전원재판부 2001헌마546, 2002. 12. 18., 기각

【판시사항】 전몰군경 또는 순직군경의 자녀에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당(이하 ‘이 사건 수당’이라 한다)을 지급함에 있어 1998. 1. 1. 이후 유족 중 1인이 연금을 받은 사실이 있는 전몰군경 또는 순직군경의 자녀를 제외하고 있는 국가유공자등예우및지원에관한법률 제16조의3 제1항 단서가 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 국가유공자등예우및지원에관한법률 제16조의3 제1항 단서에서 1998. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 지급받은 자가 있는 6ㆍ25전몰군경자녀를 이 사건 수당의 지급대상에서 제외하고 있는 것은 1997. 12. 31. 이전에 연금지급이 종결되어 직접적으로든 간접적으로든 어떠한 혜택도 받지 못하는 6ㆍ25전몰군경자녀에 대한 보상의 필요성이 우선한다고 입법자가 판단한 것으로 볼 수 있으므로, 1998. 1. 1. 이후 유족 중 1인이 연금을 지급받고 있는 6ㆍ25전몰군경자녀에게 이 사건 수당을 지급하지 아니함으로써 그렇지 아니한 6ㆍ25전몰군경자녀와의 사이에 생기는 차별은 나름대로 합리성을 갖추고 있다고 할 것이고 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 할 수 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　김00 국선대리인 변호사　이상국 【주　　문】 청구인의 심판청구를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 전몰군경유족인 자로서, 2000. 12. 30. 법률 제6339호로 국가유공자등예우및지원에관한법률이 개정되면서 제16조의3이 신설되어 2001. 7. 1.부터 전몰군경 또는 순직군경의 자녀에 대하여 6ㆍ25전몰군경자녀수당(이하 ‘이 사건 수당’이라 한다)이 지급됨에 따라 의정부보훈지청에 이 사건 수당의 지급을 요청하였다. 그러나, 국가유공자등예우및지원에관한법률 제16조의3 제1항 단서는 “1998. 1. 1. 이후 유족 중 1인이 연금을 받은 사실이 있는 전몰군경 또는 순직군경의 자녀에 대하여는 지급하지 아니한다”고 규정하고 있는바, 2001. 6. 19. 의정부보훈지청은 청구인의 어머니가 1999. 12. 20.까지 연금을 받다가 사망하였다는 이유로 국가유공자등예우및지원에관한법률 제16조의3 제1항 단서에 근거하여 청구인은 이 사건 수당의 지급대상에서 제외된다고 회신하였다. 이에 청구인은 2001. 8. 6. 국가유공자등예우및지원에관한법률 제16조의3 제1항 단서조항이 청구인의 평등권과 행복추구권을 침해하는 것이라고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 국가유공자등예우및지원에관한법률(2000. 12. 30. 법률 제6339호로 개정된 것, 이하 ‘예우법’이라 한다) 제16조의3 제1항 단서(이하 ‘이 사건 단서조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 심판대상 규정과 관련 규정의 내용은 다음과 같다. (1) 심판대상 규정 예우법 제16조의3(6ㆍ25전몰군경자녀수당) ① 1953년 7월 27일 이전 및 참전군인등지원에관한법률 별표의 규정에 의한 전투기간중에 전사하거나 순직한 전몰군경 또는 순직군경의 자녀 중 제13조의 규정에 의한 연금지급순위가 선순위인 자 1인에 대하여 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하고 이 수당을 받을 권리는 다른 자녀에게 이전되지 아니한다. 다만, 1998년 1월 1일 이후 유족 중 1인이 연금을 받은 사실이 있는 전몰군경((戰歿軍警) 또는 순직군경의 자녀에 대하여는 지급하지 아니한다. ② 6ㆍ25전몰군경자녀수당은 월액으로 하며, 그 지급액ㆍ지급방법 기타 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. (2) 관련조항 예우법 제4조(적용대상 국가유공자) ① 다음 각호의 1에 해당하는 국가유공자와 그 유족등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에 의한 예우를 받는다. 1.～2. 생략 3. 전몰군경：군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행중 사망한 자(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행중 사망한 자를 포함한다) 4. 생략 5. 순직군경：군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행중 사망한 자(공무상의 질병으로 사망한 자를 포함한다) 6.～15. 생략 제5조(유족 등의 범위) ① 이 법에 의하여 보상을 받는 국가유공자의 유족 또는 가족의 범위는 다음과 같다. 1. 배우자(사실상의 배우자를 포함한다. 다만, 배우자 및 사실상의 배우자가 국가유공자와 혼인 또는 사실혼 후 당해 국가유공자 외의 자와 사실혼중에 있거나 있었던 경우를 제외한다) 2. 자녀 3. 부모 4. 성년남자인 직계비속이 없는 조부모 5. 60세 미만의 남자 및 55세 미만의 여자인 직계존속과 성년남자인 형이 없는 미성년제매 ②～⑥ 생략 제11조(보상금의 종류) 보상금은 연금ㆍ생활조정수당ㆍ간호수당ㆍ보철구수당ㆍ무공영예수당ㆍ6ㆍ25전몰군경자녀수당 및 사망일시금으로 구분한다. 제12조(연금) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자에 대하여는 연금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 연금지급대상에서 제외되는 자는 그러하지 아니하다. 1. 전상군경ㆍ공상군경ㆍ재일학도의용군인ㆍ4.19혁명부상자 및 특별공로상이자 2. 전몰군경ㆍ순직군경ㆍ4.19혁명사망자 및 특별공로순직자의 유족과 제1호에 해당하는 자가 사망한 경우의 그 유족 중 선순위자 1인 ② 제1항 제2호에 해당하는 유족 중 자녀는 미성년인 자녀에 한하되, 대통령령이 정하는 생활능력이 없는 정도의 장애가 있는 때에는 그가 성년이 된 경우에도 이를 미성년인 자녀의 예에 따라 지급한다. 대통령령이 정하는 생활능력이 없는 정도의 장애가 있는 미성년제매가 성년이 된 경우에도 또한 같다. ③～④ 생략 제14조(생활조정수당) ① 국가유공자와 그 유족 중 제13조의 규정에 의한 연금지급순위가 선순위인 자 1인에 대하여는 생활정도를 감안하여 생활조정수당을 지급할 수 있다. ② 생활조정수당은 월액으로 하며, 그 지급액ㆍ지급방법 기타 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 예우법시행령 제27조의3(6ㆍ25전몰군경자녀수당) 법 제16조의3의 규정에 의한 6ㆍ25전몰군경자녀수당의 지급금액은 월 25만원으로 한다. 2. 청구인의 주장과 국가보훈처장의 의견 가. 청구인의 주장 예우법에서 이 사건 수당을 지급하게 된 취지는 6ㆍ25 전쟁고아로 불우한 성장기를 보낸 전몰군경 및 순직군경(이하 ‘전몰군경’이라고만 한다) 유자녀의 사기진작과 생계보조를 위한 것이므로 모든 전몰군경 유자녀에게 위 수당을 지급하여야 함에도, 이 사건 단서조항은 청구인과 같이 1998. 1. 1. 이후 유족 중 1인이 연금을 받은 사실이 있는 전몰군경의 유자녀를 이 사건 수당 지급대상에서 제외함으로써 그렇지 아니한 전몰군경의 자녀와 차별취급하여 청구인의 평등권 및 행복추구권을 침해하는 것이다. 나. 국가보훈처장의 의견 (1) 예우법 제16조의3은 과거 보상이 미흡했던 6ㆍ25전몰군경자녀에 대한 보충적 성격의 급부로서 청구인은 이 사건 법률조항에 의하여 하등의 권리가 침해되었다고 볼 수 없고, 단지 반사적 불이익을 당한 것에 불과하여 기본권 침해의 직접성이 없다. 그리고, 이 사건 심판청구는 행정소송 등 사전구제절차를 거치지 아니한 위법한 청구이므로 부적법하다. (2) 6ㆍ25전몰군경자녀는 어려서 부친이 전사하고 모친도 개가한 경우가 많아 결손가정의 불우한 환경에서 교육도 제대로 받지 못하고 성장하여 온 자들로서, 이 사건 수당의 근본취지는 이들 중 과거 보상이 매우 미흡하였던 자에 대한 보전차원에서 예외적으로 지급하는 것이며, 그 지급대상을 정하는 미흡한 자의 기준문제와 관련하여 모든 사람을 만족시킬 수 있는 절대적인 기준은 있을 수 없었기에 가장 합리적인 기준으로 그 지원대상의 한계선을 설정한 것이다. 이 사건 수당은 1998년도부터 시행된 종전의 6ㆍ25전몰군경자녀의 생활조정수당 지원제도가 생활이 어려운 일부 대상자에게만 제한적으로 지급되어 이를 좀더 확대ㆍ보완하자는 취지에서 도입된 제도이며, 생활조정수당제도 시행당시 연금을 받고 있던 유족이 있었던 자녀는 지급대상에서 제외하고 있었으므로 제도의 연속선상에서 이 사건 수당에 있어서도 1998. 1. 1. 이후 연금을 받은 사실이 있는 유족의 자녀를 그 지급대상에서 제외한 것이다. (3) 6ㆍ25전몰군경의 자녀라는 사실이 같다는 이유만으로 모든 6ㆍ25전몰군경의 자녀에게 동일한 자녀수당을 지급한다면 과거 미흡한 보상을 받았던 자에 대한 보전적인 보상금이라는 이 사건 수당의 취지에 반할 뿐만 아니라 오히려 그동안 받은 보상금액의 차이를 무시하고 다른 것을 같게 취급함으로써 불평등을 심화시키는 결과를 초래하게 될 것이다. 3. 판　단 가. 적법요건에 관한 판단 국민의 기본권을 제한하고 부담을 부과하는 소위 ‘침해적 법률’의 경우에는 규범의 수범자가 당사자로서 자신의 기본권 침해를 주장하게 되지만, ‘수혜적 법률’의 경우에는 반대로 수혜범위에서 제외된 자가 그 법률에 의하여 평등권이 침해되었다고 주장하는 당사자에 해당되고, 당해 법률에 대한 위헌 또는 헌법불합치 결정에 따라 수혜집단과의 관계에서 평등권 침해 상태가 회복될 가능성이 있다면 기본권 침해성이 인정된다(헌재 2001. 11. 29. 99헌마494, 판례집 13-2, 714, 723 참조). 그리고 법령에 대한 헌법소원이 적법성을 갖기 위하여는 그 대상이 되는 법령이 구체적 집행행위를 기다리지 아니하고 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우이어야 한다. 여기에서 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우란 법령에 의하여 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말한다(헌재 1998. 2. 27. 97헌마101, 판례집 10-1, 208, 209). 그런데, 이 사건 단서조항은 청구인과 같이 1998. 1. 1. 이후 유족 중 1인이 연금을 받은 사실이 있는 전몰군경의 자녀를 이 사건 수당의 지급대상에서 제외하는 것으로서 이와 같이 수혜대상에서 제외된 6ㆍ25전몰군경자녀의 기본권을 직접 침해한다고 볼 수 있으므로 이 사건 심판청구는 적법하다고 할 것이다. 나. 본안에 관한 판단 (1) 예우법의 연혁과 예우법상 국가유공자 및 그 유족에 대한 지원내용 (가) 예우법의 연혁 1) 1950. 4. 4. 군사원호법과 1951. 4. 12. 경찰원호법이 제정되어 전몰군경의 유족과 상이군경에게 생활부조 등을 통하여 원호하는 법제가 탄생하였으며, 이러한 군경 또는 그 유족에게 연금을 지급하기 위하여 1952. 9. 26. 전몰군경유족과상이군경연금법이 제정되었다. 동 법에 의하면 전몰군경의 자녀는 선순위자인 모가 없는 경우 미성년자에 한하여 연금을 받을 수 있도록 규정하였다. 2) 그 후 1961. 11. 1. 종전의 군사원호법과 경찰원호법을 통합하여 군사원호보상법이 제정되었는데(제1조 및 부칙 제2조), 동법은 따로 법률이 정하는 바에 의하여 제대군인, 상이군경 및 유족에 대하여는 연금 또는 보상금을 지급하도록 하였으며(제7조), 전몰군경의 자녀는 18세 미만 자로 규정하고 선순위자인 모가 없는 경우에 한하여 연금을 지급하였다. 3) 그리고 1962. 4. 16. 군사원호보상법에 의한 연금 및 제수당의 급여에 관한 사항을 규정한 군사원호보상급여금법이 제정ㆍ시행되었고(제1조), 그 부칙 제2조에 의하여 전몰군경유족과상이군경연금법은 폐지되었다. 1962. 12. 24. 군사원호보상법이 개정되어 유족의 범위에 해당되는 자녀의 연령을 다시 연장하여 미성년자로 규정하고(제5조 제4항), 군사원호보상급여금법 등 각종 지원법에 의거 연금지급(제7조), 교육보호(제9조)ㆍ취업지원(제10조) 등을 실시하였다. 4) 1984. 8. 2. 제정ㆍ공포된 국가유공자예우등에관한법률은 원호관계법률들이 원호대상자 및 원호사업별로 각각 분리ㆍ제정되어 법률체계가 복잡하고 중복되는 부분들이 있어 총 14개의 원호관계법률 중 군사원호보상법, 군사원호보상급여금법을 비롯하여 군사원호대상자자녀교육보호법, 군사원호대상자임용법, 군사원호대상자고용법, 원호대상자정착대부법, 국가유공자등특별원호법 등 7개 법률들의 내용을 통합하여 규정하면서 그 부칙 제2조에 의하여 이들 법률을 폐지하였다. 그리고 연금을 기본연금과 부가연금으로 나누었으며, 수당은 간호수당, 생활조정수당, 보철구수당으로 나누어 지급하도록 하였고(제11조), 유족범위에 해당되는 자녀의 연령제한을 폐지하였으나, 연금지급연령은 종전과 같이 미성년자로 제한하고(제12조 제2항), 취업보호연령을 35세로 하였다(시행령 제46조). 5) 1992. 12. 31. 국가유공자예우등에관한법률 시행령을 개정하여 6ㆍ25전몰군경자녀 중 1992. 12. 31. 현재 연금을 받는 모 또는 조부모가 없는 자에 한하여 취업보호연령을 55세까지로 확대하였다(시행령 제46조). 그리고, 1995. 12. 29. 국가유공자예우등에관한법률을 개정하여 6ㆍ25전몰군경자녀가 질병 또는 장애ㆍ고령 등으로 취업이 어려운 경우 그의 자녀 1인에 대하여 취업보호를 실시하되 1993. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 받은 사실이 있는 경우는 제외하도록 하였다(제29조 제2항). 이후 국가유공자예우등에관한법률은 1997. 1. 13. 국가유공자에 준하는 군경 등에 대한 규정(제8장)이 신설되면서 국가유공자등예우및지원에관한법률로 제명이 바뀌었다(법률 제5291호). (나) 예우법상 국가유공자의 유족에 대한 지원내용 예우법상 국가유공자의 유족에 대한 지원은 크게 보상금, 교육보호, 취업보호, 의료보호, 주택 및 대부 지원 등으로 나뉘는데, 아래에서는 보상금의 내용에 대해서만 개략적으로 살펴보기로 한다. 예우법상 국가유공자의 유족에게 지급되는 보상금으로는 연금, 생활조정수당, 6ㆍ25전몰군경자녀수당 및 사망일시금이 있다. 1) 우선 연금은 기본연금과 부가연금으로 나뉘며(제12조 제4항), 기본연금은 연금대상자에게 기본적으로 지급하는 금전적 급부이고, 부가연금은 기본연금에 부가하여 국가유공자의 공헌과 희생도, 고령, 무의탁 등의 개별여건에 따라 차등하여 지급하는 연금이다. 이러한 연금은 유족 중 선순위자 1인에 대하여 지급하며, 연금을 받을 유족이 사망한 경우 등에는 그 다음 순위의 유족에게 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 지급한다(예우법 제13조 제3항). 국가유공자 유족에 대한 연금은 국가가 국가유공자의 유족에 대한 부양의무를 대신하여 지불하는 금전적인 급부이므로 스스로 자립이 가능한 성년자녀는 보상금 지급대상에서 제외되어 있다. 2) 생활조정수당은 생활이 곤란한 국가유공자와 그 유족의 생계안정을 도모하기 위해 지급되는 보상금으로서 예우법 시행령에서 가족수와 생활정도에 따라 차등을 두고 있다. 생활조정수당은 유족 중 연금지급순위가 선순위인 자 1인에게 지급한다. 3) 6ㆍ25전몰군경자녀수당은 아래에서 살펴보는 바와 같이 과거에 보상이 미흡한 6ㆍ25전몰군경자녀들에 대하여 이를 보전해주기 위해 지급되는 보상금으로서 6ㆍ25전몰군경자녀 중 연금지급순위가 선순위인 자 1인에게 월 250,000원을 지급하며, 이러한 수당을 받을 권리는 다른 자녀에게 이전되지 않는다. 4) 사망일시금은 연금을 받고 있는 국가유공자의 유족이 사망한 경우에 당해 연금을 받을 수 있는 다른 유족이 없는 경우에 한하여 연금액 감액 또는 종결에 따른 경제적 충격을 완화하고 장례비의 일부를 보조하고자 지급하는 것이다. (2) 이 사건 수당제도의 입법취지6ㆍ25전몰군경자녀는 어려서 6ㆍ25전쟁으로 부친이 사망한 자들로서 6ㆍ25전쟁 이후 이들에 대한 보상제도가 마련되었으나 그 금액이 매우 적었다. 그런데, 1970년대에 시행되던 군사원호보상법에서 성년자녀를 유족대상범위에서 제외함으로써 6ㆍ25전몰군경자녀에 대한 보상은 이들이 성년에 되는 1973년경 실제적으로 종결되었다고 할 수 있다. 1985년부터 시행된 국가유공자예우등에관한법률에서는 성년자녀도 국가유공자 유족의 범위에 포함시킴에 따라 6ㆍ25전몰군경자녀도 지원을 받을 수 있게 되었으나 연금지급은 여전히 미성년자인 자녀만을 대상으로 하였으며, 그 외 취업지원 등은 35세까지로 한정하여 그 당시 연령이 대부분 40～50대에 이르는 6ㆍ25전몰군경자녀는 실제로 지원을 받기가 어려웠다. 그 후 1990년대에 이르러 국가유공자 및 유족에 대한 보상금이 대폭 인상되어 1987년 6월까지 월 25,000원이던 기본연금이 2001년에는 그 21배인 535,000원으로 인상되었는데, 6ㆍ25전몰군경자녀의 경우 모가 생존한 경우에는 인상된 보상금의 혜택을 간접적으로 입게 되었으나, 그렇지 않은 경우에는 이미 성년이 된 6ㆍ25전몰군경자녀는 이러한 혜택을 받지 못하게 되었다. 이처럼 6ㆍ25전쟁 당시 부친의 전사 및 모친의 개가 등으로 인해 전쟁고아라는 불우한 환경에서 성장함으로써 사회ㆍ경제적 어려움에 처했음에도 불구하고 법에 의한 지원이 미비하여 사실상 보훈혜택을 받지 못하다가 성년이 되어서는 연금지급대상에서 제외되는 등 보훈혜택을 전혀 받지 못한 6ㆍ25전몰군경자녀에게 과거의 미흡한 보상과 특별한 희생에 대한 정당한 보상을 실시하여 이들이 경제적으로 안정된 생활을 영위하고, 국가유공자 자녀로서 자긍심과 품위를 갖도록 하기 위하여 1998. 1. 1.부터 6ㆍ25전몰군경자녀에게 월 250,000원의 생활조정수당을 지원하게 되었다. 즉, 1998. 5. 9. 예우법 시행령 “별표 5. 생활조정수당지급구분표”가 개정되어 6ㆍ25전몰군경자녀에 대하여 생활정도를 참작, 다른 국가유공자와 그 자녀보다 4～5배 많은 월 250,000원의 생활조정수당을 지원할 수 있도록 하면서 부칙에서 이를 1998. 1. 1.부터 소급하여 적용하되, 다만 유족 중 1998. 1. 1. 이후 연금을 받은 사실이 있는 자는 그 지급대상에서 제외하도록 규정하였다. 2000. 12. 30. 예우법 개정시 위 예우법 시행령 별표 5. 생활조정수당지급구분표 중 6ㆍ25전몰군경자녀에 대한 생활조정수당이 6ㆍ25전몰군경자녀수당으로 명칭이 변경되어 예우법 제16조의3으로 신설되었으며, 이전에는 일정 생활등급 이하의 자에게 지급하던 것을 생활정도에 관계없이 그 수당을 지급하도록 대상을 확대하였으나 유족 중 1998. 1. 1. 이후 연금을 받은 사실이 있는 6ㆍ25전몰군경자녀는 여전히 지급대상에서 제외하도록 규정하고 있다. (3) 평등권의 침해 여부(가) 문제의 소재 1) 헌법 제11조는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교ㆍ사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다”라고 규정하여 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있는바, 평등의 원칙은 국민의 기본권 보장에 관한 우리 헌법의 최고원리로서 국가가 입법을 하거나 법을 해석 및 집행함에 있어 따라야 할 기준인 동시에, 국가에 대하여 합리적 이유없이 불평등한 대우를 하지 말 것과, 평등한 대우를 요구할 수 있는 국민의 권리이다(헌재 1989. 1. 25. 88헌가7, 판례집 1, 1, 2). 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다. 2) 그런데 이 사건 단서조항은 1998. 1. 1. 이후 전몰군경의 유족 중 1인이 연금을 지급받은 사실이 있는 자녀는 이 사건 수당의 지급대상에서 제외한다고 규정하여 6ㆍ25전몰군경자녀이지만 1998. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 지급받은 사실이 있는 자와 그렇지 아니한 자를 차별하고 있다. 여기서 차별의 기준은 1998. 1. 1.을 시적 기준으로 유족에 대한 연금수급권이 종결하였는지 여부라고 할 것인데, 그 이전에 연금수급권이 종결한 6ㆍ25전몰군경자녀는 이 사건 수당의 지급대상에 포함되는 반면, 그 이후에 종결되거나 아직 종결되지 않고 연금을 지급받고 있는 유족이 있는 6ㆍ25전몰군경자녀는 이 사건 수당의 지급대상에서 배제된다. 아래에서는 이러한 기준에 의한 차별이 합리적 근거가 있는 것인지에 대해 보기로 한다. (나) 이 사건 수당을 포함한 예우법상 보상금수급권의 법적 성질 예우법이 정하고 있는 전몰군경의 유족 및 전공사상자에 대한 보상금의 수급권은 수급자측의 금전적 기여가 전제되어 있지 아니하나 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 띠는 한편, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다고 하는 특성도 가지고 있으므로 사회보장적 성질도 겸하고 있다고 하지 않을 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 19-21). 따라서 국가가 국가유공자에게 예우할 구체적인 의무의 내용이나 범위, 그 방법ㆍ시기 등은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다고 할 것이다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 639-641 참조). (다) 평등권의 침해 여부 1) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지는 아니한다. 그것이 허용되지 아니한다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌바17등, 판례집 3, 51, 60 ; 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1 판례집 10-2, 819, 834). 2) 이 사건 수당제도나 그 이전에 시행된 6ㆍ25전몰군경자녀 생활조정수당제도는 위에서 살펴본 바와 같이 6ㆍ25전몰군경자녀 중 선순위나 후순위 연금지급대상이 없어 연금수급권이 일찍 종결된 가구의 경우 과거 보상내용이 직접적으로든 간접적으로든 다른 국가유공자들에 비하여 상대적으로 적었음을 고려하여 이를 보전해주는 차원에서 제정된 것이다. 그러므로, 이러한 입법목적에 비추어 본다면 이 사건 수당제도의 전신(前身)이라 할 수 있는 6ㆍ25전몰군경자녀 생활조정수당제도의 시행당시 6ㆍ25전몰군경의 미망인이나 부모(즉, 6ㆍ25전몰군경자녀의 모나 조부모) 등 유족 중 연금을 지급받고 있는 자가 있어 6ㆍ25전몰군경자녀가 간접적으로나마 연금수혜의 혜택을 받고 있는 경우에는 이미 연금수급권이 종결하여 유족 중 연금을 지급받고 있는 자가 전혀 없는 6ㆍ25전몰군경자녀의 경우와 비교하여 과거에 부족했던 보상내용을 보전해줄 필요성이 적다고 할 수 있다. 이러한 취지에서 예우법 시행령은 6ㆍ25전몰군경자녀 생활조정수당을 지급하도록 규정하면서 그 시행일인 1998. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 지급받은 사실이 있는 6ㆍ25전몰군경자녀를 제외하였으며, 이 사건 수당제도는 6ㆍ25전몰군경자녀 생활조정수당의 내용을 그대로 법으로 옮기면서 그 지급대상을 확대한 것으로서 마찬가지로 이 사건 단서조항에서 1998. 1. 1. 이후 다른 유족이 연금을 지급받고 있는 6ㆍ25전몰군경자녀를 지급대상에서 제외하고 있는 것이다. 물론 국가의 재정여건이 허락하여 모든 6ㆍ25전몰군경자녀에게 이 사건 수당을 지급할 수 있으면 더할 나위 없이 바람직하겠지만, 이것이 어렵다면 입법자로서는 국가예산 내지 보상능력, 그 입법목적, 수혜자의 상황 등을 고려하여 스스로 합당하다고 판단하는 범위로 그 대상을 정할 권한이 있다고 할 것이다. 이 사건 단서조항에서 1998. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 지급받은 자가 있는 6ㆍ25전몰군경자녀를 이 사건 수당의 지급대상에서 제외하고 있는 것은 1997. 12. 31. 이전에 연금지급이 종결되어 직접적으로든 간접적으로든 어떠한 혜택도 받지 못하는 6ㆍ25전몰군경자녀에 대한 보상의 필요성이 우선한다고 입법자가 판단한 것으로 볼 수 있다. 그렇다면, 1998. 1. 1. 이후 유족 중 1인이 연금을 지급받고 있는 6ㆍ25전몰군경자녀에게 이 사건 수당을 지급하지 아니함으로써 그렇지 아니한 6ㆍ25전몰군경자녀와의 사이에 생기는 차별은 나름대로 합리성을 갖추고 있다고 할 것이고 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 할 수 없다. (4) 행복추구권의 침해 여부헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”고 규정하여 국민의 행복추구권을 보장하고 있다. 이러한 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 32). 그런데 이 사건 단서조항은 일정한 요건하에 6ㆍ25전몰군경자녀 중 일부를 이 사건 수당의 지급대상에서 제외하는 것으로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로, 이 사건 단서조항이 행복추구권을 침해한다고 할 수는 없다. 4. 결　론 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여한 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권　성 김경일 송인준 주선회(주심)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2001헌마546

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