【재결요지】 1) 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보에 대한 판단
이 사건 정보 중 ①, ③의 정보는 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 다른 비공개대상정보에 해당한다고 보이지 않는 점, 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보는 보존기한이 경과되어 폐기된 문서라는 반증이 없고 상당한 부분은 피청구인이 사용하는 컴퓨터에 저장되어 있다고 추단되며 이를 통하여 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보를 얻는 것은 별다른 어려움이 있다고 보이지 않는 점, 이미 피청구인은 2014. 12. 19. 이 사건 정보 중 ①, ③의 일부(2009년부터 2014년까지 5년간의 자료)를 청구인에게 제공한 바 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보는 많은 회의록 자료의 취합ㆍ가공이 필요한 사항으로서 정보부존재에 해당된다는 이유로 비공개결정한 것은 위법ㆍ부당하고, 따라서 피청구인은 청구인에게 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보를 공개해야 할 의무가 있다.
2) 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보에 대한 판단
이 사건 정보 중 ②, ④의 정보는 환경부, 서울특별시, 인천광역시, 경기도 및 수도권매립지관리공사 등 수도권해안매립지의 건설 및 운영ㆍ관리에 이해관계가 있는 기관간에 사업비 부담비율 및 부담금액, 추가부담, 관련 토지의 처분, 매립지 운영ㆍ관리비 부담, 반입 폐기물의 종류 및 수수료 결정, 침출수 처리, 지역주민 예산지원 및 피해보상, 악취 저감 등 환경시설 개선 등에 대한 사항을 협의ㆍ조정하고 결정하는 과정이 기재된 내용으로 보이고 또한 향후 이와 밀접 불가분의 관계에 있는 매립기한 연장, 토지 매각대금 처리, 폐기물 자원화시설 설치 등에 대해서도 일련의 연속성을 가지고 협의ㆍ조정하고 결정해야 할 것으로 보이므로 설령 특정한 사안에 대하여 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우라고 하더라도 이는 차후에 다시 활용될 여지가 있는 정보로서 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항에 해당된다 할 것이다.
또한, 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보가 공개된다면 이해관계기관은 물론 해당 지역 주민들간에도 갈등이 야기될 개연성이 매우 크고, 수도권해안매립(실무)조정위원회의 위원들이 이해당사자나 외부의 의사에 영합하거나 소신없이 일을 하게 될 가능성이 존재하는 등 자유롭고 활발한 의사표명이나 토론에 상당한 제약을 초래하여 위원들의 합리적 의사결정에 지장을 초래함으로써 수도권매립지와 관련된 다양한 이해관계를 협의하고 결정하는 업무특성에 비추어 피청구인 등의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다 할 것인바, 피청구인이 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에 해당한다는 이유로 비공개결정한 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 나아가 피청구인에게 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보를 공개하여야 할 의무가 있다고도 할 수 없다.
【주문】 1. 피청구인이 2014. 12. 21. 청구인에게 한 ‘「수도권해안매립조정위원회 규정」에 따라 1988년부터 2014년 11월까지 조정위원회 연도별 회의건수 및 회의록 작성건수와 실무조정위원회 연도별 회의건수 및 회의록 작성건수’에 관한 정보공개거부처분 이의신청 기각결정을 취소한다.
2. 피청구인은 위 제1항의 정보를 청구인에게 공개하라.
3. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 1. 피청구인이 2014. 12. 21. 청구인에게 한 정보공개 이의신청 기각결정을 취소한다.
2. 피청구인은 청구인이 2014. 11. 14. 공개청구한 정보를 청구인에게 공개하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2014. 11. 14. 피청구인에게 ‘「수도권해안매립조정위원회 규정」에 따라 1988년부터 2014년 11월까지 ① 조정위원회 연도별 회의건수 및 회의록 작성건수, ② 작성 건별 조정위원회 회의록 사본, ③ 실무조정위원회 연도별 회의건수 및 회의록 작성건수, ④ 작성 건별 실무조정위원회 회의록 사본’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였으나, 피청구인은 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호에 해당하는 비공개대상정보라는 이유로 2014. 11. 25. 청구인에게 정보비공개결정을 하였고, 이에 청구인이 2014. 12. 5. 피청구인에게 이의신청을 하자, 피청구인은 2014. 12. 21. 청구인에게 이의신청 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 정보는 대부분 (실무)조정위원회에서 결과가 도출되어 의사결정이 끝난 것으로 유추할 수 있고, 지역주민의 삶에 큰 영향을 주는 사안에 대해 공공기관은 지역주민에게 충분한 정보를 제공함이 책무라고 생각되며 이 사건 정보의 공개는 매립지 연장을 판단하는 중요한 근거 자료가 된다. 이 사건 정보는 공공기관이 국민의 알 권리 보장, 국정에 대한 국민의 참여 및 투명성 확보라는 정보공개법의 입법 목적에 비추어 이를 엄격하게 판단하여야 할 것임에도 제3자의 의견청취 결과를 사유로 비공개를 하는 것이 적합한지 의심이 들고 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보는 자료를 취합, 가공할 필요가 있다고 보이지 않으므로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 하고 청구인이 최초로 신청했던 이 사건 정보에 대하여 공개하여야 한다.
3. 피청구인 주장
이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하는 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항으로서, 1989년부터 환경부 및 3개 시ㆍ도가 「수도권해안매립조정위원회 규정」(환경부훈령)에 의거 자치단체별 사업비 부담비율 및 부담금액, 토지의 처분, 매립지 운영ㆍ관리비 부담 등에 대하여 협의하여 의사결정을 하고 있고 현재 진행 중인 수도권매립지의 기한연장, 지분권 등 현안문제의 해결을 위한 의사결정과정에 있어 언론, 이해관계자 등에 공개될 경우 향후 의사결정에 현저한 지장을 초래할 것으로 예상되고, 동 위원회 위원인 서울특별시, 인천광역시, 경기도, 수도권매립지관리공사에 제3자 의견청취를 한 결과 모든 기관에서 비공개를 요구하였으며, 이 사건 정보 중 연도별 회의건수 및 회의록 작성건수를 제공하기 위해서는 25년간의 많은 회의록 자료에 대하여 취합ㆍ가공이 필요한 사항으로서 정보부존재에 해당되어 정보공개를 할 수 없다.
4. 관계법령
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제2조, 제3조, 제9조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 정보비공개결정통지서, 국민신문고 민원 신청 및 답변, 정보공개결정 등 이의신청서 및 기각결정통지서, 수도권해안매립조정위원회 규정, 제3자 의견서 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 환경부, 서울특별시, 인천광역시 및 경기도는 1990. 3. 20. 수도권지역에서 발생하는 쓰레기 및 일반산업폐기물을 위생적으로 매립ㆍ처리하기 위하여 김포지구 수도권해안매립지를 공동으로 건설하고 이를 효율적으로 운영ㆍ관리하기 위한 「김포지구 수도권해안매립지 건설 및 운영사업에 대한 협정」(이하 ‘이 사건 협정서’라 한다)을 체결하였다.
나. 환경부, 서울특별시, 인천광역시 및 경기도는 이 사건 협정서에 따른 사업수행 의사결정기구로 수도권해안매립조정위원회를 설치하였고, 조정위원회의 구성, 기능 및 운영에 관한 사항은 「수도권해안매립조정위원회 규정」(2013. 5. 1. 환경부훈령 제1038호)(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)으로 정하고 있는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
다. 청구인은 2014. 11. 14. 이 사건 정보에 대하여 피청구인에게 정보공개청구를 하였다.
라. 이에 피청구인은 2014. 11. 25. 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하는 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항으로서 공개될 경우 위원회의 의사결정과 관련된 의견청취 및 토론과정에서 솔직하고 자유로운 의견교환의 저해를 초래할 우려가 있고 발언자 명단이 공개될 경우 심의의 공정성과 중립성이 훼손될 수 있으며 보복조치 등으로 해당 업무의 공정한 수행이 현저히 곤란하게 될 우려가 있다는 이유로 비공개결정을 하였다.
마. 청구인은 2014. 12. 2. 피청구인에게 ‘이 사건 규정에 따라 1988년부터 2014년 11월까지 환경부차관, 자원순환국장, 폐자원에너지팀장의 ① 조정위원회 연도별 회의 참석 횟수 및 참석 횟수별 참석 연월일, ② 실무조정위원회 연도별 회의 참석 횟수 및 참석 횟수별 연월일’에 대하여 답변해 달라고 국민신문고에 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 2014. 12. 19. 청구인의 요구 내용 중 최근 5년간(2009년부터 2014년까지)의 자료에 대해서 청구인에게 제공하였다.
바. 청구인이 피청구인의 2014. 11. 25.자 이 사건 정보에 대한 비공개결정에 대하여 피청구인에게 이의신청을 하자, 피청구인은 2014. 12. 21. 청구인에게 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 정보공개법 제1조, 제2조, 제3조를 종합하면, ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있다.
2) 같은 법 제9조제1항제5호에 따르면, 예외적인 정보비공개사유로 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 않을 수 있다고 되어 있다.
나. 판 단
1) 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보에 대한 판단
공개청구를 받은 공공기관이 공개청구대상정보의 기초자료를 전자적 형태로 보유ㆍ관리하고 있고, 당해 기관에서 통상 사용되는 컴퓨터 하드웨어 및 소프트웨어와 기술적 전문지식을 사용하여 그 기초자료를 검색하여 청구인이 구하는 대로 편집할 수 있으며, 그러한 작업이 당해 기관의 컴퓨터 시스템 운용에 별다른 지장을 초래하지 아니한다면, 그 공공기관이 공개청구대상정보를 보유ㆍ관리하고 있는 것으로 볼 수 있고, 이러한 경우에 기초자료를 검색ㆍ편집하는 것은 새로운 정보의 생산 또는 가공에 해당한다고 할 수 없는데(대법원 2010. 2. 11. 선고, 2009두6001 판결 참조), 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보는 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 다른 비공개대상정보에 해당한다고 보이지 않는 점, 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보는 보존기한이 경과되어 폐기된 문서라는 반증이 없고 상당한 부분은 피청구인이 사용하는 컴퓨터에 저장되어 있다고 추단되며 이를 통하여 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보를 얻는 것은 별다른 어려움이 있다고 보이지 않는 점, 이미 피청구인은 2014. 12. 19. 이 사건 정보 중 ①, ③의 일부(2009년부터 2014년까지 5년간의 자료)를 청구인에게 제공한 바 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보는 많은 회의록 자료의 취합ㆍ가공이 필요한 사항으로서 정보부존재에 해당된다는 이유로 비공개결정한 것은 위법ㆍ부당하고, 따라서 피청구인은 청구인에게 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보를 공개해야 할 의무가 있다.
2) 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보에 대한 판단
정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 ‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약 ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’이란 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의 관련 자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다 할 것인데(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조), 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보는 환경부, 서울특별시, 인천광역시, 경기도 및 수도권매립지관리공사 등 수도권해안매립지의 건설 및 운영ㆍ관리에 이해관계가 있는 기관간에 사업비 부담비율 및 부담금액, 추가부담, 관련 토지의 처분, 매립지 운영관리비 부담, 반입 폐기물의 종류 및 수수료 결정, 침출수 처리, 지역주민 예산지원 및 피해보상, 악취 저감 등 환경시설 개선 등에 대한 사항을 협의ㆍ조정하고 결정하는 과정이 기재된 내용으로 보이고 또한 향후 이와 밀접 불가분의 관계에 있는 매립기한 연장, 토지 매각대금 처리, 폐기물 자원화시설 설치 등에 대해서도 일련의 연속성을 가지고 협의ㆍ조정하고 결정해야 할 것으로 보이므로 설령 특정한 사안에 대하여 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우라고 하더라도 이는 차후에 다시 활용될 여지가 있는 정보로서 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항에 해당된다 할 것이다.
또한, ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’란 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하며, 이에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알 권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단할 것이고, 그 판단을 함에 있어서는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할지 여부도 아울러 고려하여야 할 것인데(대법원 2012. 10. 11 선고, 2010두18758 판결 참조), 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보가 공개된다면 이해관계기관은 물론 해당 지역 주민들간에도 갈등이 야기될 개연성이 매우 크고, 수도권해안매립(실무)조정위원회의 위원들이 이해당사자나 외부의 의사에 영합하거나 소신없이 일을 하게 될 가능성이 존재하는 등 자유롭고 활발한 의사표명이나 토론에 상당한 제약을 초래하여 위원들의 합리적 의사결정에 지장을 초래함으로써 수도권매립지와 관련된 다양한 이해관계를 협의하고 결정하는 업무특성에 비추어 피청구인 등의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다 할 것인바, 피청구인이 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에 해당한다는 이유로 비공개결정한 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 나아가 피청구인에게 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보를 공개하여야 할 의무가 있다고도 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘「수도권해안매립조정위원회 규정」에 따라 1988년부터 2014년 11월까지 조정위원회 연도별 회의건수 및 회의록 작성건수와 실무조정위원회 연도별 회의건수 및 회의록 작성건수’에 관한 정보공개거부처분 이의신청 기각결정 취소청구 및 정보공개 이행청구 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
다. 청구인은 2014. 11. 14. 이 사건 정보에 대하여 피청구인에게 정보공개청구를 하였다.
라. 이에 피청구인은 2014. 11. 25. 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하는 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항으로서 공개될 경우 위원회의 의사결정과 관련된 의견청취 및 토론과정에서 솔직하고 자유로운 의견교환의 저해를 초래할 우려가 있고 발언자 명단이 공개될 경우 심의의 공정성과 중립성이 훼손될 수 있으며 보복조치 등으로 해당 업무의 공정한 수행이 현저히 곤란하게 될 우려가 있다는 이유로 비공개결정을 하였다.
마. 청구인은 2014. 12. 2. 피청구인에게 ‘이 사건 규정에 따라 1988년부터 2014년 11월까지 환경부차관, 자원순환국장, 폐자원에너지팀장의 ① 조정위원회 연도별 회의 참석 횟수 및 참석 횟수별 참석 연월일, ② 실무조정위원회 연도별 회의 참석 횟수 및 참석 횟수별 연월일’에 대하여 답변해 달라고 국민신문고에 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 2014. 12. 19. 청구인의 요구 내용 중 최근 5년간(2009년부터 2014년까지)의 자료에 대해서 청구인에게 제공하였다.
바. 청구인이 피청구인의 2014. 11. 25.자 이 사건 정보에 대한 비공개결정에 대하여 피청구인에게 이의신청을 하자, 피청구인은 2014. 12. 21. 청구인에게 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 정보공개법 제1조, 제2조, 제3조를 종합하면, ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있다.
2) 같은 법 제9조제1항제5호에 따르면, 예외적인 정보비공개사유로 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 않을 수 있다고 되어 있다.
나. 판 단
1) 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보에 대한 판단
공개청구를 받은 공공기관이 공개청구대상정보의 기초자료를 전자적 형태로 보유ㆍ관리하고 있고, 당해 기관에서 통상 사용되는 컴퓨터 하드웨어 및 소프트웨어와 기술적 전문지식을 사용하여 그 기초자료를 검색하여 청구인이 구하는 대로 편집할 수 있으며, 그러한 작업이 당해 기관의 컴퓨터 시스템 운용에 별다른 지장을 초래하지 아니한다면, 그 공공기관이 공개청구대상정보를 보유ㆍ관리하고 있는 것으로 볼 수 있고, 이러한 경우에 기초자료를 검색ㆍ편집하는 것은 새로운 정보의 생산 또는 가공에 해당한다고 할 수 없는데(대법원 2010. 2. 11. 선고, 2009두6001 판결 참조), 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보는 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 다른 비공개대상정보에 해당한다고 보이지 않는 점, 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보는 보존기한이 경과되어 폐기된 문서라는 반증이 없고 상당한 부분은 피청구인이 사용하는 컴퓨터에 저장되어 있다고 추단되며 이를 통하여 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보를 얻는 것은 별다른 어려움이 있다고 보이지 않는 점, 이미 피청구인은 2014. 12. 19. 이 사건 정보 중 ①, ③의 일부(2009년부터 2014년까지 5년간의 자료)를 청구인에게 제공한 바 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보는 많은 회의록 자료의 취합ㆍ가공이 필요한 사항으로서 정보부존재에 해당된다는 이유로 비공개결정한 것은 위법ㆍ부당하고, 따라서 피청구인은 청구인에게 이 사건 정보 중 ①, ③의 정보를 공개해야 할 의무가 있다.
2) 이 사건 정보 중 ②, ④의 정보에 대한 판단
정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 ‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약 ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’이란 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의 관련 자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다 할 것인데(