【재결요지】 당구장 등 유사 유해업종이 들어서는 것을 막을 수 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 당구장이 위 학교 학생들의 학습과 학교보건위생 등에 나쁜 영향을 끼치지 않는다고 할 수 없으며, 인근에 당구장이 금지되었다는 것을 알았으며, 이 사건 처분으로 얻게 될 학생들의 학습과 학교보건위생 보호와 면학여건 향상이라는 공익에 비해 재산권을 행사하지 못하여 청구인이 입게 될 불이익이 크다고 할 수 없으므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 6. 10. 청구인에 대하여 한 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 ◌◌◌역시 ◌◌구 ◌◌동 1000-1번지 소재 지상 4층 건물(이하 “이 사건 건물”이라 한다)의 소유자로서, 지상 2층(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에서 당구장 영업을 하고자 하는 청구외 김◌◌과 2013. 5. 20. 부동산임대차 계약을 체결하였고, 2013. 5. 27. 피청구인에게 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 해제 심의신청을 하였다. ◌◌◌◌시서부교육지원청 학교환경위생정화위원회(이하 “ 동 정화위원회”라 한다)는 2013. 6. 10. 이 사건 당구장이 ◌◌◌◌초등학교(이하 “위 학교”라 한다) 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 것으로 판단하여 금지 결정하였고, 2013. 6. 10. 피청구인은 청구인에게 금지처분 사전통지를 하였다.
나. 2013. 6. 28. 피청구인은 청구인에게 최종 금지 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 통지하였고, 청구인은 이에 불복하여 2013. 7. 23. 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 위 학교와 이 사건 건물은 직선거리로 145m 정도의 먼거리에 있고, 학교 정문으로부터 가장 가까운 노선의 거리가 250여m 정도의 거리에 있으며, 위 학교와 이 사건 건물 사이에는 도시공원이 조성되어 있어 학교에서는 이 사건 건물이 보이지 않는 등, 학생들의 학습권을 저해할 우려가 있다고 보기 어렵습니다.
나. 당구는 이미 건전한 스포츠로 자리 잡고 있고, ◌◌광역시교육청에서 2013. 7. 17. 개장한 체육체험학습장에도 당구장이 운영되는 것을 볼 때, 당구장이 학생들의 학습권을 침해할 우려가 있다고 보기 어렵습니다.
다. 이 사건 당구장으로 인한 학습권 침해는 대상과 범위가 구체적이지 않아 학습권을 침해할 절박한 상황이라고 보기 어려운데 반해, 청구인의 재산권침해는 분명하고 구체적입니다.
라. 이 사건 건물은 일반음식점 이용자들의 통행로 반대방향에 위치하고 있어 음주자들의 위협이 있을 수 없고, 주변에 학원이나 청소년의 출입시설이 없어 유해하지 않습니다.
마. 청구인은 비록 이 사건 건물 1층에서 슈퍼마켓을 운영하고 있으나, 최근 대형할인점과 SSM(수퍼슈퍼마켓)의 난립으로 경제적인 어려움에 처해있고, 건강보험료의 미납으로 인해 건물을 비롯한 모든 재산에 압류통보가 오는 등, 생계가 어려운 하우스푸어로서, 이 사건 당구장 임대 수입이라도 발생한다면 생활에 큰 도움이 될 것입니다.
3. 피청구인 주장
가. 위 학교와 이 사건 건물은 직선거리로 145m 정도의 거리에 있고, 학교보건법 시행령 제5조에서 정화구역은 학교경계선으로부터 직선거리로 규정하고 있으므로, 노선으로 250m의 거리에 있다는 것은 금지시설 해제여부 판단에서 고려사항이 되지 않습니다. 또한, 동 정화위원회에서는 위 학교에서 이 사건 건물의 거리와 위치, 학교주변의 환경, 신청한 시설이 주변의 다른 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등 여러 가지 사항들을 종합적으로 비교, 교량하여 신중하게 판단하였습니다.
나. 당구가 건전한 스포츠로 자리매김하고 있다고 하더라도, 학교보건법 제6조제1항제14호에 정한 학교환경위생정화구역 내에서 금지되는 시설인 이상 학교의 보건위생 및 학습환경을 보호하고자하는 학교환경위생정화구역설정 목적에 비추어서 그 유해성을 판단하여야하며, 체육체험학습장은 학생들만이 사용하는 시설이며, 성인들과 함께 사용하는 당구장과는 큰 차이가 있습니다.
다. 위 학교 환경위생정화구역은 학교보건법 제6조제1항의 금지시설이 한번도 해제된 적이 없는 지역으로서, 이러한 청정지역에 금지시설이 들어서게 되면 추후 동종 및 유사업종이 난립할 가능성이 높아짐으로써, 건전한 교육환경조성에 악영향을 미칠 것으로 예상되고, 2002년 3월, 서변동 970번지 2층에 동업종인 당구장 금지 건을 보면, 이 곳은 위 학교 출입문에서 171m, 경계선에서 171m로 청구인의 건물이 145m인 점을 감안하면 오히려 더 멀리 위치해있고 이전과 비교하여도 청구인의 주장은 이유 없습니다.
라. 신청지 주변은 술을 판매하는 일반음식점 밀집 지역이어서 당구장 영업을 할 경우, 음주 및 배회하는 성인들의 증가가 예상되고, 음식점 밀집지역과 당구장, 위 학교 정화구역 밖의 노래연습장 등이 연속적으로 위치해 있어, 학생들의 교육환경에 유해할 것으로 판단되고, 근린공원내 어린이 놀이 시설이 있어 학생들의 이용이 많을 것으로 사료됩니다.
마. 청구인의 의견제출(추가 의견서) 내용에 ‘◌◌◌◌초등학교와의 거리 때문에 건물 신축 당시 지하를 포기하였다’는 내용으로 보아, 청구인은 학교환경위생정화구역임을 인지하였던 것으로 보입니다. 그럼에도 심의신청을 하기 전에 임차인과 계약을 한 것은 청구인의 부주의로 인한 것입니다.
바. 위와 같은 사항들을 종합적으로 고려하였을 때, 이 사건 처분은 정당한 것으로 내용ㆍ형식ㆍ절차 면에서도 하자가 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 합니다.
4. 관계법령
학교보건법 제5조, 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1항, 제4조
00교육지원청 학교환경위생정화위원회 심의기준
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 이 사건 건물은 위 학교 경계선으로부터 145m 거리에 있어 위 학교 상대정화구역내에 위치해 있고, 토지이용계획상 제2종일반주거지역에 해당하며, 폭 8m 도로에 인접해 있다. 위 학교에서 볼 때, 이 사건 건물이 공원 건너편에 위치해있기 때문에 보이지 않고, 이 사건 건물로부터 발생하는 소리도 들리지 않는다.
나. 이 사건 건물은 지상 4층 건물로서 청구인 소유이고, 지상 1층에는 수퍼마켓, 지상 2층에는 당구장 신청지 지상 3층에는 스포츠용품 사무실, 지상 4층은 일반주택으로 사용되고 있으며, 이 사건 건물 맞은편에는 자전거 판매 대리점이 있고, 그 옆으로는 어린이집이 위치해있다. 이 사건 건물의 주변은 일반음식점이 밀접한 지역이나, 대부분 5층 이하의 건물에 1층은 상가, 2층 이상은 상가 또는 주거용으로 사용되고 있다. 이 사건 건물 2층은 현재 비어있으며, 청구외 김◌◌이 당구장 영업을 할 목적으로 청구인과 부동산 임대차 계약을 체결하였다.
다. 신청지 맞은편 건물 2층에는 2002년 당구장 해제 신청이 금지되었고, 위 학교 환경위생정화구역에는 학교보건법상 금지된 유해업소가 한 곳도 없는 이른 바 ‘청정지역’이다.
라. 학교장 의견서에 따르면, 이 사건 건물 앞 도로는 위 학교 학생 766명중 38명이 통학하고, 주통학로에 해당하지 않으며, 이 사건 건물 주변이 일반음식점이 밀집된 지역이라, 당구장 설치시 음주 후 배회하는 성인들의 증가가 예상되고, 학생들의 안전에 위해요소로 작용할 것이 우려되어 금지의 의견을 제출하였다.
마. 동 정화위원회는 당구장이 체육시설이기는 하나 게임 및 오락성이 강한 특성상 자제력이 부족한 청소년들이 여기에 빠져 학업을 소홀히 할 우려가 있고, 또한 동 정화구역이 기존 금지시설이 전혀 해제된 적이 없는 지역이므로, 향후 학교환경위생정화구역 보호를 위해서라도 금지할 필요가 있다고 판단하여 최종 금지 결정하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다.
2) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 시ㆍ도교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시ㆍ도교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교ㆍ교량하여 신중하게 판단하여야 한다.(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009두17643 판결 등 참조)
나. 판 단
1) 이 사건 장소는 학교출입문과 학교경계선에서 약 145m 정도의 거리에 위치하여 200m 상대정화구역선 내에 위치하고, 학교 방향으로 8m 도로변에 위치한다는 점, 위 학교에서 이 사건 건물이 보이지 않고, 이 사건 장소로부터 발생하는 소리도 들리지 않는다는 점, 당구가 텔레비전에 중계되고, 당구장 출입제한 연령도 폐지되었으며, ◌◌광역시 교육청에서 개장한 체육체험합습장에도 운영되는 등 건전한 스포츠 종목으로 자리매김 하여 가는 중인 점 등을 감안하더라도, 학교보건법 제6조제1항제14호에 금지시설로 규정하고 있는 점, 교육 현장전문가인 위 학교장 의견서에 의하면 이 사건 건물 앞은 위 학교 재적 학생 766명 중 약 38명 정도가 도보로 왕래하는 일반통학로이고, 신청지 주변은 일반음식점, 어린이집, 유치원, 주택 등 이 위치하고 있어, 당구장이 생길 경우 음주 후 배회하는 성인들의 증가로 학생들의 안전에 더욱 큰 위해요소로 작용할 우려가 높을 것으로 판단하여 이 사건 당구장 설치를 반대하고 있는 점, 당구 그 자체가 유해한 환경은 아니나 당구장을 이용하는 사람들의 불건전한 행위와 그 주변환경이 더해져 학교보건ㆍ위생 및 학습 환경에 나쁜 영향을 미칠 환경이 조성된다는 것이고 또한 변별력과 의지력이 미약한 청소년들이 당구의 오락성으로 인해 학습에 나쁜 영향을 받을 우려가 예상되는 점, 피청구인이 위 학교정화구역 내에는 학교보건법상의 금지행위 및 시설이 전혀 없는 이른 바 ‘청정지역’이므로 깨끗한 교육환경을 보호하기 위하여 지속적으로 노력해왔으며 이 사건 장소에 당구장이 설치될 경우 형평성을 고려하여 인근 건물의 금지행위 및 시설 해제 심의신청에 대하여도 해제할 수밖에 없어 계속해서 당구장 등 유사 유해업종이 들어서는 것을 막을 수 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 당구장이 위 학교 학생들의 학습과 학교보건위생 등에 나쁜 영향을 끼치지 않는다고 할 수 없다.
2) 또한, 위 학교 환경위생정화구역내 유해업소 심의현황을 보면, 신청지 맞은 편 건물 2층에 2002. 2. 29. 동종업종인 당구장이 금지된 점, 동 정화구역내 금지시설 해제 신청에 대해 피신청인이 일관되게 금지 처분한 점 등을 고려하면 이 사건 처분이 합리성이 결여된 차별로서 형평성을 잃은 처분이라고도 할 수 없다.
3) 청구인이 청구 외 김◌◌과 임대차 계약 후 계약금의 일부를 기존 독서실의 집기를 처분하기위해 사용하였고, 이 사건 금지처분으로 인해 건물 임대료 수입을 얻을 수 없다고는 하나, 당구장 영업이 가능한 지는 임대차 계약에서 중요한 부분으로 청구인과 소외 김◌◌이 계약 전에 미리 확인하여야 할 사항임에도 불구하고 이를 소홀히 하여 불이익을 입게 된 점, 나아가, 행정심판위원회에서의 청구인 진술에 의하면 청구인이 이 사건 맞은편 건물 2층에 당구장이 금지된 사실을 알고 있었으므로 청구인의 이 사건 건물 또한 당구장이 금지된 시설이라는 것을 알 수 있었던 것으로 보이는 점, 이 사건 장소는 건축법시행령 제3조의4 [별표1]에 따른 2종근린생활시설로 학교보건법에 규정된 금지 행위 및 시설이 아닌 다른 업종으로도 영업이 가능한 곳이므로 청구인의 재산권을 근본적으로 제한한다고 볼 수 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 얻게 될 학생들의 학습과 학교보건위생 보호와 면학여건 향상이라는 공익에 비해 재산권을 행사하지 못하여 청구인이 입게 될 불이익이 크다고 할 수 없으므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
따라서, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법한 것으로 볼 수 있는 사정이 없다.
7. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.
