【재결요지】 청구인이 피청구인에게 제출한 건축물 사용승인서 등의 사용승인 내용에서 고용환경개선 대상인 기숙사 등의 건축허가 일자가 2011. 3. 4.로 확인되어 이 사건 지침에서 정하는 개선계획을 제출하기 전에 건축 인ㆍ허가의 신청 등 고용환경 개선을 시작한 경우에 해당하는 것으로 보이는 점, 청구인은 고용환경개선계획 신고를 하고 승인받기 전에 피청구인에게 고용환경개선 대상과 관련하여 건축 인ㆍ허가를 신청한 사실이 없고, 동 사실이 허위일 경우 지원금을 신청하지 않겠다는 확인서를 제출하였는바, 고용환경개선계획을 제출하기 전에 건축 인ㆍ허가의 신청을 한 경우 지원금 신청 대상에서 제외된다는 사실을 이미 알고 있었던 것으로 판단되는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 고용환경개선계획서를 제출하기 이전에 고용환경개선이 시작되었다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 8. 31. 청구인에게 한 고용환경개선지원금 지급거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2012. 8. 22. 피청구인에게 고용환경개선지원금(이하 ‘지원금’이라 한다)을 신청하였으나 피청구인은 2012. 8. 31. 청구인이 고용환경개선계획 신고서를 제출하기 이전에 건축허가를 받는 등 고용환경개선을 시작하였다는 이유로 청구인에게 지원금 지급거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인이 고용환경개선계획을 제출하기 전에 기숙사 등에 대한 증축공사 허가를 받은 것은 사실이나, 이는 인허가를 받지 못하면 고용환경개선사업을 신청하는 것이 무의미해지기 때문에 미리 증축공사 허가를 받은 것뿐이고 실제 고용환경개선사업을 시작한 것은 아니며, 지원금 지급의 실질적인 요건은 고용환경을 개선하여 새로운 근로자를 채용하는 것인데 청구인은 피청구인에게 승인받은 내용대로 기숙사 등을 증축하여 고용환경을 개선하고 근로자를 새로 채용하였다.
나. 유효한 고용환경개선사업이 되기 위해서는 건축 전에 사전 허가를 받는 것이 건축법에서 정하는 필수적인 요건인데 이를 이유로 지원금 지급대상에서 제외하는 것은 고용보험법령에서 정하는 고용창출지원사업의 취지를 제약하는 행정편의적 처분이고, 그 처분 근거인 ‘고용창출지원사업 시행지침’은 법규정과 지원금 제도의 취지를 부당하게 제약하는 규정으로 단지 행정규칙에 불과하여 고용노동부의 행정업무 담당자를 구속할 수 있을 뿐 대외적인 효력이 없다고 할 것이다.
다. 따라서 「고용보험법」의 규정과 지원금 제도의 취지를 고려할 때 청구인은 피청구인의 승인에 따라 정상적으로 고용환경개선사업을 완료하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
‘고용창출지원사업 시행지침’은 「고용보험법」과 같은 법 시행령에서 정하는 고용창출의 지원에 필요한 세부사항을 규정함으로서 지원금 제도의 효율적인 운영도모를 목적으로 하고 있는데, 동 지침에 따르면 사업주가 고용환경개선계획을 신청하기 전에 건축 인ㆍ허가 신청 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 지원대상에서 제외하도록 명시적으로 정하고 있고, 청구인도 고용환경개선계획을 신고하기 전에 기숙사 등의 건축 인ㆍ허가를 받은 사실을 인정하고 있는바 동 지침에서 정하는 지원대상 제외사유에 해당한다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
고용보험법 제20조
고용보홈법 시행령 제17조
2011년 고용창출지원사업 시행지침(2011. 4. 1.)
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 고용환경개선계획 신고서, 건축 인ㆍ허가 확인서, 건축물 사용승인서, 완료신고서, 지원금 신청서, 처분통지서 등 관련 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 전라남도 ○○시 ○○동 ○○확장단지 국민임대산업단지 11-1블럭 12구역에서 제설제 등 화학약품을 제조하는 업체로서, 2011. 4. 26. 피청구인에게 기숙사, 식당, 목욕시설 등에 대한 고용환경개선계획 신고서를 제출하였고, 청구인 대표이사 조○○은 2011. 5. 18. 피청구인에게 고용환경개선계획을 신고한 신축 복지시설(기숙사, 식당, 목욕시설)과 관련하여 건축 인ㆍ허가를 신청한 사실이 없고, 동 사실이 허위일 경우 지원금을 신청하지 않겠다는 취지의 건축 인ㆍ허가 확인서를 제출하였다.
나. 피청구인은 2011. 5. 27. 청구인에게 고용환경개선계획을 승인하였고, 청구인은 2012. 5. 16. 피청구인에게 고용환경개선완료 신고를 하였다.
다. 청구인이 고용환경개선완료 신고를 하면서 첨부하여 제출한 건축물 사용승인서 등의 사용승인 내용에 따르면, 고용환경개선 대상인 기숙사 등의 건축허가 일자는 2011. 3. 4.로 기재되어 있다.
라. 청구인은 2012. 8. 22. 피청구인에게 고용환경개선 내용은 기숙사, 식당, 목욕시설로, 고용환경개선 실시기간은 2011. 9. 19.∼2011. 10. 28.로, 완료일은 2011. 10. 28.로, 증가 근로자수는 8명으로 하여 5,840만원의 지원금을 신청하였다.
마. 피청구인은 2012. 8. 31. 청구인이 고용환경개선계획서를 제출하기 이전에 건축 인ㆍ허가를 받는 등 고용환경개선을 시작하였다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련 법령
1) 「고용보험법」제20조, 같은 법 시행령 제17조에 따르면, 고용노동부장관은 고용환경 개선, 근무형태 변경 등으로 고용의 기회를 확대한 사업주에게 필요한 지원을 할 수 있으며, 고용노동부장관이 정하는 시설을 설치ㆍ운영하여 고용환경을 개선하고 실업자를 고용하여 근로자 수가 증가한 경우 임금의 일부를 지원하고 시설 설치비의 일부도 지원할 수 있으며, 지원을 하는 경우에 지원 요건, 지원대상 사업주의 범위, 지원 수준, 지원 기간, 지원금의 신청ㆍ지급 방법 및 그 밖에 지원에 필요한 사항은 고용노동부장관이 정한다고 되어 있다.
2) 이에 따라 마련된 「2011년 고용창출지원사업 시행지침」(고용노동부, 2011. 4. 1., 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 따르면, 고용창출지원사업 중 고용환경개선지원사업의 지원금 지급요건에 해당하려면, 사업주가 승인된 개선계획에 따라 기숙사, 구내식당 등 일정한 시설에 1,000만원 이상 투자를 하고, 고용환경개선 완료일이 속한 달과 다음 2개월의 월평균 근로자수가 최초로 개선계획서를 제출한 날이 속한 달의 직전 3개월 동안의 월평균 근로자수를 초과하여야 하며, 사업주가 개선계획을 제출하기 전에 시설 설치에 관한 계약 또는 건축 인ㆍ허가의 신청 등 고용환경개선을 시작한 경우에는 지원대상에서 제외한다고 되어 있다.
나. 판단
청구인은 고용환경개선계획을 제출하기 전에 기숙사 등에 대한 증축공사 허가를 받은 것은 사실이나 피청구인의 승인에 따라 정상적으로 고용환경개선사업을 완료하고 신규 근로자를 채용하였으므로 행정규칙에 불과한 이 사건 지침에서 정하는 지원제외 사유를 이유로 지원금을 부지급하는 것은 위법ㆍ부당하다고 주장한다.
그러나 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 비록 그 형식이 행정규칙으로 되어 있으나 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하여 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다 할 것이다(대법원 1998. 6. 9. 선고 97누19915 판결 참조). 따라서 이 사건 지침은 행정규칙의 형식으로 되어 있으나 「고용보험법」제20조 및 「고용보험법 시행령」제17조에서 지원금 지급에 필요한 구체적인 사항 즉, 지원 대상 시설ㆍ설비의 인정 범위 등 지원의 요건, 지원금의 금액, 지원금의 신청 및 지급 등에 관한 세부 사항을 고용노동부장관이 정하도록 권한을 부여하였는바, 그 권한 부여에 의하여 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 보충하는 규정으로서 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 되었으므로 청구인에 대한 지원금 지급여부를 결정함에 있어서 직접 적용되는 법령상의 근거가 된다 할 것이다.
위 인정사실에 따르면 청구인이 피청구인에게 제출한 건축물 사용승인서 등의 사용승인 내용에서 고용환경개선 대상인 기숙사 등의 건축허가 일자가 2011. 3. 4.로 확인되어 이 사건 지침에서 정하는 개선계획을 제출하기 전에 건축 인ㆍ허가의 신청 등 고용환경 개선을 시작한 경우에 해당하는 것으로 보이는 점, 청구인은 고용환경개선계획 신고를 하고 승인받기 전에 피청구인에게 고용환경개선 대상과 관련하여 건축 인ㆍ허가를 신청한 사실이 없고, 동 사실이 허위일 경우 지원금을 신청하지 않겠다는 확인서를 제출하였는바, 고용환경개선계획을 제출하기 전에 건축 인ㆍ허가의 신청을 한 경우 지원금 신청 대상에서 제외된다는 사실을 이미 알고 있었던 것으로 판단되는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 고용환경개선계획서를 제출하기 이전에 고용환경개선이 시작되었다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
