【재결요지】 「도시 및 주거환경정비법」제4조 제1항, 같은 법 시행령 제10조 [별표 1]에서는 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정 신청을 시장ㆍ군수의 권한에 속하는 것으로 규정하면서, 위 지정신청을 위하여 주민 공람, 지방의회의 의견청취 등의 절차를 거칠 것을 요건으로 규정하고 있을 뿐, 주민들에게 정비구역의 지정신청권을 부여하거나 시장ㆍ군수가 정비구역 지정신청을 위하여 조합설립추진위원회 또는 토지등소유자들로부터 입안을 제안 받을 것을 요건으로 규정하고 있지 않은 점, 주택재개발구역의 지정 및 변경은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이므로 재량권 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분을 위법하다고 할 수 없는 점 등을 종합하면, 주민제안은 정비구역 지정의 신청권자인 시장ㆍ군수에 대하여 정비구역의 지정신청을 촉구하는 의미가 있을 뿐 그 이상의 구속력이 인정되거나 지정신청을 위한 필수적인 요건은 아니므로, 설사 청구인이 주장하는 바와 같이 구 ○○시장이 이 사건 처분을 신청함에 있어 조합설립추진위원회로부터 입안 제안이 있었다 하더라도 그로 인하여 이 사건 처분의 위법 여부에 영향을 미치지 못한다. 따라서 이와 전제를 달리한 청구인의 주장은 이유 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2008. 7. 10. 한 ○○시 ○○구역 주택재개발 정비구역 지정 및 지형도면 고시는 무효임을 확인한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
구 ○○시장은 2007. 4. 9. ○○구역 주택재개발정비계획 및 정비구역 지정(안)에 대해 주민에게 공람하고, 2007. 6. 29. 구 ○○시의회의 의견을 들은 후, 2007. 10. 12. ○○구역 정비계획 및 정비구역 지정(안)을 ◌◌◌도지사에게 신청하였고, 이에 ◌◌◌도지사는 2008. 7. 10. ‘○○시 ○○구역 주택재개발 정비구역 지정 및 지형도면 고시’를 하였는바, 청구인은 ○○구역 주택재개발 정비구역 지정 고시는 「도시 및 주거환경정비법」상 절차를 위반한 것이라는 이유로, 그 무효를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
2008. 7. 10. ◌◌◌도는 ‘○○구역 주택재개발 정비구역 지정 고시(◌◌◌도 고시 제○○호)’를 하였다.
나. 처분의 위법ㆍ부당성
1) 처분의 위법성
가)「도시 및 주거환경정비법(법률 제7678호, 2006. 8. 5. 시행)」제2조(용어의 정의)에서는 “이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. ‘정비구역’이라 함은 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제4조의 규정에 의하여 지정ㆍ고시된 구역을 말한다. 2. ‘정비사업’이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. ... 나. 주택재개발사업: 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업”이라고 규정하고 있다.
「도시 및 주거환경정비법 시행규칙(건설교통부령 제530호, 2006. 8. 7. 시행)」제6조(추진위원회의 설립승인신청 등)에서는 “법 제2조 제2호의 규정에 의한 정비사업(이하 ‘정비사업’이라 한다)을 시행하고자 하는 자로서 법 제13조 제2항의 규정에 의한 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)의 설립승인을 얻고자 하는 자는 별지 제2호서식의 조합설립추진위원회승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
나) 위 법에 명시된 자료의 분석을 유추해 보면, 정비구역을 지정하기 위해서는 법에 명시된 절차와 조건이 충족되어야 하며, 충족된 사실에 입각하여 정비구역을 지정하고 차후에 추진위원회의 신청에 의하여 승인을 해야 함에도 전후가 뒤바뀌고 상하가 어지러우며 절차는 오리무중인 위법한 행위를 하였다.
2) 처분의 부당성
처음부터 계획적으로 건설사, 정비업체, 조합관계자와 관계공무원까지 부화뇌동하여 거짓과 기만으로 혹세무민하여 선량한 주민들을 울리는 범죄집단에 가까운 만행을 저지르고 있다. 그 증거는 여기에 관련된 어느 한 사람도 「도시 및 주거환경정비법」을 모른다는 핑계를 댈 수 없는 전문가들로서 변명의 여지가 없다. 추진위원회를 구성하려면 「도시 및 주거환경정비법 시행규칙(건설교통부령 제530호, 2006. 8. 7. 시행)」제6조(추진위원회의 설립승인신청 등)에서 법 제2조 제2호의 규정에 의한 정비사업을 시행하고자 하는 자로서 법 제13조 제2항의 규정에 의한 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)의 설립승인을 얻고자 하는 자는 별지 2호서식의 조합설립추진위원회 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
이상과 같은 명문규정을 유추해보면 ○○구역은 정비구역 신청 전에 이미 추진위원회에서 정비구역지정과 면적 및 정비구역에 필요한 다음과 같은 사항을 계획하고 똑같은 사항이 승인될 것이라는 귀신같은 예견으로 법 제2조, 법 제3조(도시ㆍ주거환경정비기본계획의 수립), 법 제4조(정비계획의 수립 및 정비구역의 지정, 주택의 규모 및 건설비율), 법 제5조(정비구역 안에서의 건축제한), 법 제6조(정비사업의 시행방법), 법 제8조(주택재개발사업 등의 시행자), 법 제12조(주택재건축사업의 안전진단 및 시행여부 결정 등) 등 여기에 명시된 사항을 추진위에서 결정한 후 구 ○○시에서는 승인을 하고 차후에 「◌◌◌도 도시 및 주거환경 정비조례」는 무시하고, 절차를 무시한 정비구역 지정을 위해 형식적인 절차를 진행하여 여기에 ◌◌◌도 관계공무원도 절차상 하자가 중대 명백함에도 합세하여 승인을 하였기에 통탄할 노릇이며 상하의 구분도 없고 절차의 순서도 없으며 이런 혼탁하고 부당한 행정사무는 무효화함이 마땅하다 할 것이다.
부언하면 ○○동 전체의 도시건설 시기가 똑같은 조건이나 정비구역지정은 특정지역 한 곳 이어야 하는 명백한 이유도 없으며 형평의 원칙에도 맞지 않으며, 이것으로 볼 때 건설사의 각본대로 행정이 꼭두각시놀음을 했다는 증거이다. 아무리 귀신같은 재주를 가진들 사업의 명칭, 면적, 세대수, 노후불량유무 기타 여러 정황이 정비구역지정 사실과 일치한다는 자랑을 할 수 없을 것이다.
다. 결론
처음부터 건설사가 주축이 되어 선량한 주민들을 거짓과 기만으로 장밋빛 미래의 꿈을 꾸게 해놓고 1:1 보상 혹은 그 이상의 경제적 이익이 발생할 것처럼 속여 놓고 종국에는 절반에도 미치지 못하는 보상가로 사업을 추진 중이며 여기에 반발한 주민들이 해산신청을 했으나 이것 또한 담당공무원의 자의적인 해석으로 현재 소송중이며 추진위원회 승인 또한 위법하여 소송중이다. 절차상 하자를 열거하자면 수없이 많은 문제점이 있으나 행정심판을 위한 한계점 때문에 추후 사법적 판단을 할 예정이다. 탄원서 및 진정서를 여러 번 관계기관에 제출했으나 낯간지러운 대답만 할 뿐이며, 마지막 진정서에 대한 ◌◌◌도의 답변서와 ○○시청의 답변서를 첨부한다. 하나같이 동문서답에 관계 공무원의 안일한 답변으로 일관하므로 행정심판의 엄중한 재결을 구한다.
라. 보충서면 1
1) 구 ○○시 민원회신(2006. 8. 28.) 내용 중 “가항. 주택재개발/재건축사업은 낙후된 지역의 정비ㆍ개선을 희망하는 주민들께서 스스로 토지등소유자 과반수 이상의 동의를 얻어 먼저, 조합설립추진위원회를 구성하고 법정승인절차를 거쳐 다수 주민들이 자율적으로 추진하는 사업인 것을 법률에 근거하지 않고 행정청에서 임의강제할 수 있는 사항이 아님을 양해하여 주시기 바라며”라는 답변을 유추해 보면 「도시 및 주거환경정비법」전체를 부정하고 주민자율로 시행할 수 있으며 행정청의 규제와 간섭이 없이도 사업시행이 가능하다는 답변으로 그렇다면 도시 및 주거환경정비법령 전체를 위반하였다.
2) ‘○○구역 재개발사업 업무대행 용역계약서’ 제3조(업무용역의 범위)를 보면 행정청에서 행해야 할 업무전반 사항을 정비회사가 월권행위를 한 증거자료이다.
마. 보충서면 2
1) 피청구인은 주민제안 방식이라는 「도시 및 주거환경정비법」과 동법 시행령, 시행규칙 어느 곳에도 없는 사항을 임의로 도입하여 정비구역의 범위 혹은 토지등소유자의 범위도 없는 곳에 주민 과반수를 산정하고 면적을 임의로 산정하여 「도시 및 주거환경정비법」제2조 제2항을 위반하여 절차를 무시하고 사업의 명칭을 부여하는 중대 명백한 위법행위를 하였다.
2) ‘정비구역지정동의서’ 및 정비구역 지정 신청(2006. 9. 27.)을 한 ‘○○재추 2006-12호’ 문서는 법령에도 없는 허위서류를 작성하여 동행사하고 ◌◌◌도는 이를 수용하여 중대 명백하게 법령을 위반하였다.
3)「도시 및 주거환경정비법」제4조와 제4조의2에 의하면 추진위원회가 설립되려면 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정으로 정비사업의 명칭, 정비구역 및 그 면적, 도시계획시설의 설치에 관한 계획, 건축물의 주용도, 건폐율, 용적률, 높이, 층수 및 연면적에 관한 계획, 도시경관과 환경보전 및 재난방지에 관한 사항, 정비사업 시행예정시기 등을 시ㆍ도지사가 지정 후 추진위원회의 업무가 시작되어야 하나, 건설사, 조합, 관계공무원이 공모하여 주민제안방식이라는 초법적 발상으로 법률에 근거하지 않고 자율적으로 추진하는 사업으로 행정청에서 임의강제할 수 없다는 답변(2006. 8. 28. 구 ○○시 민원회신)으로 중대 명백한 위법행위를 했음에도 시정은 커녕 변명으로 일관하니 참으로 표현하기도 어려운 지경이다.
4)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안)의 제안을 할 수 있으나, 동법 제25조(도시ㆍ군관리계획의 입안)에서는 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 한다고 규정하고 있다. 구 ○○시의 경우 도시ㆍ군기본계획이나 정비계획도 없는 상태라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조의 적용은 명백한 위법행위이며, 「도시 및 주거환경정비법」제4조 제4항에서 규정한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제51조(지구단위계획구역의 지정 등)에 관한 사항은「도시 및 주거환경정비법」제4조에 의하여 지정된 정비구역을 말하므로 정비구역이 지정되지 않음은 물론 도시ㆍ군기본계획 또는 어떤 계획도 지정하지 않았으므로 명백한 위법사항이다.
5)「도시 및 주거환경정비법」제2조, 동법 시행령 제2조,「◌◌◌도 도시 및 주거환경 정비조례」제1조와 제3조를 종합하면, 시행령 제2조 제2항의 ‘준공된 후 20년(시ㆍ도조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다)이 지난 건축물’에 해당되므로 노후 불량률 산정에 해당된다는 주장은 탁상 행정의 주장이다. ○○구역 건축 구조를 보면 철골 및 철근 콘크리트 강 구조물의 비율이 73.8%나 된다. 그리고 경과연수별 통계수치는 20~30년된 건축물이 72.7%, 30년 이상 3.1%, 30년 미만이 총계 97%에 달한다. 노후 불량률 산정의 잘못을 수 없이 진정 혹은 탄원 및 이의를 제기했으나 다른 어떤 조항도 해당되지 않지만 동법 시행령 제2조 제2항에 해당되니 노후 불량률 산정은 적법하다는 일관된 주장이다. 하지만 위 법 규정을 종합하면 부실시공이나 불량자재 혹은 강도가 낮은 건축물을 말하는 것으로 철근 콘크리트 강 구조물의 수명이 20년 정도라는 주장은 사리에 맞지 않으며 또한 주거형태로 보면 세입자의 숫자가 건축주보다 월등히 많은 367세대에 달하여 쾌적한 주거환경을 위하여 대다수의 주민들은 보수 보강을 하면서 살고 있으나 소수의 게으른 자들의 생활형태는 20년이 경과하도록 방치하여 빗물이 새는 자들의 불평을 전체 대다수의 부지런하고 검소한 주민들의 의견은 무시하고 사람이 살기 불편한 노후 불량주택이라고 주장하는 것은 현실을 무시한 탁상행정의 산물이다. 그 증거로는 정비구역이 지정이 되면 안전진단을 실시하여야 하나 처음부터 안전진단이 필요치 않은 것을 너무나 잘 알고 있기에 여기에는 아무런 이견이 존재하지 않는다. 「도시 및 주거환경정비법」에서는 절차를 중요시하여 선계획 후개발이라는 주요내용으로 이 법 시행으로 주민들의 복잡하고 중요한 재산 문제가 발생하는바 신중하고 세밀한 계획으로 주민들의 민원을 최소화하는데 역점을 두어야 하나 소수의 이익집단이 주민을 무시하고 거짓과 기만으로 위법행위를 행하므로 시대적 상황으로도 묵과할 수 없는 현실이다.
바. 보충서면 3
1)「도시 및 주거환경정비법 시행령」제2조 제2항 제1호 ‘준공된 후 20년(시ㆍ도조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다)이 지난 건축물’의 조항만으로 노후불량건축물로 판단할 수 없고 일정기간이 경과하면 건축물이 그에 비례하여 노후화하고 그에 따라 구조적 결함 등이 발생할 가능성도 크다는 데에 있다고 보는 것이지 준공된 후 20년이 지나면 무조건 노후불량주택이라 단정지울 수 없고 그에 따른 객관적 사실을 증명하여 철거가 불가피한 노후불량건축물에 해당하는지를 판단하여야 하는데(참조판례 대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 전원합의체 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2011두10355), 피청구인은 노후불량주택을 판단함에 객관적 판단기준도 없고 개개인의 주택을 오로지 20년이라는 기준을 자의적으로 처리하여 「◌◌◌도 도시 및 주거환경 정비조례」제5조(정비계획 수립시 조사내용) 제4호(건축물의 허가 유무 및 노후불량 현황)를 객관적 사실에 의해 증명해야 하나 이를 중대 명백히 위반하였다.
2) 구 ○○시 민원회신(2006. 8. 28.) 내용 중 “가항. 주택재개발/재건축사업은 낙후된 지역의 정비ㆍ개선을 희망하는 주민들께서 스스로 토지등소유자 과반수이상의 동의를 얻어 먼저, 조합설립추진위원회를 구성하고 법정승인절차를 거쳐 다수주민들이 자율적으로 추진하는 사업인 것을 법률에 근거하지 않고 행정청에서 임의강제할 수 있는 사항이 아님을 양해하여 주시기 바라며”라는 답변을 살펴보면 구 ○○시에서는 그 당시 정비구역 지정이나 기본계획 기타 어떠한 계획도 없는 곳에 주민이 구역을 설정하고 면적을 산출하여 주민숫자를 임의로 산출하여 법령을 배척하고 행정청에서 접수처리하여 위법한 사업을 진행하게 하였다.
3) ○○구역 주택재개발정비사업조합의 위법행위와 행정청이 이를 방조한 상황은 다음과 같다.
가) ○○건설의 선전 포스터, 사무실 및 각종 물품 제공사진과 명함
나) ○○건설은 추진위원회가 결성되기도 전에 총회의 인준도 없이 구역지정이나 계획도 없는 곳에 사업추진 일정계획(안)을 작성하여 법령을 위반하였다.
다) ○○구역주택재개발정비사업 조합추진위원회는 조합설립 후에 행해야 할 정비사업관리전문업체, 설계업체 선정을 위반하고 공개경쟁입찰의 규정도 무시한 위법행위를 하였다.
라) 자료의 공개 및 통지의무를 7년 동안 위반하여 관계인의 처벌을 진정했으나 엄중 문책했다는 답변으로 면책을 하는 이유를 이해할 수 없다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 2006. 8. 8. : 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회 설립승인(면적=35,307.04㎡, 동의율 50.48%(104명/206명), ○○○ 추진위원장)
2) 2006. 9. 27. : ○○구역 주택재개발정비계획 수립 및 정비구역지정신청(제안)(면적=35,130㎡, 동의율 68.36%(139명/206명)
3) 2006. 12. 18. : 구 ○○시 도시계획과 외 관련부서 협의
4) 2007. 2. 22. : 부서의견에 대한 조치계획 제출요구(시→추진위원회)
5) 2007. 3. 20. : 부서의견에 대한 조치(안) 접수(추진위원회→시)
6) 2007. 4. 9. : ○○구역 주택재개발정비계획 및 정비구역 지정(안) 주민공람
7) 2007. 6. 29. : 구 ○○시의회 의견청취
8) 2007. 10. 12. : ○○구역 정비계획 및 정비구역 지정(안) 신청(시→◌◌◌도지사)
9) 2008. 7. 10. : ○○구역 주택재개발 정비구역 지정 및 지형도면 고시(면적=35,130㎡, ◌◌◌도 고시 제○○호)
10) 2008. 9. 11. : ○○구역 주택재개발정비사업 조합설립인가(동의율 75.728%(156명/206명), ○○○ 조합장)
나. 청구인의 주장에 대한 답변
1) 정비구역을 지정하기 위해서는 법에 명시된 절차와 조건이 충족되어야하며, 충족된 사실에 입각하여 정비구역을 지정하고 차후에 추진위원회를 신청에 의하여 승인을 해야 함에도 전후가 뒤바뀐 절차상 위법한 행위라는 주장에 대하여,
가) 「도시 및 주거환경정비법(법률 제9444호, 2009. 2. 6. 개정)」제13조 제1항, 제2항은 “시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 정비구역지정 고시 후 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다.”라고 규정하고 있는데, 같은 법 부칙 제1조, 제3조는 “이 법은 공포한 날로부터 시행한다. 제13조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 추진위원회 구성 승인을 신청한 분부터 적용한다.”고 규정하고 있고, 이 사건의 경우 정비구역지정 고시 및 추진위원회 설립승인처분은 위 법의 시행일 이전에 있었으므로, 위 제13조 제2항의 개정규정은 이 사건에 적용되지 않는다.
나) 주택재개발정비구역은 「도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도정법’이라 한다)」제2조 제2호 나목에 의거 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 사업을 시행하기 위하여 같은 법 제4조의 규정에 의거 시장ㆍ군수가 노후ㆍ불량 건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비계획을 수립하여 시ㆍ도지사가 정비구역을 지정하는 것이며(「도정법」 제4조 제1항에서 시장ㆍ군수는 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비계획을 수립하게 되어있으나, 「도정법」 제3조에 의거 50만 명 미만의 시는 도시ㆍ주거환경정비기본계획의 수립을 제외하고 있으며, 구 ○○시는 인구 50만명 미만의 도시임),
다) 같은 법 시행령 [별표1](시행령 제10조 제1항 관련) 제2호 및 제5호에 의거 「◌◌◌도 도시 및 주거환경정비조례」제4조 제3호에서 노후ㆍ불량건축물에 해당되는 건축물의 수가 대상구역안의 건축물의 수의 100분의 40 이상인 지역을 정비계획 수립 대상구역의 요건으로 정하고 있어 정비구역의 지정 요건에 부합하는 경우 시장은 주민의 의견을 들어 정비계획을 수립할 수 있으며, 「도정법」제4조 제4항에 “정비구역의 지정 고시가 있는 경우 당해 정비구역 및 정비계획 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 함)」제52조 제1항 각호의 1에 해당하는 사항은 지구단위계획 및 지구단위계획구역으로 지정ㆍ고시된 것으로 본다.”라고 하고 있으며, 「도정법」제4조 제5항에 “「국토계획법」에 의한 지구단위계획구역에 대하여 지구단위계획을 결정ㆍ고시하는 경우 당해 지구단위계획구역은 정비구역으로 지정ㆍ고시된 것으로 본다”라고 명시하고 있으며, 「국토계획법」제26조 규정에 의거 주민이 도시관리계획 입안의 제안을 할 수 있으며, 정비계획 수립은 지구단위계획을 포함하는 도시관리계획에 해당하므로 토지등소유자는 주택재개발 정비사업을 하기 위하여 정비계획을 수립하여 줄 것을 시장에게 제안할 수 있다.
라) ○○구역 주택재개발정비구역은 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 구성된 조합설립추진위원회에서 구 ○○시장에게 정비계획 수립과 정비구역 지정을 제안하고, 구 ○○시장은 추진위원회에서 제안하는 정비구역 신청내용이 「도정법」및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「◌◌◌도 도시 및 주거환경 정비조례」 등 제반 법 규정에 적합한지의 여부를 검토하고 정비계획을 수정 입안한 후 「도정법」제4조 제1항에 의거 주민공람 및 ○○시 의회의 의견을 들은 후 ◌◌◌도지사에게 정비구역 지정을 신청하였으며, ◌◌◌도지사는 「도정법」제4조제2항에 의거 도시건축공동위원회의 심의를 거쳐 정비구역으로 지정ㆍ고시하였으며, 「도정법」제4조에서 정하는 제반절차를 이행하였으므로 절차상 하자가 중대하다는 청구인의 주장은 부당하다.
2) 청구인은 ○○동 전체의 도시건설시기가 똑같은 조건이나 특정지역 한곳의 정비구역 지정은 명백한 이유도 없으며, 형평의 원칙에 맞지 않다고 주장하나,
가) 토지등소유자는 주택재개발정비사업을 하기 위하여 정비구역 지정 또는 지구단위계획구역의 지정을 위한 도시관리계획의 입안을 시장에게 제안할 수 있다. ○○지구 재개발정비구역은 건축물 총수 194동 중 144동이 준공 후 20년이 지난 노후불량건축물로 조사되어 불량비율이 74.2%로 재개발 정비구역 지정요건에 부합될 뿐 아니라 구역 내 토지등소유자의 68.36%(139명/206명) 이상이 정비계획수립 및 정비구역 지정에 동의하고 있어 정비계획 수립 및 정비구역 지정을 신청한 것이며,
나) 정비구역을 지정함에 있어 어느 지역의 건축물 건설시기와 노후불량 건축물의 분포도가 비슷하다 하더라도 당해 지역 전체를 지정할 것인지 아니면 일정구역을 구획하여 지정할 것인지의 여부는 그 도시의 도시계획 및 정책상의 전문적 기술적 판단과 주민들의 호응도 등을 감안하여 결정하는 것이므로 형평의 원칙을 주장하는 청구인의 주장은 이유가 없다.
다. 결론
종합하면, ○○구역 주택재개발추진위원회가 정비계획 초안을 제안하자, 피청구인은 정비사업의 명칭, 구역 및 면적, 도시계획시설의 설치에 관한 사항 등 「도시 및 주거환경정비법」제4조 제1항 각호에 관한 사항을 면밀히 검토하고, 도시계획과 등 관련부서와 경찰서 등 관련기관의 협의를 거쳐 제안된 정비계획을 수정 입안하였다. 그리고 주민공람 및 시의회 의견을 반영하여 ◌◌◌도지사에게 정비구역 지정을 신청하여 지정ㆍ고시하였으며, 「도정법」제4조에서 정하는 제반절차를 충실히 이행하였다. 따라서 위법ㆍ부당한 행정사무라며 당연 무효를 주장하는 청구인의 주장은 전혀 이유가 없으므로, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.
라. 보충서면 1
1) 청구인은 구 ○○시에서 민원회신한 내용을 유추해보면 「도시 및 주거환경정비법」을 부정하고 주민자율로 시행할 수 있으며, 행정청의 규제와 간섭 없이도 사업시행이 가능하다는 답변이므로 도시 및 주거환경정비법령 전체를 위반하였다고 주장하고 있으나,
구 ○○시의 민원회신 내용을 보면 “주민들께서 스스로 토지등소유자 과반수이상의 동의를 얻어 먼저, 조합설립추진위원회를 구성하고 법정승인절차를 거쳐 다수주민들이 자율적으로 추진하는 사업인 것을 법률에 근거하지 않고 행정청에서 임의강제할 수 있는 사항이 아님을 양해하여주시기 바라며”라고 회신하고 있어, ‘민원인의 민원사항에 대해 법적 근거 없이는 행정청이 임의로 규제하거나 제재할 수 있는 사항이 아니다’라는 내용임에도 불구하고 청구인은 그 내용을 자의적으로 해석하여 왜곡 주장하고 있다.
2) 용역계약서를 제시하며, 행정청에서 행해야 할 업무전반사항을 정비회사가 월권행위를 자행한 증거자료라고 주장하고 있으나,
용역자인 (주)○○○○은 ○○시에 등록된 정비사업전문관리업체로서 「도시 및 주거환경정비법」제69조(정비사업전문관리업의 등록) 제1항에서 정한 업무를 위탁받아 대행하거나 자문하는 업체이며, 청구인의 주장처럼 이 용역계약서에 근거하여 정비업체가 월권하여 행정청의 업무를 수행한 사실이 없다. 따라서 ○○구역 주택재개발사업조합설립추진위원회와 (주)○○○○간의 재개발사업 업무대행 용역계약서가 행정청의 업무를 월권하여 자행한 증거자료라는 청구인의 주장은 이유가 없다.
마. 보충서면 2
1) 청구인은 ○○구역 정비구역 지정시 ‘주민제안방식’을 임의로 도입하여 도시기본계획이나 정비계획도 없는 상태라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조의 적용은 위법행위라는 주장에 대하여,
가) 구 ○○시는 ○○도시기본계획을 건설부 승인을 받아 1997. 7. 24. ○○시 공고 제194호로 ‘2016년 ○○도시기본계획’이 수립되어 있었다.
나) 「도시 및 주거환경정비법」(법률 제9444호 2009. 2. 6. 개정되기 전)(이하 ‘도정법’이라 함)에 의하면 시장ㆍ군수가 정비계획을 수립하여 시ㆍ도지사에게 정비구역 지정을 신청하도록 정하고 있으며(「도정법」제4조 제1항), 「도정법」에 정비계획의 수립에 관하여 주민제안을 명시하지 않았으나 주민제안을 하지 못하게 하는 규정 또한 없었다.
다) 정비구역 지정 및 정비계획 수립은 지구단위계획을 포함하는 도시관리계획에 해당하며 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조에 따라 주민은 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있으므로, 토지등소유자 또한 주택재개발 정비사업을 하기 위하여 정비계획을 수립하여 줄 것을 시장에게 제안할 수 있다고 보아야 할 것이다.
라) 그리고 정비구역 지정을 위한 정비계획 수립에는 많은 비용이 소요(구역당 약 3∼5억원, 토지면적 1㎡당 1만원 내외 소요)된다. 그러나 재정이 열악한 지방자치단체에서는 정비계획 수립에 적극 나설 수 있는 여건이 되지 아니하므로 이를 보완하기 위하여 ○○시, ○○시, ○○도 등 대다수 광역자치단체에서는 ‘도시 및 주거환경개선조례’에 주민제안에 관한 규정을 두고 운용하였으며,「도시 및 주거환경정비법」을 2009. 2. 6. 개정하면서 지자체에서 일정기간 정비계획을 수립하지 아니할 시에는 토지등소유자가 정비계획의 입안을 제안할 수 있는 규정을 입법 보완하였다.(「도정법」제4조 제3항 신설)
마) 토지등소유자의 정비구역 지정 및 정비계획안 반영 요청에 대하여 피청구인이 이를 받아들일 것인지의 여부를 결정하는 것은 피청구인의 재량에 해당된다 할 것이어서, 피청구인이 토지등소유자의 정비계획 수립 요청에 대하여 어떠한 결정을 한다고 하여 그것이 법규를 위반한 위법행위는 아니라 할 것이다.
2) 청구인은 대법원 판례(2012. 6. 18 선고 2010두16592판결, 2012. 10. 25 선고 2011두10355판결)를 들며 노후 불량률 산정이 위법이라고 주장하는데 대하여,
가) 이 사건 ○○구역을 주택재개발 정비구역으로 지정(고시일 2008. 7. 10.)하기 위한 정비계획 수립 시점에 ‘노후ㆍ불량건축물’이라 함은 「도정법」제2조 제3호에서 정하는 건축물 중 어느 하나에 해당하는 건축물을 말하며, 동호 다목 및 같은 법 시행령 제2조 제2항 제1호에서 ‘준공된 후 20년(시ㆍ도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다)이 지난 건축물’{2010. 8. 19 조례 제3528호로 개정되기 전 ◌◌◌도 조례로 정한 사항은 없음}로 규정되어 있었으며,
나) 법제처에서도 “건축물이 실제로는 ‘철거가 불가피한 건축물’에 해당한다고 단정하기 어렵다 하더라도 준공된 후 20년 이상의 범위에서 조례로 정하는 기간이 지나면 「도정법」상 ‘노후ㆍ불량건축물’에 해당하는 건축물로 보겠다는 취지이며, 결과적으로 같은 법 시행령 제2조 제2항 제1호에서는 건축물이 준공된 후의 ‘기간’만을 고려하여 ‘노후ㆍ불량건축물’에 해당하는지를 판단하는 것”이라고 하였으며(법제처 법령해석사례 10-0188 2010. 7. 12.), 일선에서는 법령에 따라 준공된 후 20년이 지난 건축물로 ‘노후ㆍ불량건축물’을 산정하였다.
다) 「도정법 시행령」제10조 제1항 및 [별표1] 제2호 및 제5호에 의거 「구 ◌◌◌도 도시 및 주거환경 정비조례」(이하 ‘◌◌◌도 조례’라 함) 제4조 제3호에서 노후ㆍ불량건축물에 해당되는 건축물의 수가 대상구역안의 건축물의 수의 100분의 40 이상인 지역을 정비계획 수립 대상구역의 요건으로 정하고 있다.
라) 이 사건 ○○구역의 경우 준공된 후 20년이 지난 건축물의 수가 구역 내 건축물 수의 75.8%(147동/194동=75.8%)로서 「도정법」 및 ◌◌◌도 조례가 정하는 재개발 정비구역 지정요건에 부합되어 정비계획 수립 및 정비구역 지정 고시 한 것으로 노후 불량률 산정이 위법이라는 원고의 주장은 타당하지 않다.
3) 결 론
가) 정비계획의 수립 및 정비구역 지정은 정비사업의 시행 여부와 그 내용을 결정하는 행정계획으로서, 도시 및 주거환경의 정비ㆍ개량이라는 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 관할 행정청이 정비계획 수립 및 정비구역 지정을 함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가질 뿐만 아니라, 「도정법」에서 정비계획의 수립에 관하여 주민제안을 명시하고 있지 아니하나 주민제안을 하지 못하게 하는 규정 또한 두지 않았으므로, 토지등소유자는 정비사업을 하기 위하여 정비계획을 수립하여 줄 것을 시장에게 요청하거나 시장이 주민의 요청에 따라 정비계획을 수립할 수 있다 할 것이다.
나) 이 사건 ○○구역을 정비구역으로 지정할 당시 「도정법」및 ◌◌◌도 조례에 따르면 노후ㆍ불량건축물의 기준으로 ‘준공된 후 20년이 지난 건축물’로만 규정되어 있었을 뿐만 아니라, 청구인이 제시한 대법원 판결 이후에 개정된 ◌◌◌도 조례 및 타 광역자치단체의 조례를 살펴보아도 건축 후 20년 또는 30년 등 경과년수를 기준으로 하고 있음은 ‘건축 후 경과년수를 기준으로 하는 것’이 가장 객관적인 노후ㆍ불량건축물 판단기준으로 보고 있다.
다) 판례는 ‘행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대ㆍ명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 또한 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결 참조)’고 판시하고 있다.
라) 따라서 이 사건 정비계획 수립 및 정비구역 지정 처분 당시에는 노후ㆍ불량건축물의 판단에 관한 법리가 명백히 밝혀져 있지 않았을 뿐만 아니라, 건축물이 준공된 후의 ‘기간’만을 고려하여 ‘노후ㆍ불량건축물’을 산정하도록 규정하고 있으므로, 이 사건 ○○구역 주택재개발 정비계획 수립 및 정비구역 지정 처분은 정당하므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.
4. 관계법령
가.「도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것)」제2조, 제3조, 제4조, 제4조의2, 제5조, 제6조, 제8조
나.「도시 및 주거환경정비법(법률 제9444호, 2009. 2. 6. 개정)」제4조, 제13조, 부칙 제1조, 제3조
다.「도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것)」제2조, 제7조, 제10조
라.「도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 개정되기 전의 것)」제6조
마.「◌◌◌도 도시 및 주거환경 정비조례(2010. 8. 19. 조례 제3528호로 개정되기 전의 것)」제4조
5. 인정사실
가. 2007. 4. 9. 구 ○○시장은 ○○구역 주택재개발정비계획 및 정비구역 지정(안)을 수립하여 ‘○○구역 주택재개발정비사업 시행을 위한 정비구역지정 및 정비계획수립 입안을 「도시 및 주거환경정비법」제4조, 같은 법 시행령 제11조의 규정에 의하여 주민의견을 청취하고자, 아래와 같이 공람공고 하오니 의견이 있으신 분은 공람기간내 의견을 제출하여 주시기 바랍니다.’라는 내용으로 주민 공람 공고(○○시 공고 제2007-367호)를 하였다.
나. 2007. 6. 29. 구 ○○시의회 제137회 의회(제1차 정례회) 제3차 본회의에서 ○○구역 주택재개발 정비사업 정비구역지정 및 정비계획안(의안번호 제1614호)에 대해 ‘○○시 ○○동 ○○-1번지 일원인 주택재개발 정비구역은 건축년도가 20년 이상인 노후ㆍ불량의 저층 건축물이 밀집된 지역으로 도시미관상 불량하며 주택단지로서의 기능을 다할 수 없어 구역안 토지의 합리적인 이용과 가치증진을 도모하기가 어려운 지역으로서, 「도시 및 주거환경정비법」제4조 규정에 의거 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정을 통해 노후ㆍ불량주택의 재개발을 통한 쾌적한 주거환경의 조성을 도모하고자 주민제안 방식으로 마련된 정비계획안에 대하여 다음 조건(동 구역은 간선도로 30M에 차량 진출 시 교통흐름에 문제가 예상되므로 교통영향 평가 시 대안 등을 검토함이 좋을 것으로 사료되며, 전면 제외된 삼각형 부지를 금회 재개발 정비구역에 포함하는 조건)을 부하여 찬성의견을 제시합니다.’라는 찬성의견으로 의결하였다.
다. 2007. 10. 12. 구 ○○시장은 ‘○○구역(○○시 ○○동 ○○-1번지 일원) 주택재개발정비구역은 건축물의 대부분이 건축년도가 20년 이상인 노후ㆍ불량의 저층 건축물이 밀집된 지역으로 도시미관상 불량하며 주택단지로서의 기능을 다할 수 없어 구역안 토지의 합리적인 이용과 가치증진을 도모하기가 어려운 지역으로서, 「도시 및 주거환경정비법」제4조 규정에 의거 정비계획 수립 및 정비구역 지정을 통해 노후ㆍ불량주택의 재개발 및 도시정비기반시설의 정비를 통하여 주거환경을 개선함으로써 도시기능의 회복과 도시미관 증진을 도모할 수 있도록 주택재개발정비구역으로 지정함이 타당할 것으로 사료됩니다.’라는 의견으로 ○○구역 정비계획 및 정비구역 지정(안)을 ◌◌◌도지사에게 신청하였다.
라. 이에 ◌◌◌도지사는 관계법령 등 검토를 거친 후 도시계획위원회와 건축위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐 2008. 7. 10. ‘○○시 ○○구역 주택재개발 정비구역 지정 및 지형도면 고시’(◌◌◌도 고시 제○○호)로 ◌◌◌도 ○○시 ○○동 ○○-1번지 일원을 「도시 및 주거환경정비법」 제4조 제3항의 규정에 의하여 주택재개발 정비구역으로 지정 고시하고, 「토지이용규제기본법」 제8조 제2항 및 같은 법 시행령 제7조 제2항의 규정에 의거 지형도면을 고시하였다.
마. 청구인은 2010. 12. 29. 이 사건 ○○구역 정비구역 내로 전입하여 토지 및 건물을 소유하고 있는 주민이다.
6. 판단
가. 이 사건 처분 관련 법령에 대하여 살펴보면,「도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것)」제4조 제1항에서 시장ㆍ군수는 기본계획에 적합한 범위안에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하며, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 제4조 제2항에서 시ㆍ도지사는 정비구역을 지정 또는 변경지정하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지방도시계획위원회와 「건축법」 제4조의 규정에 의하여 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 두는 건축위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐 지정 또는 변경지정하여야 한다고 규정하고 있으며, 제4조 제3항에서 시ㆍ도지사는 제2항의 규정에 의하여 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 당해 정비계획을 포함한 지정 또는 변경지정 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다고 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당에 대하여 살펴보면,
1) 이 사건 정비구역 지정은「도시 및 주거환경정비법」제4조에 의거 구 ○○시장이 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민공람 및 구 ○○시의회 의견을 들은 후 이를 첨부하여 ◌◌◌도지사에게 정비구역 지정을 신청한 것으로 ◌◌◌도지사는 관계법령 등 검토를 거친 후 도시계획위원회와 건축위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐 대상지로 지정하였는데, 「도시 및 주거환경정비법」제4조 제1항, 같은 법 시행령 제10조 [별표 1]에서는 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정 신청을 시장ㆍ군수의 권한에 속하는 것으로 규정하면서, 위 지정신청을 위하여 주민 공람, 지방의회의 의견청취 등의 절차를 거칠 것을 요건으로 규정하고 있을 뿐, 주민들에게 정비구역의 지정신청권을 부여하거나 시장ㆍ군수가 정비구역 지정신청을 위하여 조합설립추진위원회 또는 토지등소유자들로부터 입안을 제안받을 것을 요건으로 규정하고 있지 않은 점(다만, 시장ㆍ군수는 정비계획을 수립함에 있어 정비사업의 시행계획 및 시행방법 등에 대한 주민의 의견이나 그 밖에 시도조례가 정하는 사항을 조사하여 당해 구역이 [별표 1]의 요건에 적합한지 여부에 관하여 확인하면 족하다), 주택재개발구역의 지정 및 변경은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이므로 재량권 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분을 위법하다고 할 수 없는 점 등을 종합하면, 주민제안은 정비구역 지정의 신청권자인 시장ㆍ군수에 대하여 정비구역의 지정신청을 촉구하는 의미가 있을 뿐 그 이상의 구속력이 인정되거나 지정신청을 위한 필수적인 요건은 아니므로, 설사 청구인이 주장하는 바와 같이 구 ○○시장이 이 사건 처분을 신청함에 있어 조합설립추진위원회로부터 입안 제안이 있었다 하더라도 그로 인하여 이 사건 처분의 위법 여부에 영향을 미치지 못한다. 따라서 이와 전제를 달리한 청구인의 주장은 이유 없다.
2) 정비구역을 지정함에 있어 어느 지역의 건축물 건설시기와 노후불량 건축물의 분포도가 비슷하다 하더라도 당해 지역 전체를 지정할 것인지 아니면 일정구역을 구획하여 지정할 것인지의 여부는 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시계획 및 도시정책상의 전문적, 기술적 판단과 주민들의 호응도 등을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이며, 구 ○○시장이 관계법령에 의거 주민공람 및 지방의회 의견청취 등을 거쳐 의견을 수렴한 후 도시계획위원회와 건축위원회가 공동으로 하는 심의를 상정하여 그 결과에 따라 ◌◌◌도지사가 정비구역 지정을 고시한 것이므로 이 사건 처분의 위법 여부에 영향을 미치지 못한다. 따라서 이와 전제를 달리한 청구인의 주장은 이유 없다.
3) 따라서 청구인이 주장하는 내용상ㆍ절차상 하자에 대하여 검토한 결과 이 사건 고시를 함에 있어서 당연 무효라고 할 만한 중대하고 외관상 명백한 하자가 있다고 인정하기는 어렵다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
