청인 포괄위임금지의 원칙에 반하여 헌법에 위반되며, 위헌인 법률에 기초한 법령과 이 사건 결정 역시 헌법에 위반된다. 또한 신항만의 명칭결정은 주민들에게 청문의 기회와 자기이익을 변호할 기회를 주지 않았으므로 적법절차에 위반되는 것이다. 3. 판　단 가. 이 사건 결정에 대한 심판청구의 적법 여부 (1) 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 제기하는 권리구제수단이다. 따라서 헌법소원에서 기본권침해의 원인이 되는 행위는 적어도 공권력의 행사에 해당하여야 하고, ‘공권력의 행사’는 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜야 하고 청구인의 법적 지위를 그에게 불리하게 변화시키기에 적합해야 한다(헌재 1994. 8. 31. 92헌마174, 판례집 6-2, 249, 264). 공권력의 행사가 법률효과를 발생시키지 않는다면 청구인에게 어떠한 부담이 가해졌다고 평가할 수 없고, 청구인은 기본권의 침해를 주장할 수 없다. 일반적으로 국가기관 간의 내부적 행위나 행정청의 지침, 의견진술, 행정규칙 등은 법적 구속력이나 외부효과가 결여되어 있어 공권력의 행사에 해당하지 않는다(헌재 2002. 3. 28. 2001헌마271, 공보 67, 322, 324). (2) 중앙항만정책심의회는 항만기본계획의 수립 및 변경, 항만의 지정 및 폐지, 항만구역의 지정 및 조정, 항만배후단지의 지정 및 그 개발에 관한 종합계획의 수립, 기타 항만의 개발 및 관리ㆍ운영에 관하여 해양수산부장관이 심의에 부치는 사항에 관하여 심의하기 위하여 해양수산부장관 소속하에 설치된 기구이다(항만법 제4조 제1항). 중앙항만정책심의회는 이와 같이 단지 심의권한만을 가지고 있을 뿐만 아니라 항만법상 지정항만의 명칭은 대통령령으로 정하도록 되어 있어(같은 법 제2조 제2호) 비록 위 위원회가 항만의 명칭에 대하여 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하여 결정한다 하더라도(항만법 시행령 제5조 제3항) 이로써 항만의 명칭이 확정적으로 정해진다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 결정은 정책방향을 결정하는 국가기관 내부의 의사결정에 불과하여 그 자체로 대외적인 효력이 발생할 수 없고 국민의 권리와 의무에 대하여 변동을 주지 않으므로 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력 작용으로 볼 수 없고 청구인들의 이 부분 심판청구는 부적법하다. 나. 이 사건 법령에 대한 심판청구의 적법 여부 (1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인한 기본권침해의 가능성’이 있어야 한다. 따라서 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자가 법적 지위에 아무런 영향을 받지 않거나 단순히 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 경우 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 817 ; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1455). (2) 우선 청구인들은 이 사건 법령에 의하여 헌법에 의하여 보장되는 기본권인 인격권 및 명예권을 침해받았다고 주장한다. 그러나 항만의 명칭은 단순히 항만 해상구역의 명칭에 불과할 뿐으로 항만 인근 주민들의 권리관계나 법적 지위에 어떠한 영향을 주는 것이 아니다. 구체적으로 진해시의 관할구역에 세워진 이 사건 항만의 명칭을 “신항(영문명칭: Busan New Port)”으로 결정하였다고 하여 진해시에 거주하는 청구인들에 대하여 어떠한 기본권이나 법률상 지위를 변동시키거나 기타 불이익한 영향을 준다고 볼 수 없다. 또한 청구인들은 명칭의 결정으로 말미암아 어업권 등의 희생에 대한 공평한 보상을 받지 못하여 재산권 및 평등권을 침해받았다고 주장하나, 어업권 등 재산권의 상실에 대한 헌법상의 정당한 보상에 그 지역에 건설된 항만의 명칭 및 행정구역 귀속 여부가 포함되어 있는 것으로 볼 수는 없다. 이와 더불어 청구인들은 신항만 운영으로 인한 지방세 수입 및 이용료 등이 부산광역시로 귀속되는 점을 재산권 침해의 근거로 제시하기도 하나, 그러한 조세수입 등에 대하여 주민인 청구인들은 간접적이고 사실상의 이해관계를 가진 것에 불과하여 이를 가지고 어떤 개인의 재산권이 침해되는 것으로 볼 수 없다. 나아가 청구인들은 ‘신항’으로 명칭이 결정됨에 따라 경상남도와 진해시의 관할구역에 대한 자치권을 침해받았다고 주장하나, 지방자치권은 지방자치단체 자체에 부여된 것으로서 헌법에 의하여 보장된 개인의 주관적 공권으로 볼 수 없고 이로써 그 구성원인 주민에게 달리 어떠한 기본권적인 권리가 보장되는 것으로 볼 수도 없다. 따라서 이로써 청구인들 개인의 어떠한 기본권이 침해될 가능성을 인정할 수 없다. (3) 청구인들은 항만법 제2조 제2호가 포괄위임입법에 해당하므로 그에 근거한 이 사건 결정과 법령 역시 헌법에 위반되며, 신항만의 명칭 결정에 청문의 기회가 주어지지 않았으므로 적법절차의 원칙에 위반된다고 주장한다. 헌법소원심판을 청구할 수 있기 위해서는 청구인들의 ‘헌법상 보장된 기본권’이 침해되어야 하며 여기서 헌법상 보장된 기본권은 그 최소한의 의미로서 ‘헌법에 의하여 직접 보장된 개인의 주관적 공권’으로 볼 수 있다(헌 재 2001. 3. 21. 99헌마139, 판례집 13-1, 676, 691-692 ; 헌재 2004. 12. 16. 2002헌마579, 판례집 16-2, 568, 575 ). 그런데 일반적인 헌법원칙의 하나인 포괄위임입법금지원칙을 규정한 헌법 제75조와 그 근거가 되는 의회입법원칙이나 법치주의가 그 자체로 청구인들에게 어떠한 주관적인 권리를 보장한다고 보기는 어렵고, 따라서 청구인들의 주관적인 권리가 침해된다고 볼 수 없다. 또한 청구인들은 적법절차의 원칙 위반을 주장하나 앞서 본바와 같이 신항만의 명칭결정으로 말미암아 청구인들이 어떠한 구체적인 불이익을 입은 것으로 볼 수 없으므로 적법절차원칙상 청구인들에게 청문의 기회 등이 부여되어야 하는 것으로 볼 수도 없다. 게다가 청구인들 중 경상남도의회신항만대책특별위원회의 경우 공권력의 주체로서 그 자체로 기본권의 주체가 될 수도 없다. 결국 이 사건 법령에 의하여 청구인들이 기본권을 침해받을 가능성을 인정할 수 없으므로 청구인들의 이 부분 심판청구 역시 부적법하다. 4. 결　론 따라서 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 김효종 김경일 송인준 주선회 이공현(주심) 조대현 〔별　지〕 청구인 명단：생략

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마266

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

항만법시행령 제2조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제75조

항만법 제2조 제3조

[ 참조판례 ]

92헌마174
97헌마315
2001헌마132
2001헌마271