【재결요지】 청구외 최ㅇㅇ가 이 사건 신청지에 있는 수목 4그루에 대한 소유권을 인정받기 위해서는 타인의 권원에 부속된 것이 아니거나, 이 사건 신청지에 대한 임차권 등을 가지고 있어야 하나, 청구외 최ㅇㅇ가 이 사건 신청지에 대한 임차권을 얻어 이 사건 신청지에 수목을 식재하는 등의 행위를 한바 없으므로 이 사건 신청지에 있는 수목의 소유권은 당연히 이 사건 신청지의 소유권자에게 귀속된다 할 것이다. 따라서 이 사건 신청지의 소유권이 국가에 있는 한 수목의 소유권도 국가에 있다고 봄이 타당하므로 피청구인이 청구외 최ㅇㅇ가 이 사건 신청지에 있는 수목의 소유권을 주장하고 있고, 이러한 분쟁이 해결되지 않았다는 사유를 이 사건 처분사유를 추가하는 것 또한 부당하다. 따라서 청구인이 개발제한특별법 제12조를 위반하였다는 사유로 한 죽목벌채 허가기간연장 불허가 처분은 그 위반행위가 인정되지 않고, 이 사건 처분의 추가사유인 이 사건 신청지에 있는 수목의 소유권 존부가 불분명하다는 점도 소유권이 국가에 있음이 인정되므로 이 사건 처분은 부당하다.
【주문】 피청구인이 2013. 9. 11. 청구인에 대하여 한 죽목벌채 허가기간연장 불허가처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 9. 11. 청구인에 대하여 한 죽목벌채 허가기간연장 불허가처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 안양시 ○○구 ○○동 165번지(전, 707㎡)외 3필지의 소유자로, 인접 토지인 ○○동 846번지(도로, 458.5㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 농로로 이용하고자 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제12조에 따라 피청구인에게 죽목벌채허가신청을 하였고, 피청구인은 2013. 4. 26. 이를 허가하였다.
나. 피청구인은 청구인이 2013. 5. 20.경 이 사건 토지 소재의 수목 4그루에 대한 벌채작업을 하던 중 이 사건 토지 일부를 평탄화한 것이 토지형질변경에 해당하여 개발제한특별법 제12조를 위반하였다는 사유로 2013. 5. 21. 시정명령을 하였고, 청구인은 죽목벌채허가기간 도과 전인 2013. 5. 28. 허가기간 연장신청을 하였으나 추가 위반행위가 적발되어, 피청구인은 2013. 5. 31. 시정명령에 따른 원상복구 등의 조건으로 2013. 5. 31. 이를 연장해 주었다.
다. 청구인은 고발에 따른 민원 해결 지연으로 죽목벌채 허가기간이 다가오자 2013. 8. 29. 재차 죽목벌채 허가기간 연장신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 개발제한특별법 제12조에 따라 허가된 죽목벌채 행위허가조건을 위반하였다는 이유로 개발제한구역 내 죽목벌채 행위허가기간 연장 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 피청구인은 청구인이 죽목벌채허가만 받았음에도 토지형질변경을 하여 개발제한특별법을 위반하였다는 사유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 이 사건 신청지 중 돌담이전과 일부 평탄화 부분(18㎡, 이하 ‘A토지’라 한다)에 대하여 토지형질변경에 해당한다고 하였으나, 청구인이 한 행위는 A토지상 ① 죽목벌채에 방해가 되는 돌담의 위치 이전, ② 죽목벌채의 편의상 수목의 뿌리 부분에 층이 진 20 ~ 30cm의 부분을 삽으로 평탄화 시킨 정도에 불과하고 죽목벌채에 수반된 행위일 뿐 토지의 형질변경에 해당하지 않으므로 이를 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 위법ㆍ부당하다. 또한, 피청구인은 청구인이 이 사건 신청지 중 일부(22㎡, 이하 ‘B토지’라 한다)에 도로를 ‘개설’하여 토지의 형질변경을 가져왔다고 하나 이 사건 토지는 원래 지목이 도로일뿐더러 청구인이 한 행위는 도로의 개보수에 해당할 수는 있지만 도로 개설행위에 해당할 여지는 전혀 없다.
가사, 청구인의 행위가 토지의 형질변경에 해당한다고 하더라도, 청구인은 2013. 5. 1.자(죽목벌채허가가 있기 전의 시점)에 촬영된 사진을 기초로 하여 돌담의 위치를 원위치로 원상복구 하였고, 평탄화 한 토지 부분은 다시 층지게 만들 경우 새로운 훼손이 될 수 있으므로 그 위에 녹화조치만 취하라는 피청구인의 말을 신뢰하여 이에 따라 복구한 것이다. 이를 두고 원상회복이 부족한 상태라고 하면서 돌담 상부에 흙을 더 쌓으라거나 관목을 식재하라거나 빗물 배수를 위한 조치를 취하라는 것은 부당하고 이에 따르지 않았다고 해서 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다.
2) 또한, 피청구인은 청구외 최ㅇㅇ가 수목 4그루에 대한 소유권을 주장하고 있고 청구인과 청구외 최ㅇㅇ 사이에 발생한 분쟁이 아직 해결되지 않은 상태이므로 이 또한 이 사건 처분의 사유가 된다고 주장하나, 이 사건 신청지는 국유지이고 이에 식재되어 있는 수목 4그루에 대한 소유권 또한 청구외 최ㅇㅇ에게 있다고 볼 수 없음이 명백함에도 청구외 최ㅇㅇ의 일방적인 주장에 불과한 사유를 들어 피청구인이 청구인의 죽목벌채허가를 중지하거나 취소할 수 있다고 주장하는 것은 타당하지 않다.
3) 위와 같이 이 사건 신청지는 과거 일반인의 통행로로 사용되던 농로였다는 점, 청구인은 이 사건 신청지에 대하여 토지형질변경을 한바 없으며, 설령 토지형질변경이 있었다 하더라도 이미 원상회복이 이루어진 점, 수목 4그루가 식재되어 있는 이 사건 신청지는 국유지로 청구외 최ㅇㅇ는 이에 대한 소유권을 주장할 수 없다는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 허가조건 위반 및 수목 4그루의 소유권 분쟁을 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 토지형질변경이나 도로 개설행위 자체가 없었으므로 이를 전제로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 돌담의 이전 행위는 별론으로 하더라도, A토지 지표면의 정지 행위는 분명한 토지의 형질변경에 해당한다. 또한, 이 사건 토지는 임야의 형상을 하고 있었던 것으로 청구인이 이 사건 토지 중 일부에 2012. 7. 5.경 무단으로 도로를 조성하여 개발제한특별법을 위반하였고, 이 사건 토지 중 B토지에는 수풀이 자생하는 등으로 자연적 복구가 되고 있었기에, 2012. 9. 17. 이 사건 토지 중 일부(21㎡, 이하 ‘C토지’라 한다)에 대하여만 시정명령을 내리고, B토지는 이를 문제 삼지 아니하기로 하였던 것이다. 그러나 이후 청구인이 2013. 5. 30. B토지 상에 있던 수풀 등을 제거하여 재차 개발제한특별법을 위반하였고, B토지 상 일련의 행위는 전체로 보아 도로 ‘개설’에 해당한다.
2) 청구인은 피청구인과의 협의 이후 이를 신뢰하여 돌담을 원위치로 환원하고 청구인 소유 토지의 토사 및 풀 등을 사용해 녹화를 하였으므로 원상복구가 완료되었다고 주장하나, B토지는 전혀 복구된바 없고 A토지에 관하여도 돌담 위치 이전은 형질변경의 본질적인 부분이 아니고, 돌담 위치 환원과 녹화만으로 원상 복구를 인정하겠다고 안내한 사실 역시 없으며, 토지의 평탄화 및 정지 작업이 이루어진 부분을 복원하지 않은 상태를 원상복원으로 인정할 수는 없다. 또한, 빗물 배수 부분은 타 민원에 따른 것으로 실사를 나갔을 당시에도 빗물이 주변 사유지로 흐르는 것을 확인하였기에 이를 지시한 것이다.
3) 청구외 최ㅇㅇ는 이 사건 신청지에 있는 수목 4그루에 대한 소유권을 주장하여 피청구인과 심각한 갈등관계를 유지하여 왔으나, 피청구인은 현재도 수목의 소유권은 국가소유라는 주장에 대하여 한 치의 양보도 없으며, 가장 중요한 수목의 소유권 문제에 대해서는 국유지 관련부서와 시시비비가 가려져야 할 것으로 판단되고, 피청구인의 이 사건 처분은 개발제한구역 내의 행위제한에 따라 행한 적법한 처분으로 피청구인이 수목 4그루의 소유권 문제와 관련하여 청구외 최ㅇㅇ의 입장을 대변하고 있다는 청구인의 주장은 이유 없다.
4) 위와 같이 현재 2013. 5. 20. 형질변경이 이루어진 A토지와 2012. 7. 5. 및 2013. 5. 30. 도로개설이 행해진 B토지의 면적을 합산하면 40㎡로 이는 개발제한특별법 제12조를 위반한 불법형질변경임이 명백한 점, 2013. 4. 26. 죽목벌채행위허가 시 조건인 ‘사업부지내 허가사항 이외의 행위는 일체 금지합니다.’라는 행위허가 조건을 위반한 것이라는 이유로 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 한 점 등 이 사건 처분이 위법하거나 부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경
5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채
제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.
1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다.
⑧ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】
제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다.
3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경
제15조(죽목의 벌채 면적 및 수량)법 제12조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 규모"란 벌채 면적 500제곱미터 또는 벌채 수량 5세제곱미터를 말한다.
제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다.
나. 판 단
1) 인정사실
토지대장, 현장사진, 시정명령서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다.
가) 토지이용계획확인서에 따르면, 이 사건 신청지는 개발제한구역이고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 상 자연녹지지역이다.
나) 토지대상 상 이 사건 신청지는 지목상 도로(458.5㎡)로 등재 되어 있고, 현재는 일부분이 임야에 가까운 상태로 수목이 자라 통행에 지장을 주는 부분이 있다.
다) 청구인은 2013. 4. 26. ○○동 165번지로 통행하는데 방해가 되는 죽목의 제거를 목적으로 피청구인으로부터 죽목벌채허가를 받았다.
라) 청구인은 2013. 5. 20. 벌채 시도를 하면서 수목 벌채를 위해 돌담을 이전하고 수목 주변 층이 진 토지를 삽을 이용해 높이 20 ~ 30cm 정도 평탄화 하였다.
마) 피청구인은 청구인이 2013. 5. 20.경 이 사건 신청지 소재의 수목 4그루에 대한 벌채작업을 하던 중 이 사건 토지 일부를 평탄화한 것이 토지형질변경에 해당하여 개발제한특별법 제12조를 위반하였다는 사유로 2013. 5. 21. 시정명령을 하였고, 청구인은 죽목벌채허가기간 도과 전인 2013. 5. 28. 허가기간 연장신청을 하였으나 추가 위반행위가 적발되어, 피청구인은 2013. 5. 31. 시정명령에 따른 원상복구 등의 조건으로 2013. 5. 31. 이를 연장해 주었다.
바) 청구인은 고발에 따른 민원 해결 지연으로 죽목벌채 허가기간이 다가오자 2013. 8. 29. 재차 죽목벌채 허가기간 연장신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 개발제한특별법 제12조에 따라 허가된 죽목벌채 행위허가조건을 위반하였다 사유로 개발제한구역 내 죽목벌채 행위허가기간 연장 불허가처분을 하였다.
2) 개발제한특별법 제12조제1항제1호나목 및 같은 항 제4호에 따르면 개발제한구역에서는 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설에 따르는 토지의 형질변경과 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,
같은 법 제30조제1항제1호에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 해당 행위자에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.
3) 청구인은 이 사건 신청지는 과거 일반인의 통행로로 사용되던 농로였다는 점, 청구인은 이 사건 신청지에 대하여 토지형질변경을 한 바 없으며, 설령 토지형질변경이 있었다 하더라도 이미 원상회복이 이루어진 점, 수목 4그루가 식재되어 있는 이 사건 신청지는 국유지로 청구외 최ㅇㅇ는 이에 대한 소유권을 주장할 수 없다는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 허가조건 위반 및 수목 4그루의 소유권 분쟁을 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장한다.
가) 먼저, 청구인이 A, B토지상에 행한 행위가 무단형질변경 등 허가조건 위반에 해당하는지의 여부를 살펴본다.
○○도행정심판위원회는 2013. 12. 18. 이행강제금 부과처분 취소청구(2013경행심1153) 사건에 대한 결정에서 청구인이 이 사건 A토지 상 행해진 돌담의 이전 행위나 수목주변의 높이 20 ~ 30cm의 층진 땅을 일부(약 18㎡)를 평탄화한 행위 및 실제로 돌담을 원위치한 행위는 주변의 토지와 경사도를 맞춘 것에 지나지 않고, 그 높아진 정도가 미미한 것에 비추어 볼 때 개발제한특별법 제12조 규정을 위반한 토지형질변경 행위라고 보기 어렵고, 피청구인은 청구인이 B토지 상에 2012. 7. 5. 도로개설행위를 하였으므로 이 사건 처분은 일련의 도로개설행위에 대한 것으로 정당하다고 주장하나, 제출된 자료만으로는 청구인이 2012. 7. 5. B토지 상에 어떠한 도로개설행위를 하였다는 사실을 인정하기에 부족하며, 가사, 피청구인의 주장대로 어떤 행위가 있었다고 하더라도 2013. 5. 30. 청구인의 행위는 수풀이나 관목을 제거한 정도로써 이를 도로 개설이나 토지의 형질변경으로 보기는 어렵다고 결정한바 있으므로 피청구인이 A, B토지의 형질변경이 존재함을 전제로 행해진 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 있다.
나) 다음으로, 이 사건 신청지에 있는 수목 4그루의 소유권이 청구외 최ㅇㅇ에게 있는지의 여부를 살펴본다.
「민법」제256조는 부동산의 소유자는 그 부동산에 부합한 물건의 소유권을 취득한다. 그러나 타인의 권원에 의하여 부속된 것은 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 위 규정에서 말하는 ‘권원’이라 함은 지상권, 전세권, 임차권 등과 같이 타인의 부동산에 자기의 동산을 부속시켜서 그 부동산을 이용할 수 있는 권리를 뜻한다 할 것이다. 또한, 타인소유의 토지 상에 수목을 식재하는 경우, 권원에 의하여 식재한 때에는 그 소유권이 식재한 자에게 있다 할 것(대법원 1989.7.11. 선고88다카9067 판결 참조)이다.
살피건대, 청구외 최ㅇㅇ가 이 사건 신청지에 있는 수목 4그루에 대한 소유권을 인정받기 위해서는 위와 같이 타인의 권원에 부속된 것이 아니거나, 이 사건 신청지에 대한 임차권 등을 가지고 있어야 하나, 청구외 최ㅇㅇ가 이 사건 신청지에 대한 임차권을 얻어 이 사건 신청지에 수목을 식재하는 등의 행위를 한바 없으므로 이 사건 신청지에 있는 수목의 소유권은 당연히 이 사건 신청지의 소유권자에게 귀속된다 할 것이다. 따라서 이 사건 신청지의 소유권이 국가에 있는 한 수목의 소유권도 국가에 있다고 봄이 타당하므로 피청구인이 청구외 최ㅇㅇ가 이 사건 신청지에 있는 수목의 소유권을 주장하고 있고, 이러한 분쟁이 해결되지 않았다는 사유를 이 사건 처분사유를 추가하는 것 또한 부당하다.
4) 따라서 청구인이 개발제한특별법 제12조를 위반하였다는 사유로 한 이 사건 처분은 그 위반행위가 인정되지 않고, 이 사건 처분의 추가사유인 이 사건 신청지에 있는 수목의 소유권 존부가 불분명하다는 점도 소유권이 국가에 있음이 인정되므로 이 사건 처분은 부당하다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
