【재결요지】 청구인은 이 사건 토지를 점용하여 사용한 것이 아니라 당초에 존재하던 수목들을 방치한 것에 불과하다고 주장하고 있으나, 위 인정사실에서 확인할 수 있는 바와 같이 피청구인이 2007. 4. 12. 촬영한 현장사진, 경기도청에서 2007. 1. 12., 2008. 3. 22. 촬영한 항측사진과 2009. 12. 7. 촬영한 항측사진을 비교해보면, 2009. 12. 7. 사진에서 비로소 정원석과 수목들이 나타나고 있다는 점에서 이 사건 토지는 방치된 상태로 있었던 것이 아니라 적어도 2008. 3. 22. 이후에 관리되고 있었다는 사실을 알 수 있다. 또한, 청구인은 이 사건 토지는 담장을 설치하지 않아 누구도 출입을 할 수 있어, 독점적이고 배타적으로 지배하여 사용하는 것이 아니므로 점용했다고 볼 수 없다고 하나, 물건에 대한 점유란 사회관념상 어떤 사람의 사실적 지배에 있다고 보이는 객관적 관계를 말하는 것으로서 사실상의 지배가 있다고 하기 위하여는 반드시 물건을 물리적ㆍ현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고, 물건과 사람과의 시간적ㆍ공간적 관계와 본권관계, 타인지배의 배제 가능성 등을 고려하여 사회통념에 따라 합목적적으로 판단(대법원 2010.01.28. 선고 2009다61193 판결)하여야 하는 것인바, 사회통념상 건물은 그 부지를 떠나서는 존재할 수 없는 것이므로 건물이 존재하는 부지와 다른 토지라 하더라도 사실상 건물의 부지가 된 토지는 그 건물의 소유자가 점유하는 것으로 보는 것이 사회통념에 부합하고, 이는 타인의 출입이 가능하더라도 마찬가지이다. 위 인정사실과 제출된 사진자료 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지의 경우 청구인이 담장을 설치하지는 않았다고 하나 청구인이 정원석과 수목을 조성하여 청구인 소유토지와 더불어 현실적으로 청구인소유 건물의 사용과 편익에 공하고 있는 사실을 부인할 수 없다는 점에서 황폐한 나대지로 방치될 수 있었던 토지에 수목이 식재되고, 토사유출방지를 위한 돌을 쌓아 주거환경에 도움이 되었음에도 무단점용이라고 판단한 것은 이 사건 처분의 전제가 되는 무단점유ㆍ사용 여부 판단에 있어서 행사할 적절한 재량의 범위를 넘어선 것이라는 주장은 설득력이 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 10. 30. 청구인에 대하여 한 변상금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ○○시 ○○동 389-5(대 686㎡, 이하 ‘이 사건 분할 후 토지’라 한다) 및 그 지상 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자인데, 피청구인은 2013. 10. 30. 청구인이 공유재산(노외주차장)인 인접부지 389-13번지(답 410㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단으로 점용하여 정원으로 사용하였다는 이유로 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제81조, 같은 법 시행령 제81조에 따라 변상금 71,152,970원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 정원 목적으로 무단으로 점용하였다고 이 사건 처분을 하였으나 청구인은 무단으로 점용한 사실이 없다. 이 사건 토지는 당초 ○○동 389-5(답 1,096㎡)의 일부이고 청구인은 이 사건 토지가 분할되기 전인 2006. 8. 23. 매수하였다. 이 사건 토지가 2007. 5. 10. 분할되었는데, 청구인은 이 사건 분할 후 토지에 주거목적 건축허가를 받았으나, 건축을 위한 건설장비를 가동하고 건설자재를 운반ㆍ보관하기 위해서 부득히 이 사건 토지를 이용하게 되었고, 따라서 2007. 3.경 이 사건 토지 위에 식재되고 있었던 수목을 건축공사를 맡은 청구외 채○○과 협의하여 여주군 가남면 ○○리 177번지 나대지에 공사기간동안 옮겨 식재를 하였으며, 2008. 3. 24. 이 사건 건물이 준공된 이후에 2009. 6.경까지 다시 이 사건 토지로 옮겨 심었고, 이 사건 토사의 유출을 막기 위해 주변에 돌을 쌓아 두었던 것이다.
2) 한편, 나무들이 반출된 후인 2007. 4. 12.경 이 사건 토지에 대한 토지ㆍ물건조서를 작성하였던 것인데, 당시에 이 사건 토지상에 수목 등 지장물이 옮겨진 상태이어서 토지상에 식재되어 있던 수목에 대한 보상이 제외되어 보상금액을 수용할 수 없어서 이의신청을 하였던 것이고, 결국 수용재결로 이 사건 토지가 피청구인에게 이전된 것이다. 그 후 피청구인은 주차장정비공사 사업은 당초 계획과는 달리 예산부족 등으로 전혀 공사가 진행되지 않다가, 2013. 6. 19., 2013. 7. 23., 2013. 9. 3., 2013. 9. 27. 4차례 이 사건 토지가 무단점용하고 있으므로 이 사건 토지상의 수목을 이전 및 철거하라는 이 사건 처분을 한 것이다.
3) 점유란 사회관념상 물건이 계속적으로 어떤 사람의 사실적 지배에 있는 객관적 상태를 말하는 바, 피청구인이 이 사건 처분을 청구인에게 하려면 청구인이 이 사건 토지를 사실상 지배하고 있다는 사실에 대한 명백한 입증을 하여야 하고, 사실상의 지배가 인정되지 않는 경우에는 이 사건 처분은 위법한 것으로 취소를 면할 수 없는 것이다. 청구인은 이 사건 토지의 원상태를 그대로 두었을 뿐, 담장이나 문을 설치하여 출입을 할 수 없는 것도 아니고, 누구나 들여다 볼 수 있음은 물론 드나들 수 있어 청구인이 배타적으로 점유ㆍ사용한 것이 아님에도, 피청구인은 점유의 법리를 오해하여 위법한 이 사건 처분을 한 것이다.
4) 가사 백보양보하여 청구인이 이 사건 토지에 식재되어 있던 수목을 이전해 가지 않고 방치한 것이 이 사건 토지의 점유ㆍ사용이라고 보아 이 사건 처분이 적법하다 할지라도 피청구인이 변상금 산정에 있어서 농경지에 관한 대부요율인 1,000분의 10을 적용하지 않고, 주거용에 관한 대부요율인 연 1,000분의 25를 적용한 것은 ○○시 공유재산조례 제28조제4항에 비추어 보면 위법하다. 즉, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인이 이 사건 토지를 정원 용도로 점유ㆍ사용하고 있다고 하나, 이 사건 토지의 지목이 답이고 그동안 수목이 식재되어 있었으며, 청구인이 이 사건 토지에 수목을 그대로 둔 것이 점유에 해당한다고 하더라도 이를 두고서 청구인이 주거용으로 점유ㆍ사용하였다고 보는 것은 지나친 논리의 비약이다. 오히려 지목이 답인 이 사건 토지를 수목식재라는 일종의 경작 목적으로 점유ㆍ사용한 것이라고 보는 것이 상당하다.
5) 결론적으로 청구인은 이 사건 토지를 원래 모습대로 방치한 것에 불과하고, 독점적ㆍ배타적 사용을 하고 있지 않았으며, 피청구인이 작성한 이 사건 토지에 대한 토지ㆍ물건조서에 절차상 위법한 하자가 존재하였음에도 불구하고 수용재결절차에서 청구인의 권리구제가 제대로 이루어지지 않아, 이 사건 토지상의 수목에 대한 보상을 전혀 받지 못하였고, 피청구인이 수 년간 아무런 행정조치를 하고 있지 않다가 갑자기 이 사건 처분을 하였으며, 주차장정비공사 사업에 대한 예산편성이 되지 않았다는 이유로 수 년간 정비사업이 진행되지 않아 황폐한 나대지로 방치될 수 있었던 토지에 수목이 식재되고, 토사유출방지를 위한 돌이 쌓여 있어 주거환경에 도움이 되게하여 피청구인이 해야 할 것을 대신한 결과가 되었다는 점에서 이 사건 처분의 전제가 되는 무단점유ㆍ사용 여부 판단에 있어서 행사할 적절한 재량의 범위를 넘어선 부당한 처분이라고 보아야 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 이 사건 토지를 정원용도로 무단 사용코자 수목을 심거나 토지 가장자리에 돌을 쌓아둔 것이 아니라, 단지 이 사건 토지상에 존재하였던 수목을 주택건축전 나대지로 옮겼다가 이 사건 건물 준공 후 다시 이전하여 식재한 것에 불과하며, 이 사건 토지를 청구인이 사실상 지배하여 독점적ㆍ배타적으로 점유ㆍ사용한 것이 아니라고 주장하나, 피청구인은 2007. 4. 12. 이 사건 토지에 대한 지장물건을 조사한 후 2007. 5. 22. 교통과-11789호로 「GB우선 해제구역 내 주차장 확충에 따른 토지보상계획 및 열람 공고」를 한 내용으로 비닐하우스 25㎡, 농업용전력1식, 사철나무 6주를 청구인에게 보상통보를 하였다. 청구인은 2008. 8.경 주택사용승인 이후에 이 사건 토지에 사철나무 이외에 소나무, 조경석 등의 조경시설을 조성하였다. 원래 있던 수목을 나대지에 옮겼다가 이 사건 건물 준공 후 다시 식재한 것에 불과하다는 청구인의 주장은 맞지 않는다.
2) 청구인이 제출한 사실확인서에 따르면 청구외 채○○이 이 사건 토지에 식재되던 수목을 2007. 4. 중순경 이 사건 토지 외의 나대지에 가식하였다가 사건 토지에 다시 식재하였다는 주장은 2007. 1. 12. 항측사진에서 확인할 수 있는 바와 같이 이 사건 토지에는 아무런 수목이 존재하지 않음을 알 수 있어 인정할 수 없다. 또한, 청구인이 제시한 2005. 4., 2006. 9. 사진과 2009. 12. 7. 항측사진을 비교해보면 이 사건 토지는 주택건축과 정원조성으로 모습이 같지 않음을 확인할 수 있다. 이는 토지의 원래모습 그대로 다시 식재하였을 뿐 정원으로 점유ㆍ사용한 것이 아니라는 청구인의 주장이 사실과 다름을 알 수 있다.
그리고 피청구인이 이 사건 처분을 한 이유는 2009. 7. 22. 토지수용으로 더 이상 청구인이 이 사건 토지를 점유할 권리가 없음에도 계속된 구두요구와 시정명령에도 이설하지 않아 공유재산을 보호하기 위함이었으며, 이 사건 토지의 상태가 원래 있던 수목으로 조성한 것인지의 여부에 따라 부과된 처분이 아닌 것이다.
3) 또한, 청구인은 피청구인이 점유의 법리를 오해하고 있다고 하지만, 물건에 대한 점유란 사회관념상 어떤 사람의 사실적 지배에 있다고 보여지는 객관적 관계를 말하는 것으로서 사실상의 지배가 있다고 하려면 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고, 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권관계, 타인지배의 배제 가능성 등을 고려하여 사회통념에 따라 합목적적으로 판단하여야 할 것(대법원 2001.01.16. 선고 98다20110 판결)이고, 이 사건 토지를 청구인이 점유하고 있다는 피청구인의 판단은 청구인이 정원을 조성하였다고 판단하였기 때문이고, 이 사건 토지상에 수목이 존재하고 있지 않았다는 것은 이미 경기도토지수용위원회나 중앙토지수용위원회에서 이유 없음이 확인되었다.
4) 청구인은 피청구인이 변상금 산정에 있어 농경지에 관한 대부요율을 적용하지 않은 것이 위법하다고 주장하나 이 사건 토지는 농업용도가 아닌 청구인의 정원용도로 사용한 것이 명백하여 「○○시 공유재산관리 조례」에 따라 주거용대부요율인 연 1,000분의 25를 적용한 것이다. 또한, 피청구인은 수년간 행정조치도 취하지 않다가 불쑥 이 사건 처분을 하였고, 나대지가 방치되어 흉물스러운 것을 수목이 식재됨으로써 도시미관에 기여하였다고 주장하나, 피청구인은 이 사건 토지에 대한 지장물 이전 요청에도 불구하고 이전하지 않았기 때문에 이 사건 처분을 한 것이고, 사업을 추진하려 하였으나 청구인이 지장물을 이전하지 않아 사업추진을 하지 못하였던 것이다.
5) 피청구인은 토지소유권을 취득했을 때부터 지장물 이설을 수차례 하였고, 4차례에 걸친 지장물 이설 시정명령을 통해 이행치 않을 경우 행정조치 될 수 있음을 통지한 사항이며, 이 사건 처분은 공유재산의 보호와 공공복리를 위한 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【공유재산 및 물품관리법】
제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수의계약(隨意契約)으로 허가할 수 있다. <개정 2010.2.4>
1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
2. 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용ㆍ수익을 허가하는 경우
③ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자가 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정하는 경우에는 그 사용ㆍ수익을 승인하여서는 아니 된다.
⑤ 제1항에 따라 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용ㆍ수익허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다.
제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.
1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우
2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우
② 변상금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 나누어 내게 할 수 있다.
③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다.
【공유재산 및 물품관리법 시행령】
제14조(사용료) ① 법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따른다.
② 지방자치단체의 장은 대중의 이용에 제공하기 위한 시설인 행정재산에 대해서는 그 재산을 효율적으로 관리하기 위하여 특별히 필요하다고 판단되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시간별이나 횟수별로 그 재산의 사용료를 정할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가, 전세금의 산정, 일시 사용 등에 관하여는 제31조제2항부터 제8항까지의 규정을 준용한다. <개정 2013.6.21>
④ 법 제21조제2항 및 제3항에 따라 사용ㆍ수익허가를 갱신하는 경우 갱신된 사용ㆍ수익허가 기간의 연간 사용료에 관하여는 제31조의2를 준용한다. <신설 2013.6.21>
⑤ 사용료는 사용 전에 미리 내야 한다. <개정 2013.6.21>
⑥ 법 제22조제2항 단서에 따라 사용료를 분할납부하게 하려는 경우에는 사용료가 100만원을 초과하는 경우에 한정하여 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 연 2퍼센트 이상 6퍼센트 이하의 이자를 붙여 연 4회의 범위에서 분할납부하게 할 수 있다. <개정 2010.8.4, 2013.6.21>
⑦ 법 제22조제3항에 따라 보증금을 예치하게 하거나 지방자치단체를 피보험자로 하는 이행보증보험을 체결하게 하는 경우 그 금액은 연간 사용료의 100분의 50에 해당하는 금액 이하로 한다. <신설 2010.8.4., 2013.6.21>
제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.
② 제1항에 따라 대부료를 계산할 때 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가격은 대부기간 동안 연도마다 결정하고, 제3호 단서에 따른 재산가격은 감정평가일부터 3년마다 결정할 수 있다. <개정 2013.6.21>
1. 토지: 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가를 말하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다. 다만, 하나의 필지로서 그 필지의 주된 용도와 다른 용도로 이용되는 일부분의 토지이거나 위치에 따라 지가(地價)를 달리 적용하여야 할 필요가 있는 토지 등 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액 이상의 금액으로 하며, 첫째 연도에는 측량 또는 감정평가 등에 든 비용을 포함할 수 있다.
2. 생략
3. 제1호 및 제2호 외의 재산: 「지방세법」 제4조제2항에 따른 시가표준액으로 한다. 다만, 해당 시가표준액이 없는 경우에는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 하나의 감정평가법인의 평가액을 적용한다.
③ 생략
⑦ 경작용으로 대부하는 경우의 대부료는 제1항에 따라 산출한 대부료와 최근 공시된 해당 시ㆍ도의 농가별 단위면적당 농업 총수입(서울특별시ㆍ인천광역시는 경기도, 대전광역시ㆍ세종특별자치시는 충청남도, 광주광역시는 전라남도, 대구광역시는 경상북도, 부산광역시ㆍ울산광역시는 경상남도의 통계를 각각 적용한다)의 10분의 1에 해당하는 금액 중 적은 금액으로 할 수 있다. <개정 2013.6.21>
⑧ 생략
제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 연 2퍼센트 이상 6퍼센트 이하의 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. <개정 2010.8.4, 2013.6.21>
② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다.
③ 제2항의 납부기한은 변상금 납부 통지일부터 60일 이내로 한다.
④ 제1항 및 제3항에 따라 납부기한까지 변상금을 내지 않은 경우에는 제80조를 준용한다.
【농지법】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21, 2009.4.1, 2009.5.27>
1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.
나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지
2.~7. 생략
【농지법 시행령】
제2조(농지의 범위) ①「농지법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1호가목 본문에 따른 다년생식물 재배지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지로 한다. <개정 2009.11.26>
1. 목초ㆍ종묘ㆍ인삼ㆍ약초ㆍ잔디 및 조림용 묘목
2. 과수ㆍ뽕나무ㆍ유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물
3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다)
②~③ 생략
【○○시 공유재산관리 조례】
제28조 (대부료의 요율) ①영 제31조의 규정에 따른 대부료의 요율은 이 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고 해당 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 하며, 공유림 등을 광업ㆍ채석을 목적으로 하는 대부의 경우에는 채광물 가격과 지형변경으로 인하여 장래 산림으로 이용하지 못하는 구역의 입목, 임산물 가격을 대부료에 추가하여 징수한다.
②다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의 40이상으로 한다.
1. 도시계획에 저촉되어 대부목적으로 활용에 지장이 있는 재산
2. 청사의 구내재산으로서 공익상 필요하거나 공무원의 후생복지를 목적으로 하는 재산
③다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의 25 이상으로 한다.
1. 공용ㆍ공공용으로의 사용을 위한 경우
2. 취락구조개선 사업을 위한 대부인 경우
3. 주거용으로 대부하는 경우의 대부요율은 연 1,000분의 25 이상으로 한다. 다만, 「국민기초생활보장법」 제2조제2호의 규정에 따른 수급자의 경우에는 해당 재산평정가격의 1,000분의 10 이상으로 할 수 있다.(개정 2008.10.29)
④생략
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 개발행위허가서, 토지이용계획확인서, 지구단위계획시행지침, 토지대장, 항공사진, 행정심판청구서, 답변서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 이 사건 토지는 국토계획법상 제1종전용주거지역이고, 제1종지구단위계획구역이며, 도시계획시설인 노외주차장이다.
나) 이 사건 토지는 2005. 5. 30. 도시관리계획결정고시(경기도 고시 2005-159호)로 노외주차장부지가 되었다.
다) 피청구인은 2007. 5. 22. 이 사건 토지가 도시계획시설(주차장)으로 편입됨에 따라 토지 및 물건(지장물) 보상과 관련한 보상계획 및 열람공고를 하였다.
라) 피청구인이 이 사건 토지와 물건에 대한 조서를 작성할 당시인 2007. 4. 12. 촬영한 현장사진에는 해당 토지에 비닐하우스, 전력(농업용), 사철나무가 존재하고 있었고, 피청구인은 2007. 4. 12. 이 사건 토지 및 토지상 물건에 대한 조서를 작성하였는데, 여기에는 ○○동 389-5번지상 물건은 비닐하우스 25㎡(철파이프조 5×5, 보온덮개, 차광막), 전력(농업용 1식), 사철나무(R: 5, H: 3, 6주)가 존재하는 것으로 기록되어 있다.
마) 청구인은 2007. 4. 17. 분할되기 전 토지(389-5번지)상에 피청구인으로부터 건축허가를 받았고, 이 사건 토지는 2007. 05. 10. ○○동 389-5번지(답 1096㎡)에서 분할ㆍ수용되어 2007. 7. 22. 피청구인 소유가 되었다.
바) 청구인은 이 사건 토지보상과 관련하여 이의신청을 하였으나, 2009. 6. 22. 경기도토지수용위원회는 2007. 4. 12. 해당 토지에 대한 토지ㆍ물건조서 작성 시 해당 지장물이 존재하지 않았고, 2007. 5. 22. 보상계획공고 후 물건조서에 대한 이의제기를 하지 않고, 사실확인이 불명확하다는 이유로 기각하였고, 그후 2009. 11. 19. 중앙토지수용위원회에서도 이 사건 토지위의 수목 등 누락물건이 없다고 판단하였다.
사) 피청구인이 제출한 2008. 3. 22. 항측사진에는 이 사건 토지가 공지였으나 2009. 12. 7. 항측사진에는 이 사건 토지의 가장자리에는 정원석이 쌓여있고, 수목이 식재되어 있다.
아) 피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 이 사건 토지상의 수목 등 지장물 철거명령을 한 후 2013. 7. 23., 2013. 9. 3., 2013. 9. 27. 3차례에 걸쳐 수목 등 지장물 철거명령을 하였으나 이행하지 않자, 2013. 10. 30. 이 사건 처분을 하였다.
2) 공유재산법 제20조, 제81조, 같은 법 시행령 제14조, 제31조, 제81조에 따르면, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 변상금으로 징수하도록 규정하고 있다.
한편, 「○○시 공유재산관리 조례」에 따르면 공용ㆍ공공용으로의 사용을 위한 경우, 취락구조개선 사업을 위한 대부인 경우, 주거용으로 대부하는 경우의 대부요율은 1,000분의 25 이상으로 하도록 규정하고 있고, 농경지를 실경작자에게 경작의 목적으로 사용하도록 하는 경우는 해당 재산평정가격의 1,000분의 10 이상으로 규정하고 있다.
3) 청구인은 이 사건 토지를 그대로 방치한 것에 불과하고, 점용에 해당하는 독점적ㆍ배타적 사용을 하고 있지 않았으며, 주차장정비공사 사업에 대한 예산편성이 되지 않았다는 이유로 수년간 정비사업이 진행되지 않아 황폐한 나대지로 방치될 수 있었던 토지에 수목이 식재되고, 토사유출방지를 위한 돌을 쌓아 주거환경에 도움이 되었다는 점에서 이 사건 처분의 전제가 되는 무단점유ㆍ사용 여부 판단에 있어서 행사할 적절한 재량의 범위를 넘어선 부당한 처분이라고 보아야 할 것이며, 피청구인이 해야 할 것을 대신한 결과가 되었고, 피청구인이 수년간 아무런 행정조치를 하고 있지 않다가 갑자기 이 사건 처분을 하는 것은 부당하며, 설령 무단점용이라 하더라도 이 사건 점용은 수목 식재에 관한 것이므로 주거용에 대한 대부요율이 아닌 농경지에 관한 대부요율을 적용하여야 한다고 주장한다.
가) 먼저, 이 사건 토지를 그대로 방치한 것에 불과하고, 독점적ㆍ배타적 사용을 하고 있지 않아 점용에 해당한다고 할 수 없고, 주차장정비공사 사업에 대한 예산편성이 되지 않았다는 이유로 수년간 방치될 수 있었던 토지에 수목이 식재되고, 토사유출방지를 위한 돌을 쌓아 주거환경에 도움이 되었음에도 이러한 사실을 고려하지 않은 채 곧바로 무단점용이라고 판단하고 이 사건 처분을 하는 것은 처분의 전제가 되는 무단점유ㆍ사용 여부 판단에 있어서 행사할 적절한 재량의 범위를 넘어선 것이라는 청구인의 주장에 대해서 살펴본다.
(1) 청구인은 이 사건 토지를 점용하여 사용한 것이 아니라 당초에 존재하던 수목들을 방치한 것에 불과하다고 주장하고 있으나, 위 인정사실에서 확인할 수 있는 바와 같이 피청구인이 2007. 4. 12. 촬영한 현장사진, 경기도청에서 2007. 1. 12., 2008. 3. 22. 촬영한 항측사진과 2009. 12. 7. 촬영한 항측사진을 비교해보면, 2009. 12. 7. 사진에서 비로소 정원석과 수목들이 나타나고 있다는 점에서 이 사건 토지는 방치된 상태로 있었던 것이 아니라 적어도 2008. 3. 22. 이후에 관리되고 있었다는 사실을 알 수 있다.
(2) 또한, 청구인은 이 사건 토지는 담장을 설치하지 않아 누구도 출입을 할 수 있어, 독점적이고 배타적으로 지배하여 사용하는 것이 아니므로 점용했다고 볼 수 없다고 하나, 물건에 대한 점유란 사회관념상 어떤 사람의 사실적 지배에 있다고 보이는 객관적 관계를 말하는 것으로서 사실상의 지배가 있다고 하기 위하여는 반드시 물건을 물리적ㆍ현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고, 물건과 사람과의 시간적ㆍ공간적 관계와 본권관계, 타인지배의 배제 가능성 등을 고려하여 사회통념에 따라 합목적적으로 판단(대법원 2010.01.28. 선고 2009다61193 판결)하여야 하는 것인바, 사회통념상 건물은 그 부지를 떠나서는 존재할 수 없는 것이므로 건물이 존재하는 부지와 다른 토지라 하더라도 사실상 건물의 부지가 된 토지는 그 건물의 소유자가 점유하는 것으로 보는 것이 사회통념에 부합하고, 이는 타인의 출입이 가능하더라도 마찬가지이다. 위 인정사실과 제출된 사진자료 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지의 경우 청구인이 담장을 설치하지는 않았다고 하나 청구인이 정원석과 수목을 조성하여 청구인 소유토지와 더불어 현실적으로 청구인소유 건물의 사용과 편익에 공하고 있는 사실을 부인할 수 없다는 점에서 황폐한 나대지로 방치될 수 있었던 토지에 수목이 식재되고, 토사유출방지를 위한 돌을 쌓아 주거환경에 도움이 되었음에도 무단점용이라고 판단한 것은 이 사건 처분의 전제가 되는 무단점유ㆍ사용 여부 판단에 있어서 행사할 적절한 재량의 범위를 넘어선 것이라는 주장은 설득력이 없다.
나) 다음으로, 청구인은 설령 이 사건 토지에 대한 청구인의 행위가 무단점용이라 하더라도 이 사건 토지점용은 수목 식재에 관한 것이므로 주거용에 대한 대부요율 25%가 아닌 농경지에 관한 대부요율 10%를 적용하여야 한다고 주장한다.
살피건대, 정원은 조형적인 의도에 따라 계획적으로 만든 마당을 의미하는 것이고, 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하는 것이고, 따라서 그 토지가 공부상 지목이 전으로 되어 있다고 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 더 이상 ‘농지’에 해당하지 않게 되는 것이고, 「농지법」 제2조제1호에서 농지란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지라고 정의하고, 같은 법 시행령 제2조제1항에서 다년생식물 재배지에 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목이 당연히 포함되나 조경목적으로 식재한 것을 제외하고 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 토지 위에 식재되고 있는 수목이 조경을 목적으로 하고 있음이 명백하여 농작물을 재배하고 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 토지가 사회통념상 청구인소유건물에 딸린 정원으로 판단되는 이상 농경지에 대한 대부요율을 적용하여야 한다는 청구인의 주장은 이유가 없다.
다) 마지막으로, 청구인은 피청구인이 주차장정비공사 사업에 대한 예산편성이 되지 않았다는 이유로 수년간 방치될 수 있었던 토지에 수목이 식재되고, 토사유출방지를 위한 돌을 쌓아 주거환경에 도움이 되었음에도 이러한 사실을 고려하지 않은 채 곧바로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하나,
피청구인은 소유권을 취득한 이후 피청구인의 2010년도 GB우선해제지역 내 주차장확충공사 현장보고에 따르면, 당초 이 사건부지는 2010년 가을에 나무를 이설하고 공사를 추진할 계획이었으나 나무소유주가 2011년 상반기 이설을 요청하였다고 하고 있고, 2010년도 세입ㆍ세출예산 사업명세서에 뒷골6지구 주차장확충사업비 1,036,000,000원(뒷골3지구 84,000,000원)을 확보하고 있었다는 점에 비추어보면, 청구인의 이 사건 토지에 대한 점용으로 토사유출방지를 위한 돌을 쌓아 주거환경에 도움이 된 것이 아니라 오히려 도시계획시설사업을 지체하게 만들었다고 보이며, 그후 피청구인이 2013. 6. 19. 청구인에게 이 사건 토지상의 수목 등 지장물 철거명령을 한 후 2013. 7. 23., 2013. 9. 3., 2013. 9. 27. 3차례에 걸쳐 수목 등 지장물 철거명령을 하였다는 점에서 청구인의 주장은 이유가 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
