대법원 1998. 5. 12. 선고 98두1772 판결

[개발부담금부과처분취소][공1998.6.15.(60),1653] 【판시사항】 [1] 개발부담금 산출을 위한 지가 산정 및 쟁송대상이 되는 처분 [2] 개발부담금의 감액 또는 증액정산 그 자체를 별개의 처분으로 보아 이를 그 쟁송대상으로 하여 당초의 부과처분 당시에는 미리 다툴 수가 없었던 사유인 정산 그 자체에 고유한 위법사유를 다툴 수 있는지 여부(적극) [3] 지방자치단체장이 당초의 개발부담금부과처분을 한 후 감액정산처분을 하자, 그 정산 자체에 고유한 위법사유가 아닌 당초처분의 위법사유에 해당하는 사유를 들어 당초 처분의 잔존 부분에 대한 취소소송을 제기하면서 적법한 전심절차를 결여한 당해 소는 부적법하다고 본 사례 【판결요지】

[1] 행정청이 개발부담금을 부과함에 있어 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 본문의 규정에 따라 부과종료시점 당시의 부과대상 토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 부과종료시점지가를 정하는 방법으로 개발부담금을 결정하였다가 다음해에 부과대상토지의개별공시지가가결정·공고된다음,구개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 단서와 같은법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15238호로 개정되기 전의 것) 제8조의2의 규정에 따라 위 개별공시지가를 기준으로 부과종료시점지가를 재산정하여 당초의 개발부담금과의 차액을 정산하였다면, 당초의 개발부담금 부과처분은 그 정산에 의하여 증액 또는 감액되었다 할 것이므로, 그 감액정산의 경우에는 당초처분 중 감액정산에 의하여 취소되지 않고 남은 부분을, 그 증액정산의 경우에는 당초의 부담금액과 추가된 부담금액을 합한 부담금액으로 증액경정된 증액정산처분을 각 그 쟁송대상으로 하여 다툴 수 있다. [2] 구 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 단서의 규정에 의하여 이루어진 그 정산에 따른 개발부담금의 증액 또는 감액은, 다음해에 결정·공고되는 관계로 당초의 부과처분 당시에는 미리 다툴 수 없는 개별공시지가에 의한 계산으로 결정될 뿐이고, 당초 처분에서의 탈루, 오류를 시정한 결과에 의하여 결정되는 것이 아닌바, 그러한 위 정산의 특성을 감안하여 같은 법 제22조 제2항은 같은 법 제10조 제1항 단서의 규정에 의한 정산 자체에 고유한 사유를 이의사유로 하여 그 정산 자체를 별개의 처분으로 보아 행정심판을 제기할 수 있도록 하는 추가적인 별도의 쟁송방법을 마련하고 있다고 할 것이고, 그에 의하면 감액정산이든 증액정산이든지 간에 정산 그 자체를 별개의 처분으로 보아 이를 그 쟁송대상으로 하여 당초의 부과처분 당시에는 미리 다툴 수가 없었던 사유인 정산 그 자체에 고유한 위법사유 즉, 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도의 개별공시지가나 부과종료시점 후의 정상지가상승분 등이 잘못되었다든가, 그 정산의 계산이 틀렸다든가 하는 등의 사유로 말미암아 본래 감액되어야 할 액수보다 덜 감액되었다든가, 증액이 안 될 것이 증액되었다든지, 과다증액되었다든지 하는 점을 다툴 수 있다. [3] 지방자치단체장이 당초의 개발부담금부과처분을 한 다음해에 구 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항에 의하여 당초처분을 감액정산하자, 당해인들이 그 정산 자체에 고유한 위법사유가 아닌 당초처분의 위법사유에 해당하는 즉, 각자의 개발사업의 면적은 개발부담금 부과대상 사업면적에 미달함에도 불구하고 동일한 개발사업의 분할시행에 해당한다고 하여 각 개발사업의 대상토지면적을 합산하여 하나의 개발사업이 시행된 것으로 보아 당해 개발부담금을 부과한다는 내용의 취지로 감액되지 아니한 잔존 부분에 대한 취소소송을 제기하면서 적법한 전심절차를 결여한 경우, 당해 소는 적법한 행정심판을 거치지 않은 채 제기되어 부적법하다고 본 사례. 【참조조문】 [1] 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항, 구 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항, 구 개발이익환수에관한법률시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15238호로 개정되기 전의 것) 제8조의2/ [2] 구 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항, 제22조 제2항/ [3] 구 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항, 제22조 제1항, 제2항, 구 개발이익환수에관한법률시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15238호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 【참조판례】 [1] 대법원 1997. 4. 11. 선고 96누9096 판결(공1997상, 1469), 대법원 1997. 6. 27. 선고 96누19307 판결 【전 문】【원고,상고인】 원고 1 외 4인 【피고,피상고인】 화성군수 【원심판결】 서울고법 1997. 12. 16. 선고 97구18785 판결 【주문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다. 【이유】 상고이유를 판단한다. 행정청이 개발부담금을 부과함에 있어 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 본문의 규정에 따라 부과종료시점 당시의 부과대상 토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 부과종료시점지가를 정하는 방법으로 개발부담금을 결정하였다가 다음해에 부과대상 토지의 개별공시지가가 결정·공고된 다음, 같은 법(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것, 이하 법이라 함) 제10조 제1항 단서와 법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15238호로 개정되기 전의 것, 이하 법시행령이라 함) 제8조의2의 규정에 따라 위 개별공시지가를 기준으로 부과종료시점지가를 재산정하여 당초의 개발부담금과의 차액을 정산하였다면, 당초의 개발부담금 부과처분은 그 정산에 의하여 증액 또는 감액되었다 할 것이므로(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누9096 판결, 1997. 6. 27. 선고 96누19307 판결 등 참조), 그 감액정산의 경우에는 당초처분 중 감액정산에 의하여 취소되지 않고 남은 부분을, 그 증액정산의 경우에는 당초의 부담금액과 추가된 부담금액을 합한 부담금액으로 증액경정된 증액정산처분을 각 그 쟁송대상으로 하여 다툴 수 있다고 할 것이다. 그런데 한편 법 제10조 제1항 단서의 규정에 의하여 이루어진 그 정산에 따른 개발부담금의 증액 또는 감액은, 다음해에 결정·공고되는 관계로 당초의 부과처분 당시에는 미리 다툴 수 없는 개별공시지가에 의한 계산으로 결정될 뿐이고, 당초 처분에서의 탈루, 오류를 시정한 결과에 의하여 결정되는 것이 아닌바, 그러한 위 정산의 특성을 감안하여 법 제22조 제2항은 법 제10조 제1항 단서의 규정에 의한 정산 자체에 고유한 사유를 이의사유로 하여 그 정산 자체를 별개의 처분으로 보아 행정심판을 제기할 수 있도록 하는 추가적인 별도의 쟁송방법을 마련하고 있다고 할 것이고, 그에 의하면 감액정산이든 증액정산이든지 간에 정산 그 자체를 별개의 처분으로 보아 이를 그 쟁송대상으로 하여 당초의 부과처분 당시에는 미리 다툴 수가 없었던 사유인 정산 그 자체에 고유한 위법사유 즉, 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도의 개별공시지가나 부과종료시점 후의 정상지가상승분 등이 잘못되었다든가, 그 정산의 계산이 틀렸다든가 하는 등의 사유로 말미암아 본래 감액되어야 할 액수보다 덜 감액되었다든가, 증액이 안 될 것이 증액되었다든지, 과다증액되었다든지 하는 점을 다툴 수 있다고 할 것이다. 기록에 의하면 피고는 1995. 8. 25. 원고들에 대한 이 사건 개발부담금을 부과함에 있어(이하 이 사건 당초처분이라 함) 이 사건 토지의 부과종료시점지가를 금 579,615,750원으로 산정하였다가 그 종료시점연도의 다음해인 1996년의 그 개별공시지가가 금 412,313,540원으로 결정·공고됨에 따라 법 제10조 제1항 단서에 의하여 정산한 결과 1996. 7. 27. 위 당초처분의 개발부담금 166,863,810원을 금 83,212,700원으로 감액정산하였는데, 원고들은 그 청구원인으로 위 정산 자체에 고유한 위법사유가 아닌 당초처분의 위법사유에 해당하는 사유 즉, 원고들의 이 사건 각 개발사업은 법시행령 제4조 제1항 후문 소정의 '연접한 토지에 2 이상의 동일한 개발사업을 각각 다른 시기에 인가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우'에 해당되지 아니하며, 각자의 개발사업의 면적은 개발부담금부과대상 사업면적에 미달함에도 불구하고 피고가 위 동일한 개발사업의 사실상 분할시행에 해당된다고 하여 원고들의 각 개발사업의 대상토지면적을 합한 토지(합계 면적 3,471㎡)에 하나의 개발사업이 시행된 것으로 보아 이 사건 개발부담금을 부과한 것은 위법하다.고 주장하면서 1996. 7. 27.자 감액정산에 의하여 취소되지 않고 남은 부분인 금 83,212,700원의 당초처분에 대하여 그 취소를 구하는 이 사건 소를 제기한 사실을 알 수 있고, 따라서 이 사건 소에는 법 제22조 제2항이 적용되는 것이 아니라, 그 제1항이 적용된다고 할 것이어서 이 사건 당초처분에 대하여 적법한 행정심판을 거쳐야 한다고 할 것이다. 그런데 기록에 의하면 위 당초처분에 대한 원고 3의 1996. 10. 28.자 행정심판청구(그 심판청구원인 역시 이 사건 소와 똑같이 개발부담금 부과대상사업에 해당하지 아니한다는 것임)는 그 제기기간의 경과로 부적법 각하되었고, 달리 원고들이 위 당초처분에 대한 적법한 행정심판을 제기한 바는 없음을 알 수 있고, 따라서 이 사건 소는 적법한 행정심판을 거치지 않은 채 제기되어 부적법하다고 할 것이다. 원심판결은 비록 그 이유설시 과정은 적절하지 아니하나 이 사건 소가 그 적법한 행정심판을 거치지 않은 채 제기되어 부적법하다고 한 그 결론은 정당하고, 결국 거기에 이 사건 소의 전심절차 이행에 관한 심리미진 또는 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 상고이유는 받아들일 수 없다. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다. 대법관 서성(재판장) 최종영 이돈희(주심) 이임수

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 98두1772 (2104113)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

개발이익환수에관한법률시행령 제4조 제8조

개발이익환수에관한법률 제10조 제22조

지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조

[ 참조판례 ]

대법원 1997. 4. 11. 선고 96누9096 판결(공1997상, 1469)
대법원 1997. 6. 27. 선고 96누19307 판결

[ 따름판례 ]