【재결요지】 청구인은 9번 정보를 입수한 사실이 인정되는바, 이미 동 정보가 청구인이 원하는 방법으로 공개되었다고 볼 수 있고 청구인은 이미 위 원본자료를 수령함으로써 정보공개의 목적을 달성하였다 할 것이므로 청구인이 이 부분 심판청구를 통하여 정보공개 거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다 할 것이다. 따라서, 이 부분 심판청구는 행정심판제기요건을 충족하지 못한 부적법한 청구이다. 한편, 나머지 별지 기재 비공개 결정 정보는 한국과 일본 간 협정 및 협의시 작성 된 회의록, 관련 문서의 목록 및 공문 전문 일체 등으로서 협상 양국의 세부적 주장 및 대응 내용, 각 주제별 협의사항, 양국의 입장 차이와 유리한 협상 결과를 이끌어 내기 위한 전략 등을 포함하고 있어 이는 정보공개법 제9조제1항제2호, 제5호의 비공개 대상 정보에 해당한다고 할 것이고 별지 기재 비공개 결정 정보의 각 문서의 내용은 상호 유기적으로 결합되어 있어 공개가 가능한 부분과 공개가 불가능한 부분을 물리적으로 분리하는 것 또한 불가능한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 1. 피청구인이 2012. 8. 13. 청구인에게 한 별지기재 9번 정보에 대한 정보공개 이의신청 기각결정 처분은 각하한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 8. 13. 청구인에게 한 정보공개 이의신청 기각결정처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 피청구인에게 2012. 7. 5. 별지 기재 정보에 대한 공개를 청구하였고, 이에 피청구인은 2012. 7. 10. 별지 기재 정보 9번 및 10번 중 보고서의 제목, 연구자, 연구기간 등을 공개 결정하였고, 나머지 정보에 대하여는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제2호 및 제5호에 의하여 정보 비공개 결정을 하였으며, 이에 청구인이 2012. 7. 30. 이의신청을 하자 피청구인은 2012. 8. 13. 기 공개결정한 9번 정보 외에 별지 기재 정보 중 10번 정보의 보고서 전문 일체를 공개 결정하였고, 8번 정보는 부존재를 이유로 비공개 결정하였으며, 그 외 나머지 정보에 대하여는 위와 같은 사유로 정보공개를 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인이 공개결정한 별지 기재 9번 정보의 경우 해당 pdf 파일의 첫페이지 공문은 청구인이 요청한 ‘외교통상부가 법제처에 제출한 문서’가 맞으나, 두 번째 페이지부터 첨부되어 있는 문서는 ‘국무위원 김성환 장관이 국무회의 의안으로 제출한 문서’로 청구인이 청구한 정보에 부합하지 아니한바, 청구인이 처음 요청한 대로 피청구인이 법제처에 제출한 심사의뢰 보고서, 문서목록 및 전문 일체를 다시 공개하여야 한다.
나. 그 외 비공개 결정한 정보에 대하여 피청구인은 이는 협정의 교섭ㆍ체결에 관련된 자료로서 공개될 경우 외교관계에 영향을 미칠 우려가 있다는 사유로 이 사건 처분을 하였으나, 별지 기재 1번 정보 및 2번 정보는 한ㆍ일정보보호협정 체결이 본격적으로 추진 되기 전에 생산된 문서로 피청구인의 우려처럼 한국 정부의 입장 및 전략이 노출되어 여타 국가와의 유사한 다른 협정체결 과정에 국익을 저해할 수 있다고 판단되지 아니하고, 한ㆍ일정보보호협정의 경우 이미 최종안이 합의되어 2012. 7. 1. 공개된 이후 현재 가서명까지 마친 상태이므로 피청구인이 이 사건 협정 관련 문서 일체를 공개하지 않을 실익이 없으며, 위 협정 관련 문서들이 국가의 이익에 구체적으로 어떤 영향이 있을 것이라는 근거가 부족한 반면 사회구성원들의 민주적 논의를 위하여 협정 추진과정에 대한 정확한 정보가 필요하며, 위와 같은 사유로 이 사건 협정안을 조율하는 과정에서 한ㆍ일 양국 간에 주고받은 의견들이 공개된다 하여도 한ㆍ일정보보호협정 의사결정 과정 및 내부검토 과정에 직접적이고 구체적으로 장애를 줄 수 있다고 볼 합리적인 근거도 없는 이상 청구인들이 요청한 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제2호 및 제5호의 비공개 사유에 해당할 여지가 없으므로, 피청구인은 청구인이 공개 요청한 정보 일체를 공개하거나 최소한 같은 법 제14조에 따라 일부 공개가능한 부분과 불가능한 부분을 분리한 후 최소한 관련 문서의 목록만이라도 부분 공개하거나 비공개 부분을 가리는 형태의 부분공개를 하여야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 협정문의 협상 초기 단계에서 작성된 문서라고 하여 이를 공개하여도 국가 이익을 해할 우려가 없다고 볼 수 없으며, 이 사건 협정문이 공개되었다고 하여 협정 관련 문서를 공개할 의무가 당연히 인정되는 것도 아니고, 청구인이 요청한 정보를 공개할 경우 국제법상 상호주의 및 국제적 신뢰관계 유지에 반할 우려가 있으며, 외교관계 상 국익 보호 측면 및 청구인이 요청한 정보는 한ㆍ일정보호협정 체결을 위한 의사결정 과정에 있는 사항이라는 측면에서도 비공개대상정보라 할 것이다.
나. 또한 별지 기재 비공개 결정 정보의 목록공개는 문서의 제목 및 생산날짜 등을 통하여 한일 양국이 어떠한 내용에 대해 심각한 입장대립이 있었는지 또는 어떠한 협상전략을 언제 사용했는지 등 핵심내용을 추론하는 것이 가능하다는 점에서 전부공개와 마찬가지로 우리 정부의 입장 및 전략이 노출되어 국익을 저해할 가능성이 높다고 판단되며, 이 사건 협정 관련 문서는 그 내용이 상호 불가분적 일체를 이루고 있어 극비 부분만 가린 채로 부분공개를 하는 것 또한 불가능하다.
다. 따라서 별지 기재 비공개 결정 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제2호 및 제5호의 비공개대상정보라는 이유로 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
행정심판법 제13조
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제5조, 제9조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 정보공개 결정 통지서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 참여연대 평화군축센터 간사로 외교국방 정책의 독점적 행사를 감시하고 민주적 운용과 제도개선을 위해 정보공개제도를 이용하여 외교국방정책의 근거가 되는 자료들을 조사하여 공개해 오고 있다.
나. 한ㆍ일군사비밀보호협정(GSOMNIA)은 현재 ‘한ㆍ일정보보호협정’으로 명칭이 변경되었고, 피청구인은 국민의 알 권리 충족을 위하여 2012. 7. 1. 한ㆍ일정보보호협정 최종 협정안을 공개한 바 있는 반면, 위 협정 당사국인 상대국가 일본정보는 이를 비공개대상으로 하고 있으며 이를 공개하지 아니하였다.
다. 청구인은 2012. 7. 5. 피청구인에게 별지 기재 정보의 공개를 청구하였고, 피청구인은 2012. 7. 10. 별지 기재 9번 및 10번 중 보고서의 제목, 연구자, 연구기간 등을 공개 결정하였고, 나머지 정보에 대하여는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제2호 및 제5호에 의하여 정보 비공개 결정을 하였으며, 이에 청구인이 2012. 7. 30. 이의신청을 하자 피청구인은 2012. 8. 13. 기 공개결정한 9번 정보 외에 별지 기재 정보 중 10번 정보의 보고서 전문 일체를 공개 결정하였고, 8번 정보는 부존재를 이유로 비공개 결정하였으며, 그 외 나머지 정보에 대하여는 위와 같은 사유로 정보공개를 거부하는 이 사건 처분을 하였다.
라. 우리 위원회의 조사에 의하면 피청구인에게 별지 기재 정보 중 8번 정보의 존재 여부에 대하여 문의한 결과 부존재 함을 확인하였으며, 피청구인이 공개 결정한 별지 기재 정보 중 9번 정보는 피청구인이 법제처에 심사의뢰한 원문으로 국무회의에 제출하는 문서 양식에 맞추어 작성ㆍ송부된 문서이다.
마. 또한 우리 위원회의 조사에 의하면 별지 기재 비공개 결정 정보는 한ㆍ일 간 협정 및 협의 시 작성 된 회의록, 관련 문서의 목록 및 공문 전문 일체 등으로서 별지 기재 비공개 결정 정보의 세부 목록 및 그 내용을 종합하면, 협상 양국의 세부적 주장 및 대응 내용, 각 주제별 협의사항, 양국의 입장 차이와 유리한 협상 결과를 이끌어 내기 위한 전략 등이 포함되어 있음이 확인되고, 한ㆍ일정보보호협정은 현재 한ㆍ일 양국간 서명이 완료되지 아니한 상태로 한ㆍ일정보보호협정 체결을 위한 의사결정과정에 있다고 할 것이다.
바. 피청구인이 보유, 관리하는 정보로서 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항 각호에 해당하는 경우에 비공개할 수 있는 기준을 정한 외교통상부의 ‘비공개 대상정보 세부기준’ 중 제2호 및 제5호에 의하면 다음과 같이 되어 있다.
- 다 음 -
o 제2호(안보 국방 통일 외교 관련 정보)
국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보
④ 조약 및 기타 협정의 교섭ㆍ체결ㆍ해석 및 이행 등과 관련한 자료로서 공개될 경우 외교관계에 영향을 미치거나 기타 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 정보
o 제5호(감사 감독 계약 의사결정 등 관련정보)
감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정 과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보
⑪ 외교안보ㆍ경제통상 등에 관한 대외정책ㆍ교섭방안 및 기타 정부의 입장ㆍ대책 등과 관련하여 검토ㆍ조정 및 의사결정 과정에 있는 사항으로서 공개될 경우 관련 정책ㆍ입장ㆍ대책 수립업무에 현저한 지장을 줄 우려가 있는 정보
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
1) 「행정심판법」 제13조제3항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다.
2) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다)은 알 권리를 구체화한 것으로서 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보할 목적으로 제3조에서 공공기관에게 보유ㆍ관리하는 정보를 공개하여야 할 법률상 의무를 지우고 제5조에서 모든 국민에게 정보공개청구권이 있음을 명시하고 있으므로 국민으로부터 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 의무가 있다. 한편 같은 법 제2조제1호에 따르면 같은 법에서 말하는 ‘정보’는 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 규정하고 있는데, 정보공개제도는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이므로 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대하여는 원칙적으로 공개청구자에게 입증책임이 있다고 할 것이다(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결 참조).
나. 판 단
1) 별지 기재 정보 중 9번 정보에 대한 판단
청구인은 위 해당 정보가 청구인이 요청한 피청구인이 법제처의 심사를 받기 위해 제출한 보고서 등이 아니라 이미 법제처 심사를 마친 협정안으로 국무위원 김성환 장관이 국무회의 의안으로 제출한 문서이므로 처음 청구한 대로 피청구인이 법제처에 제출한 심사의뢰 보고서, 문서목록 및 전문일체를 다시 공개하여 줄 것을 주장한다.
살피건대, 피청구인이 공개한 9번 정보는 법제처에 심사의뢰한 원문을 국무회의에 제출하는 문서 양식에 맞춰 작성ㆍ송부한 것으로 청구인이 요청한 법제처에 제출한 보고서에 해당하는 것으로 인정되고 달리 이를 법제처 심사를 마친 협정안으로 볼 근거가 없어 청구인은 원하는 해당 정보를 입수한 사실이 인정되는바, 이미 동 정보가 청구인이 원하는 방법으로 공개되었다고 볼 수 있고 청구인은 이미 위 원본자료를 수령함으로써 정보공개의 목적을 달성하였다 할 것이므로 청구인이 이 부분 심판청구를 통하여 정보공개 거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다 할 것이다. 따라서, 이 부분 심판청구는 행정심판제기요건을 충족하지 못한 부적법한 청구이다.
2) 별지 기재 정보 중 8번 정보에 대한 판단
위 인정사실에 따르면 피청구인은 별지 기재 정보 중 8번 정보는 피청구인이 보유ㆍ관리하고 있는 정보가 아니라는 이유로 비공개하였고 중앙행정심판위원회에도 피청구인은 이를 보유ㆍ관리하고 있지 않다고 답변한 점, 청구인도 피청구인이 이 사건 정보를 보유하고 있다는 것을 입증할 만한 증거를 제시하지 못하고 있으며, 달리 피청구인이 이 사건 정보를 보유하고 있음을 입증할 만한 객관적인 자료도 보이지 않는 점 등을 고려할 때 피청구인이 해당 정보의 부존재를 이유로 한 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
3) 나머지 비공개 결정 정보에 대한 판단
위 인정사실에 의하면, 별지 기재 비공개 결정 정보는 한국과 일본 간 협정 및 협의시 작성 된 회의록, 관련 문서의 목록 및 공문 전문 일체 등으로서 협상 양국의 세부적 주장 및 대응 내용, 각 주제별 협의사항, 양국의 입장 차이와 유리한 협상 결과를 이끌어 내기 위한 전략 등을 포함하고 있어 이를 공개할 경우 향후 우리 정부가 다른 국가와 유사한 협정, 협상 시 우리 정부의 입장 및 전략이 상대국에 노출됨으로서 국가의 이익을 심히 해할 우려가 있는 점, 또한, 한ㆍ일정보보호협정은 그 논의과정에서 내용상 양국 간 안보상 비밀 등에 대한 부분도 포함될 수 밖에 없는 바, 협정 당사국인 상대국가 일본 정부도 이를 비공개 대상으로 하고 있음은 물론 위 협정문을 공개하고 있지 않으며, 관련 문서의 전면 공개 시 우리나라의 국방 전략, 군사 정보 정책 등이 주변국에 노출됨으로서 안보이익을 심히 해할 우려가 있는 점 등에 비추어 이는 정보공개법 제9조제1항제2호의 비공개 대상 정보에 해당한다고 할 것인 점, 한편, 한ㆍ일 양국은 한ㆍ일정보보호협정 문안을 토대로 협상을 진행하여 그 과정에서 그때그때의 협상결과에 따라 계속적인 수정과 보완작업을 거치게 되며, 일부 내용에 대한 합의가 이루어졌다고 하더라도 협상과정에서 상호합의 내지 수정제의로 일부 내용이 변경되기도 하는 점과 현재 한ㆍ일 양국간 서명이 완료되지 아니한 상태로 대한민국 정부는 향후 대국회 설명을 통해 국회와 국민의 이해를 충분히 구해가면서 서명 여부를 신중히 검토할 예정인 점 등에 비추어 이는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개 대상 정보라고 할 것인 점, 나아가 청구인은 별지 기재 비공개 결정 정보의 목록의 공개 내지 문서 내용의 부분공개를 하여 달라는 취지로 주장하고 있으나, 별지 기재 비공개 결정 정보의 목록에는 문서의 제목, 생산 날짜, 문서 내용을 추론할 수 있는 목차 등이 포함되어 있어 이를 공개하는 것은 한ㆍ일 양국이 어떠한 내용에 대하여 이견이 있었는지, 이에 대한 우리 정부의 입장 및 전략은 무엇인지 등을 공개하는 것과 같아 문서 내용의 공개와 다를 바 없는 점, 또한 별지 기재 비공개 결정 정보의 각 문서의 내용은 상호 유기적으로 결합되어 있어 공개가 가능한 부분과 공개가 불가능한 부분을 물리적으로 분리하는 것 또한 불가능한 점 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면 피청구인이 2012. 8. 13. 청구인에게 한 별지기재 9번 정보에 대한 정보공개 이의신청 기각결정 처분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
