【재결요지】 「도로법 시행령」제43조(점용료의 부과ㆍ징수 등)제1항 및 제3항에 의하면, 점용기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 해당 연도분은 허가를 하는 때에, 그 이후의 연도분은 매년도 개시 후 3개월 이내에 부과ㆍ징수하도록 되어 있어 피청구인이 2011년 및 2012년분을 부과함에 있어 해당 년도의 3월 이내에 각각 부과하는 것이 일응 적정하다 할 것이나, 이 법령 조항은 도로점용료의 일반적인 부과ㆍ징수 절차를 정한 것에 불과한 점, 피청구인이 매년도 부과하지 못한 데에 점용료 부과ㆍ징수 전산시스템의 이전 구축에 따른 불가피한 측면이 있는 점, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리의 시효가 5년이라는 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 2년분의 도로점용료를 동시에 부과하였다 하여 위법ㆍ부당하다 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 12. 10. 청구인에게 한 2건의 도로점용료(1,382,150원 및 1,651,500원) 부과처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○동)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 1997. 1. 13.부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(도로, 국토교통부) 중 일부(261㎡)에 대해 근린생활시설(숙박시설)의 진ㆍ출입 목적으로 도로점용허가를 받아 사용하고 있는 자로 2012. 12. 10. 피청구인으로부터 위 토지에 대한 2년분(2011년 ～ 2012년)의 도로점용료를 한꺼번에 부과처분을 받고, 2년간 방치한 도로점용료를 부과하면서 산출조서를 첨부하지 않는 등 피청구인의 잘못으로 납부기한를 넘겼음에도 가산금을 부과한 것은 위법ㆍ부당하다는 사유로, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. ○○시청 공무원은 2년간 방치한 도로점용료를 한꺼번에 청구하면서 납기후 금액(가산금)을 부과하였기에 이를 취소하는 행정심판을 청구합니다. 청구인은 1997. 1. 13.부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(도로, 국토교통부) 중 일부(261㎡)에 대해 근린생활시설(숙박시설)의 진ㆍ출입 목적으로 ○○국도관리사무소로부터 도로점용허가를 받아 사용하면서 성실히 사용료를 납부하여 왔으나, 2011년도 납부통지서가 나오지 않아 국도관리청에 문의하니 경남도청으로 이관되었다고 하여 기다리고 있었다.
나. 2012. 12. 25.경 우체부의 우편물 메모장을 받고, 우체국에서 찾아보니 2011년 및 2012년 2년간의 도로점용료 납입고지서 2장이 들어 있어 ○○시청에 전화를 걸어 2년분을 한꺼번에 청구한 이유와 도로점용료 산출근거에 점용면적이 없는 사유를 물어보니 주무관 ○○○은 어쩔 수 없이 늦었으며 담당자는 다른 곳으로 가고 모른다는 답변을 하였고, 이에 이의신청서를 제출하여 산출근거, 점용면적 등을 요구하였더니 답변서와 함께 2012. 12. 26.을 납기내로 하고, 2013. 1. 25.을 납기후로 하는 도로점용료 납입고지서를 보내 왔는 바, 이는 2년간 방치한 서류를 어쩔 수 없이 가산금을 부과한다는 것으로, 행정청의 위법ㆍ부당한 처분이므로, 취소해 주기 바란다.
다. 보충서면 1
1) ○○시장 답변서에 대해 다음과 같이 항변한다.
가) 청구인은 피청구인으로부터 2년분의 도로점용료를 부과처분 받으면서 점용면적, 산출근거, 국토관리청에서 이관된 공문 등 아무런 근거 없이 납입고지서 2장을 받았다. 살펴보면, 2009. 5. 29. 국토관리청에 토지대여료 961,100원, 부가세 96,110원을 합한 1,057,210원을 납부하였고, 2012. 12. 18. 수령한 납입고지서에는 2011년도 1,341,900원, 2012년도 1,603,400원만 적시되어 있고, 면적이 얼마인지, 관리청이 이관된 사유 및 근거가 없었다. 이에 청구인이 전화로 문의하니 소속공무원(○○○)이 국토관리청에서 이관되면서 바빠서 챙기지 못해, 2년분을 한꺼번에 부과하게 되었으니 납부할 것을 촉구하였으며, 청구인은 도로사용면적이 비슷한 옆집과 금액 차이가 있고, 토지 및 건물의 소유자가 3인이므로, 분담하도록 조치해 줄 것을 요구하였으나, 옆집과 의논하여 납부하도록 안내하였다. 이에 대해 청구인이 관리청에서 현지답사를 통해 분담하도록 조치하여야 한다고 이의를 제기하였으나 이에 대해 자신이 담당자가 아니라고 하였다. 이후 2013. 1. 9. 청구인은 피청구인에게 이의신청서를 제출하였다. 2013. 1. 18. 피청구인은 산출조서를 기재한 답변을 통해 납부기간을 변경할 수 없으니 가산금을 납부하라고 하였다. 그래서 가산금은 부당하니 고지서 재송부를 요구하였으나 피청구인이 고지서를 발송하여 2013. 2. 4.경 수령하였다.
나) 청구인이 성실한 납부의무를 이행하지 않아 납부기한이 도과하여 가산금을 부과한다면, 2년 동안 방치하였다가 아무런 근거 없이 한꺼번에 부과하는 공무원의 행위는 정당한 것인지 묻는다. 청구인은 17년간 한 번도 기간을 넘겨 납부하지 않았던 사실이 있으며, 행정청 착오에 의해 이의신청하다 보니 납부기한이 지난 것이다. 불성실한 납부자가 결코 아니다.
다) 청구인은 납입고지서 기간이 짧아 납부하지 않았다고 주장한 사실이 없다. 피청구인 주장은 피청구인이 2012. 12. 11. 납입고지서를 발송하였고, 2012. 12. 18. 청구인이 수령하였다는 것인데, 이것이 잘못된 것이 아니라 전화상으로점용면적이 청구인과 비슷한 다른 사람의 경우 30만 원 정도인데 청구인의 납부금액이 많은 이유와 현재 3인이 사용하는데 현지답사를 통해 조정할 것을 요구하였음에도 담당자가 아니라는 답변하였고, 이후 이의신청서를 받고, 산출조서 및 공문을 발송하면서 가산금을 부과한 것은 부당하다는 것이다.
라) 국가재산을 사용할 때는 선납하여야 하므로, 청구인은 지금까지 선납하며 사용하여 왔다. 그런데 행정청의 착오로 후납이 되었다면 그 책임은 행정청에 있는 것이다. 또한 한꺼번에 고지서를 2년분을 부과하면 분납할 의사가 있는지 알아 보아야 할 것임에도 담당공무원은 자기 업무를 모르는 사람이라 할 것이다.
마) 당초 510㎡를 점용허가 받았는데 이후 다른 토지 소유자가 건물을 지어 사용하므로 청구인은 261㎡를 사용하고 옆집은 249㎡를 사용하는데 옆집은 30만 원 정도 부과하여 그 차이가 나는 이유를 물어 보니 담당공무원이 모른다고 답변하였고, 3인으로 사용자가 늘어났는데 현지답사를 통해 조정해 줄 것을 요청하였으나 이웃끼리 알아서 하라는 답변은 정당하지 않다.
사) 국가재산을 사용하면서 사용료를 납부하는데 고리사채도 아니고 한꺼번에 너무 많이 올린다는 것이고, 연속으로 임대하여 사용하는 경우 전년도 사용료의 몇%를 납부하여야 하는지 질의하였으나, 그에 대한 답변은 없었다.
아) 국가재산의 사용료는 선납으로 알고 있고 행정청의 착오로 후납하였다면 사용자에게 그 책임을 물어 가산금을 부과하는 것이 정당한지, 인접 건물이 늘어나 3인이 사용하고 있는데 점용료를 조정하여야 하는 것은 아닌지, 비슷한 면적을 점용한 옆집은 사용료가 30만 원인데 청구인은 160만 원인 것은 부당하니 조정해 달라는 것인데 확인하지 않고 옆집끼리 알아서 하라고 답변하고서는 가산금을 부과하는 것이 정당한지 심판받고 싶다.
라. 보충서면 2
청구인은 피청구인의 보충서면에 대하여 다음과 같이 재항변한다
1) 피청구인은 2011년도 및 2012년도 점용료를 납부 기간 내 납부하지 않아 가산금을 부과하였다고 주장하나, 장기간 방치 하였다가 고지서를 발송하면서 국가(○○국도관리사무소)에서 이관 되었다는 내용의 공문이나 산출조서 등 근거가 없었고, 지금까지 부가세도 함께 납부하여 왔는데 이 부분이 빠져있는 등 의문점이 있었기에 1차 전화로 확인하고 산출조서 등 전년도 금액에 대한 부과된 사항 등 그 서류를 요구하는 과정에 이의신청을 하였던 것이며 그 후 산출조서를 첨부하여 2차로 발송 시 이미 납부기간이 넘었던 것으로, 피청구인의 하자있는 행정행위에 해당한다면 당연히 받아들여 새로 고지서를 발부하여야 정당 하다는 것이고, 이의신청을 하여 납부기간이 넘었다고 가산금을 부과하는 것이 부당하다는 것이다. 그것은 우편물 봉투사본을 살펴보면 알 수 있다.
2) 피청구인은 청구인이 도로점용료의 분납의사를 밝히지 않았고 이전에 분할 납부한 사항이 없어 분할납부 의사를 알아 볼 당연 의무가 없다고 주장하나, 청구인은 매년 납부하여 왔고, 2년분을 한꺼번에 부과 받은 사실이 없었는 바, 도로점용료 2년분을 한꺼번에 부과하는 것이 정당하지 않을 뿐더러 피청구인이 사정이 있어 2년분을 한꺼번에 부과한 경우라 하더라도 청구인이 전화상으로 한꺼번에 부과한 사유를 묻고, 도로점용자가 3인으로 늘어난데 따른 점용료 조정부과를 신청하였으나, 피청구인 소속 직원이 담당자가 아니라서 모른다는 답변으로 어물거리다가 그러면 왜 고지서를 보냈느냐는 청구인의 재차 문의에 대해 제대로 답변을 하지 않았음에도 청구인이 분납의사를 표시하지 않아 피청구인에게 잘못이 없다는 주장은 피청구인의 부적절한 민원처리를 역설해 준다고 할 것이다.
3) 피청구인은 청구인의 이 사건 도로점용료 조정신청에 대해 추후 별개의 사안으로 현장 확인하여 조치하겠다고 답변을 하였다고 주장하나, 전화통화 당시 담당자가 아니라고 답변한 공무원이 지금 와서 현장 확인 하고 추후 조치하겠다고 답변을 하였다는 것은 거짓말이다. 당시 피청구인이 피청구인의 주장대로 답변하였다면 청구인이 이 내용을 행정심판 시 다시 거론 할 이유가 없다.
4) 피청구인은 도로점용료를 2개년도 이상 점용 시 조정산식이 달라진다고 주장하나, 청구인은 이 사건 도로점용 토지에 대한 점용료를 2009년도분 961,100원을 납부하였는데 이후 피청구인이 2011년 및 2012년도를 한꺼번에 부과하였는 바, 그 전년도(2010년도)분 부과없이 어떻게 2011년 및 2012년도분 도로점용료를 산정하였는지 알 수 없었고, 부과세가 왜 빠져 있는지도 궁금하여 전화를 한 것이었고, 이어서 이의신청을 한 것인데 결국 이런 사안들이 이의신청의 대상이 되었으면 답변과 함께 가산금을 부과하지 않아야 한다는 것이다.
5) 피청구인은 이 사건 도로점용대상토지에 대해 청구인 외 1인이 261㎡씩 점용한 것으로 알고 있으나 이는 정확히 파악한 것이 아니다. 1997년도 청구인이 이 사건 도로점용대상토지 중 510㎡에 대해 최초 점용허가를 받았고, 나머지는 밭으로 가는 입구로 그 후 2002년경 ○○○(현재 사망)이 ○○○으로부터 매입하여 건축물을 신축하면서 나머지 249㎡를 사용하였으므로, 피청구인이 공시지가에 따라 부과하였다면 계산방식은 납득할 수 없고, 별개의 사안으로 답변하고 있으나 동일 지번을 공동으로 사용하는 것으로 별개로 볼 수 없으며, 또한 국토관리청에서 위임 받아 점용료를 부과한다면 사전에 현장을 답사하여 변동사항이 있는지 여부를 확인하고 부과하여야 하는 것이 정당하며, 청구인이 이의신청을 하여도 담당자가 아니라고, 알아서 납부하라고, 옆집끼리 타협하여 납부하라고 답변하였으며, 이와 같이 이의신청 과정에서 납부기간이 경과되었다는 이유만으로, 청구인에게 가산금을 부과하는 것이 정당하지 않다는 것이다.
6) 피청구인이 다른 기관으로부터 국가재산관리를 위임받아 관리하게 되었다면 최소한 현지답사를 하여 번지가 맞는지 다른 변동사항이 있는지 사전에 답사를 하고 관계인의 의견도 들어서 불만사항이 있는지를 확인할 의무가 있으며, 또한 도로점용료를 2년간 부과하지 않고 방치한 후 2년분을 한꺼번에 부과하면서 권한 위임된 사실, 산출근거가 없는 고지서 교부, 부가세를 누락하는 등 하자 있는 납입고지서를 발부하여 이에 대한 이의신청을 하는 과정에서 납부기간이 넘었다면 가산금을 부과하는 것이 정당한 것인지에 대해 행정심판을 받고 싶고, 피청구인이 부가세를 고의적으로 누락시킨 것이 아닌지와 국가재산관리를 제대로 하고 있는지에 대한 의구심을 가지지 않을 수 없다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 도로점용료(도로점용허가)는 2010년도까지 ○○국도관리사무소에서 부과ㆍ징수하였으나, 「도로법」제6조제1항(권한의 위임) 및 같은 법 시행령 제5조(권한의 위임)에 따라 국도 14호선의 일부구간(일운면 소동리 ~ 남부면 저구리)이 ◌◌남도에 위임되었고, 2010. 9. 27. 점용업무가 우리시로 재위임됨에 따라 도로점용료 부과ㆍ징수를 위한 도로점용시스템 및 디브레인(D-Brain)시스템 구축이 완료된 2012. 12. 10. 미부과된 2년(2011년, 2012년)분을 부과하게 되었다.
나. 피청구인은 2012. 12. 11. 납입고지서(아래)를 등기우편으로 발송하였고 폐문부재 등의 사유로 2차례에 거쳐 미배달 되었으나 2012. 12. 18. 청구인 본인이 우편물을 수령한 것으로 확인되었다.
다. 2013. 1. 11. 청구인은 우리시에 이의신청서를 제출하여 점용료 산출근거와 점용면적을 요구하였고, 이후 유선으로 고지서 발급을 요구하여 피청구인은 2013. 1. 18. 이의신청서에 대한 답변 시 고지서 및 산출조서 등을 첨부하여 발송하였다.
라. 청구인은 피청구인이 도로점용료 2년분(2011년 ～ 2012년)를 한꺼번에 부과하면서 납기후 금액(가산금)을 부과하는 것은 행정청의 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하나,
1) 국도 14호선의 도로점용업무가 피청구인에게 재위임됨에 따라 도로점용료 부과ㆍ징수를 위한 도로점용시스템 및 디브레인(D-Brain)시스템의 구축이 완료되어야 고지서의 발급이 가능하여 불가피하게 이 시스템 구축이 완료된 시점인 2012. 12. 10.에 미부과된 2011년 및 2012년분의 도로점용료를 부과할 수 밖에 없었으며, 「국가재정법」제96조에 따라 도로점용료를 부과할 수 있는 권한이 시효로 소멸되지 않은 이상 피청구인은 이를 부과할 수 있다 할 것이다.
2) 또한, 도로점용료 부과시 「도로법」제90조 및 「국세징수법」제21조에 따라 납부기한이 지난 날부터 가산금을 부과토록 규정하고 있어 청구인이 성실한 납부의무를 이행하지 않아 가산금이 부과된 것이므로 이를 위법ㆍ부당한 처분으로 볼 수 없으며,
3) 한편, 청구인에 대한 도로점용료 납입고지서의 송달은 2차례 집배원이 청구인의 주소지를 방문하였음에도 불구하고 폐문부재 등의 사유로 인해 늦어졌으나, 이후 청구인이 수령한 시점이 2012. 12. 18.로 충분히 납기(2012. 12. 26.한) 내 도로점용료를 납부할 수 있었음에도 청구인이 납기 내 납부를 하지 않음에 따라 가산금이 부과된 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
마. 이상에서 살펴 본 바와 같이 ① 최초 이 사건 도로점용료 부과시 정상적으로 부과(납기 내 금액에는 가산금 미포함)한 점, ② 2011년도에 도로점용시스템 및 디브레인(D-Brain)시스템이 구축되지 않아 도로점용료 납입고지서를 발급할 수 없었던 점, ③ 가산금은「도로법」제90조에 따라 적법하게 부과한 것인 점 등에 비추어 볼 때, 청구인의 주장은 이유 없으므로, 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
바. 보충서면
1) 청구인이 제출한 보충서면에 대하여 피청구인은 다음과 같이 보충서면을 제출한다.
가) 청구인은 국가재산의 사용자가 행정기관의 착오로 후납하였는데 사용자에게 그 책임을 물어 가산금 부과하는 것과 2년분의 도로점용료를 한꺼번에 부과하면서 분납 의사를 알아보지 않은 것은 부당하다고 주장하나, 청구인이 해당 2년분의 도로점용료를 납기 내 납부하지 않음으로 인하여 「도로법」 제90조 제2항에 따라 가산금이 부과된 것이며, 연간 도로점용료가 50만 원을 초과하는 경우 납부자가 요청에 따라 「국유재산법 시행령」제30조제3항에 의하여 산출한 이자를 붙여 분납이 가능하나, 청구인은 점용료를 고지 받은 이후 피청구인에게 분할납부를 요구하지 않았으며, 피청구인이 납부 고지에 앞서 청구인에게 분할 납부 의사를 알아보아야 할 당연 의무는 없다고 할 것이다.
나) 이 사건 도로점용료 부과대상 토지의 사용자가 3인으로 늘어나 도로점용료 조정을 요구하였으나 옆집끼리 알아서 하라는 답변과 동일한 지번의 토지임에도 청구인 점용면적 261㎡에 160만 원, 옆집은 점용면적 249㎡에 30만 원을 납부하라는 것은 부당하다고 주장하나,
① 청구인의 주장대로 이 사건 도로점용료 부과대상 토지를 3인이 사용 중이라면 이는 불법으로 도로를 점용하고 있는 경우로서 추후에 현장을 확인하여 불법 점용자에 대해 「도로법」에 따라 변상금을 부과하는 등의 조치를 할 사안으로 이 사건 도로점용료 부과처분과 별개의 사안이라 할 것이다. 따라서 이 사건 청구인이 점용하고 있는 도로를 추가로 점용하고자 하는 자가 있다면 기존 점용자들의 동의를 받아 허가 신청을 하면 그 때부터 공동 사용자 3인에 대하여 분할 조정된 점용면적에 따라 도로점용료를 부과할 사항으로, 청구인에게 부과된 2011년도 및 2012년도 도로점용료와는 별개의 사안으로 보아야 할 것이며, 청구인은 기 청구된 바와 같이 도로점용료를 납부할 의무가 있다 할 것이다.
② 동일 번지 도로점용 면적은 2004년부터 청구인 261㎡, 동일 번지 점용자 김○○ 261㎡로 조정하여 사용하고 있으나, 최초 1997년 도로점용 허가시 점용면적은 청구인 510㎡, 동일번지 점용자 김○○ 12㎡였고, 이에 따라 최초 부과된 도로점용료도 청구인 114,000원, 동일번지 점용자 김○○ 1,600원(5,000원 미만으로 면제)으로 부과금액이 차이가 났으며, 매년 부과 시 공시지가의 상승분을 고려하여 조정산식으로 부과금액을 조정함에 따라 해를 거듭할수록 부과금액 격차가 벌어지게 된 것이다.
다) 국가재산을 계속하여 2년 이상 점용하는 경우 전년도 사용료의 몇 퍼센트를 납부하여야 하는지가 궁금하다는 청구인의 질의에 대해 피청구인의 답변이 없었다고 주장하나, 도로점용료 산출시 공시지가의 상승 및 조정산식을 적용하여야 하기 때문에 간단히 계산할 수 없으며, 점용료의 조정과 관련하여「도로법 시행령」제44조(점용료의 조정)에 따르면 도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우, 전년도 대비 산출 점용료의 증가율에 따라 조정산식에 적용되는 증가율이 달라지기 때문에 일률적으로 몇 퍼센트라고 안내할 수 없는 상황이었다.
라) 이상에서 살펴본 바와 같이, 청구인은 본인이 점용하고 있는 도로 261㎡에 대하여 부과된 2011년도 및 2012년도 도로점용료를 납부할 의무가 있고, 청구인이 이를 정해진 납기까지 납부하지 않음으로 인해「도로법」제90조에 따라 가산금이 부과된 것으로 청구인의 주장은 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가. 「행정심판법」제3조, 제4조
나. 「지방자치법」제135조, 제136조, 제137조, 제138조, 제139조, 제140조, 제141조
다. 「도로법」제38조, 제41조, 제90조
라. 「도로법 시행령」제28조, 제42조〔별표 2〕, 제43조
마. 「○○시 도로점용료 징수조례」제2조, 제3조 〔별표 1〕, 제4조
바. 「국세징수법」제21조
5. 인정사실
가. 청구인은 1997. 1. 13. ○○○○관리사무소로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(도로, 국토교통부) 중 일부(261㎡)에 대해 근린생활시설(숙박시설)의 진ㆍ출입 목적으로 도로점용허가를 받아 사용하다가, 2006. 12. 14. 점용기간 연장허가를 받아 사용하고 있다.
나. 「도로법」개정으로, 위 국도 중 일부 구간에 대한 점용료 부과ㆍ징수 권한이 2010. 4. 15. 국토교통부장관으로부터 ◌◌남도지사로, 2010. 9. 27. ◌◌남도지사에서 ○○시장으로 위임(위임국도)되었다.
다. 피청구인은 2012. 12. 11. 청구인에게 위 위임국도 중 청구인의 점용부지(261㎡)에 대한 2011년 및 2012년분 도로점용료 납입고지서(아래)를 등기우편으로 발송하였고, 2012. 12. 18. 청구인이 이를 수령하였다.
라. 위 도로점용료 납입고지서에는 부과내역 “허가번호 : ○○ 1997 - 005 / 허가일자 1997. 7. 13. / 허가기간 1997. 1. 13. ～ 2016. 12. 31. / 부과기간 2011. 1. 1. ～ 2011. 12. 31. / 면적 261 / 전년도 점용료 1,130,600, 증가율 94.9292%”이라고 기재되어 있고, 산출근거 “○○시 ○○면 ○○리 ○○번지”라고 기재되어 있다.(2012년분은 위의 내용 중 연도만 다름)
마. 청구인은 이 사건 도로점용료 부과처분에 대하여 2013. 1. 11. 피청구인에게 “청구인이 2008년도에 807,100원을 납부하였는데 2011년도까지 방치하다가 2년분을 한꺼번에 부과한 사유, 점용면적 및 산출조서를 첨부하지 않은 사유, 점용료의 1회 증가율이 몇 퍼센트인지, 방치하다가 납입고지서를 발부하면서 납기 후 가산금을 부과하는 것이 적정한지에 대해 회신해 주기 바람”이라는 내용의 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 2013. 1. 18. 청구인에게 이에 대해 회신하면서 납입고지서 및 점용료 산출조서를 첨부하였다.
바. ○○국도관리사무소는 2010. 4. 20. 청구인에 대한 2010년도 도로점용료 부과내역(1,130,600원, ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지, 261㎡)을 ◌◌남도도로관리사업소에 통보하였고, ◌◌남도도로관리사업소는 2010. 9. 27. 피청구인에게 이를 통보하였다.
6. 판단
가. 먼저, 이 사건 처분 관계법령에 대하여 살펴보면,
1) 「민원사무 처리에 관한 법률」제18조(거부처분에 대한 이의신청)제1항 및 제2항에 의하면,“민원사항에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 90일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있고, 행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있으며,「행정절차법」제23조(처분의 이유 제시)제1항에 의하면, “행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.”고 규정하고 있다.
2)「도로법」제6조제1항(권한의 위임ㆍ위탁) 및「도로법시행령」제5조(권한의 위임)제1항에 의하면, 이 사건 도로점용료 부과대상인 일반국도 14호선의 일부구간에 대한 도로점용료 부과ㆍ징수 권한은 국토교통부장관으로부터 경상남도지사에게 위임되어 있으며,「◌◌남도 사무위임 규칙」에 의하면, 위 권한은 ◌◌남도지사로부터 시장ㆍ군수에게 재위임 되어 있다.
3) 또한「도로법」제41조(점용료의 징수)제1항 및 제3항에 의하면, “도로관리청은 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있으며, 제1항에 따른 점용료의 산정기준, 점용료의 반환 절차ㆍ방법 등 점용료의 징수 및 반환에 관하여 필요한 사항은 국도(제20조제2항이 적용되는 국도는 제외한다)는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제43조(점용료의 부과ㆍ징수 등)제1항 및 제3항에 의하면,“법 제41조제1항에 따라 점용료를 부과ㆍ징수하려는 경우에는 납부자에게 납입고지서를 발급하여야 한다. 점용료를 부과할 때 점용기간이 1년 미만인 경우에는 도로점용허가를 하는 때에 점용료의 전액을 부과ㆍ징수하고, 점용기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 해당 연도분은 허가를 하는 때에, 그 이후의 연도분은 매년도 개시 후 3개월 이내에 부과ㆍ징수한다.”라고 규정하고 있다.
4) 그리고,「도로법」제90조(부담금 등의 강제징수)제1항에 의하면, “도로 관리청은 이 법이나 이 법에 따른 명령ㆍ조례 또는 처분으로 인하여 점용료나 그 밖의 부담금을 내야 할 자가 내지 아니하면 납부 기간을 정하여 독촉하여야 하며, 제1항의 경우 도로 관리청은 가산금을 징수할 수 있다.”고 규정하고 있으며,「국세징수법」제21조(가산금)제1항에 의하면,“국세를 납부기한까지 완납하지 아니하였을 때에는 그 납부기한이 지난 날부터 체납된 국세의 100분의 3에 상당하는 가산금을 징수한다.”라고 규정하고 있다.
5) 한편「국가재산법」제96조(금전채권ㆍ채무의 소멸시효)에 의하면,“금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.”라고 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당에 대하여 살펴보면,
1) 우선, 도로점용료 부과처분이 행정심판의 대상인지 여부에 대해 살펴보면,
가) 이에 대해 도로점용료가 행정심판 대상인지에 대한 직접적인 판례는 없으나, 대법원은 도로점용료 부과처분 취소소송의 청구기간 도과 등을 밝히면서“지방자치단체의 장이 행하는 도로점용료 부과처분에 대해「지방자치법」제140조제3항 소정의 이의신청만을 할 수 있을 뿐 「행정심판법」소정의 행정심판을 청구할 수 없다.”라는 입장을 피력(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두26886)한 바 있고, ◌◌남도 행정심판위원회에서도 행정심판의 대상이 아닌 것으로 판단(◌◌행심 2010-◌◌◌, 2010. 10. 27.)한 바 있으며, 법제처에서는“지방자치단체의 장이 행하는 「도로법」상 도로점용료 부과처분에 대하여 「지방자치법」에 따른 이의신청 절차가 있더라도 「행정심판법」에 따른 행정심판이 배제되는 것은 아니므로, 지방자치단체의 장이 행하는 도로점용료 부과처분에 대해서는 행정심판으로 다툴 수 있다.(법제처 질의회신 사례 2010-346)”라고 유권해석한 바 있다.
나) 또한, ◌◌◌◌시, ◌◌도 등의 행정심판위원회에서는 행정심판의 대상으로 보아 본안 판단을 하고 있는 반면 경상북도 등 일부 광역지방자치단체에서는 본안 판단을 하지 않는 등 이에 대한 논란이 있으나 이에 대한 판단은 별론으로 하고, 이 사건 위임국도에 대한 도로점용료는 피청구인이 국토교통부장관으로부터 위임 받은 ◌◌남도지사로부터 재위임 받아 지방자치단체 조례가 아닌「도로법령 시행령」에 정한 도로점용료의 산정기준, 점용료의 반환 절차ㆍ방법 등 점용료의 징수 및 반환에 관한 규정에 따라 행하는 것으로,「지방자치법」제140조제3항 소정의 이의신청과는 무관하다 할 것이므로, 행정심판의 대상이 된다 할 것이다.
2) 다음으로 이 사건 처분의 위법ㆍ부당에 대해 살펴보면,
가) 우선 이 사건 심판청구 과정을 요약해 보면
① 청구인 및 피청구인이 제출한 자료에 의하면,「도로법」개정으로 일반국도 14호선의 일부구간에 대한 도로점용료 부과ㆍ징수 권한이 2010. 4. 15. 국토교통부장관으로부터 ◌◌남도지사로, 2010. 9. 27. ◌◌남도지사에서 ○○시장으로 위임됨에 따라, 피청구인이 2012. 12. 10. 위 도로구간 중 청구인이 ○○국도관리사무소로부터 점용허가(1997. 1. 13. 최초 점용허가, 2006. 12. 14. 점용기간 연장허가) 받은 면적(261㎡)에 대하여 도로점용료를 부과하면서 납부기한을 2012. 12. 26.로 하여 2011년 및 2012년분을 한꺼번에 부과하였고,
② 이에 대해 청구인이 피청구인의 소속 직원에게 전화상으로 2년분을 한꺼번에 부과한 사유, 산출조서가 첨부되지 않은 사유, 이웃한 다른 점용권자와 부과금액에 차이가 나는 사유 등을 문의하고, 또 다른 점용자(제3자)가 있으므로, 이 사건 도로점용료를 그와 분담할 수 있도록 현장 확인 등 조치해 줄 것을 요청하는 등 민원을 제기 하였으나, 이에 대해 피청구인이 산출조서도 없이 2년분을 한꺼번에 부과한 사유(점용료 전산관리시스템 이전 구축작업의 지연) 외에 산출조서 송부 및 현장 확인 등의 조치 없이 점용료 납부를 촉구함에 따라, 청구인은 2013. 1. 11. 피청구인에게“청구인이 2008년도에 807,100원을 납부하였는데 2011년도까지 방치하다가 2년분을 한꺼번에 부과한 사유, 점용면적 및 산출조서를 첨부하지 않은 사유, 점용료의 1회 증가율이 몇 퍼센트인지, 방치하다가 납입고지서를 발부하면서 납기 후 가산금을 부과하는 것이 적정한지에 대해 회신해 줄 것을 바람”이라는 이의신청서를 제출하였고, 2013. 1. 18. 피청구인은 한꺼번에 부과한 사유 및 산출조서를 붙여 이의신청에 대한 답변을 하였다.
③ 이에 대해 청구인은 피청구인이 2년분의 도로점용료를 한꺼번에 부과하면서 산출조서를 첨부하지 않아 전화상으로 민원을 제기하고 시정을 요구하였음에도 피청구인이 이를 시정하지 않아 이에 대한 이의신청서를 제출하는 등 민원이의신청 과정에서 납부기한을 넘긴 것으로, 이는 피청구인의 잘못임에도 청구인에게 납부기간 도과에 따른 가산금을 부과하는 것은 부당하다며, 이 사건 도로점용료 부과처분의 취소를 구하고 있다.
나) 다음은 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부를 살펴보면,
① 우선, 이 사건 도로점용료 부과처분에 대하여 청구인이 전화상 민원제기 및 이의신청서 제출의 성격 및 이에 대한 피청구인의 처리과정의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살피건대, 도로점용료 부과처분의 근거 법령인「도로법」및 같은 법 시행령에는 점용료 부과처분에 불복하는 경우의 이의신청 절차를 따로 정하고 있지 않아, 이 사건 청구인의 민원 및 이의신청은「민원사무처리에 관한 법률」에 의한 민원 및 이의신청으로 봄이 상당하다. 또한, 청구인이 전화상 민원제기를 하였음에도 조치가 없어 문서(이의신청서)로 민원이의신청 하였고, 피청구인이 이에 대해 회신하였기에, 피청구인의 이러한 민원사무처리에는 절차상 하자는 없다할 것이다.
② 그렇다면 이 사건 피청구인의 점용료 부과처분 자체의 적법ㆍ 타당여부에 대해 살펴보면,
㉮ 먼저, 피청구인이 2년분의 도로점용료를 한꺼번에 부과한 것에 대하여 살펴보면,「도로법 시행령」제43조(점용료의 부과ㆍ징수 등)제1항 및 제3항에 의하면, 점용기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 해당 연도분은 허가를 하는 때에, 그 이후의 연도분은 매년도 개시 후 3개월 이내에 부과ㆍ징수하도록 되어 있어 피청구인이 2011년 및 2012년분을 부과함에 있어 해당 년도의 3월 이내에 각각 부과하는 것이 일응 적정하다 할 것이나, 이 법령 조항은 도로점용료의 일반적인 부과ㆍ징수 절차를 정한 것에 불과한 점, 피청구인이 매년도 부과하지 못한 데에 점용료 부과ㆍ징수 전산시스템의 이전 구축에 따른 불가피한 측면이 있는 점, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리의 시효가 5년이라는 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 2년분의 도로점용료를 동시에 부과하였다 하여 위법ㆍ부당하다 할 수 없다.
㉯ 다음으로, 산출조서를 붙이지 않은 것에 대하여 살펴보면, 「행정절차법」제23조(처분의 이유 제시)제1항에 의하면, “행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.”라고 규정하고 있어 이 사건 도로점용료 부과처분에도 이러한 법원리는 적용된다 할 것인 바, 도로점용료 부과처분은 국가의 재정수입을 목적으로 공권력에 의하여 일방적으로 부과되는 조세와는 달리 그 부과공물의 점용권자에게 그 사용에 대한 반대급부로서 행하여지므로, 조세의 부과와는 그 절차와 방법이 다르다고 봄이 상당한 점, 「도로법」및 같은 법 시행령에 의하면, 도로점용료 부과절차 및 방법에 관하여는 납입고지서에 의한다는 것 외에 구체적으로 명시되어 있지 않을 뿐더러 이에 대해 다른 법률을 준용하라는 규정 또한 없고, 특히 납입고지서의 필요적 기재사항을 정하지 않은 점, 청구인이 이 사건 도로점용료 부과대상 토지에 대한 도로점용료를 1997. 1. 13.부터 지금까지 17년 동안 계속 납부하여 온 점 등을 비추어 볼 때, 청구인이 이 사건 도로점용료 납입고지서에“산출근거 : ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지, 허가번호 : ○○ 1997 - 005 / 허가일자 1997. 7. 13. / 허가기간 1997. 1. 13. ～ 2016. 12. 31. / 부과기간 2011. 1. 1. ～ 2011. 12. 31. / 면적 261 / 전년도 점용료 1,130,600, 증가율 94.9292%”이라고 기재하였기에, 이 사건 도로점용료 부과처분의 근거 및 이유를 제시한 것으로 봄이 상당하므로, 이를 이 사건 점용료 부과처분의 취소에 이를 정도로 위법ㆍ부당하다고는 할 수 없다.
㉰ 다음으로, 이 사건 도로점용료 부과대상 토지에 또 다른 점용자가 있음에도 이에 대한 확인을 하지 않고 한 이 사건 처분이 적법ㆍ타당한지 여부를 살펴보면, 점용허가를 받지 않고 도로를 무단 사용하는 자에 대하여는 다른 법조항에 의한 청구권이 발생함은 별론으로 하고「도로법」제41조에 의한 점용료 부과처분은 할 수 없다 할 것이고, 도로점용료 과오납금에 대하여는 「도로법」제91조에 따라 「도로법 시행령」이 정하는 소정의 이자를 붙여 반환해야 하므로, 다른 사람의 무단점용에 대한 조사를 사전에 이행하지 않고 도로점용료 납부의무자의 도로점용료를 부과하였다 하여 이를 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다 할 것이다.
㉱ 그리고, 가산금 부과처분의 적법ㆍ타당 여부에 대하여 살펴보면,「도로법」제90조 및「국세징수법」제21조에 의하면, 도로점용료는 납부기한이 지난 날부터 가산금을 부과토록 규정하고 있고, 행정처분은 당연 무효이거나 취소되기 전까지는 그 효력이 정지되지 않는다. 청구인이 이 사건 도로점용료 납입고지서를 2012. 12. 18. 송달 받고, 전화상 민원 및 민원이의신청을 제기하여 피청구인이 이를 받아들이지 않고 납부기한인 2012. 12. 26. 도과한 경우로서 피청구인의 민원처리과정에 절차적 하자 없으므로, 이의신청을 이유로 납부기한을 넘긴 책임은 청구인에게 있다 할 것이므로, 가산금이 더해진 것도 위법ㆍ부당함이 없다 할 것이다.
㉲ 마지막으로, 피청구인이 2010년도 도로점용료, 2011년도 및 2012년분 도로점용료에 부가가치세를 미부과한 점 등 여타 청구인의 주장은 피청구인에게 도로점용료 및 그 부가가치세를 부과하지 않은 착오도 있지만, 부가세를 부과하지 않은 것은 청구인에게 불이익 처분이 아니기 때문에, 이를 근거로 이 사건 점용료 부과처분의 취소를 구하기는 어렵다 할 것이다.
③ 따라서 피청구인이「도로법」제41조(점용료의 징수) 및 같은 법 시행령 제43조(점용료의 부과ㆍ징수 등)에 의하여 청구인의 도로점용허가 면적에 대하여 2011년 및 2012년분을 동시에 부과한 이 사건 처분에는 이를 취소에 이르를 정도로 위법ㆍ부당함을 찾기 어려우며, 그 납부기한을 넘긴 책임도 청구인에게 있으므로, 이 사건 가산금 부과처분 또한 적법ㆍ타당하다 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
다. 2013. 1. 11. 청구인은 우리시에 이의신청서를 제출하여 점용료 산출근거와 점용면적을 요구하였고, 이후 유선으로 고지서 발급을 요구하여 피청구인은 2013. 1. 18. 이의신청서에 대한 답변 시 고지서 및 산출조서 등을 첨부하여 발송하였다.
라. 청구인은 피청구인이 도로점용료 2년분(2011년 ～ 2012년)를 한꺼번에 부과하면서 납기후 금액(가산금)을 부과하는 것은 행정청의 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하나,
1) 국도 14호선의 도로점용업무가 피청구인에게 재위임됨에 따라 도로점용료 부과ㆍ징수를 위한 도로점용시스템 및 디브레인(D-Brain)시스템의 구축이 완료되어야 고지서의 발급이 가능하여 불가피하게 이 시스템 구축이 완료된 시점인 2012. 12. 10.에 미부과된 2011년 및 2012년분의 도로점용료를 부과할 수 밖에 없었으며, 
라. 위 도로점용료 납입고지서에는 부과내역 “허가번호 : ○○ 1997 - 005 / 허가일자 1997. 7. 13. / 허가기간 1997. 1. 13. ～ 2016. 12. 31. / 부과기간 2011. 1. 1. ～ 2011. 12. 31. / 면적 261 / 전년도 점용료 1,130,600, 증가율 94.9292%”이라고 기재되어 있고, 산출근거 “○○시 ○○면 ○○리 ○○번지”라고 기재되어 있다.(2012년분은 위의 내용 중 연도만 다름)
마. 청구인은 이 사건 도로점용료 부과처분에 대하여 2013. 1. 11. 피청구인에게 “청구인이 2008년도에 807,100원을 납부하였는데 2011년도까지 방치하다가 2년분을 한꺼번에 부과한 사유, 점용면적 및 산출조서를 첨부하지 않은 사유, 점용료의 1회 증가율이 몇 퍼센트인지, 방치하다가 납입고지서를 발부하면서 납기 후 가산금을 부과하는 것이 적정한지에 대해 회신해 주기 바람”이라는 내용의 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 2013. 1. 18. 청구인에게 이에 대해 회신하면서 납입고지서 및 점용료 산출조서를 첨부하였다.
바. ○○국도관리사무소는 2010. 4. 20. 청구인에 대한 2010년도 도로점용료 부과내역(1,130,600원, ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지, 261㎡)을 ◌◌남도도로관리사업소에 통보하였고, ◌◌남도도로관리사업소는 2010. 9. 27. 피청구인에게 이를 통보하였다.
6. 판단
가. 먼저, 이 사건 처분 관계법령에 대하여 살펴보면,
1)