전원재판부 98헌바13, 1999. 12. 23.

【판시사항】 토지수용법 제46조 제2항 제1호, 제3항과 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호에 의한 손실보상액 산정이 헌법 제23조 제3항의 정당보상원리 및 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위반되는지 여부 (소극) 【결정요지】 헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20등 사건의 결정에서 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호가 수용된 토지에 대한 보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하도록 한 것이 헌법에 위반되는지 여부에 관하여, 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 위 각 조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시하였는바, 이 심판대상인 토지수용법 제46조 제2항 제1호는, 구 토지수용법 제46조 제2항에서 규정한 시점보정의 방법을 보다 구체적으로 규정한 것 이외에는 구 법조항과 같은 내용을 담고 있고, 위에서 본 헌법재판소의 결정 이후에 특별한 사정변경이 있는 것도 아니며, 공시지가의 기준시점에 관한 토지수용법 제46조 제3항은 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산 정하는 적정한 수단에 해당되므로, 토지수용법 제46조 제2항 제1호, 제3항과 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호는 헌법 제23조 제3항 (정당한 보상) , 제11조 제1항 (평등원칙) 에 위반되지 아니한다. 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제23조 제3항 토지수용법(1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정된 것) 제46조 (산정의 시기 및 방법) ① 손실액의 산정은 제25조 제1항의 규정에 의한 협의의 경우에는 협의성립 당시의 가격을 기준으로 하고 제29조의 규정에 의한 재결의 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다. ②～③ 생략 구 토지수용법(1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것) 제46조 (산정의 시기 및 방법) ① 생략 ② 토지에 대한 보상은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 공시기준일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률ㆍ도매물가상승률 기타 사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다. 【참조판례】 헌재 1995. 4. 20. 93헌바20등, 판례집 7-1, 519 【전문】【당 사 자】 청 구 인　1. ○○ 주식회사 외 1인(98헌바13) 대리인 법무법인　율촌 담당변호사　우창록 외 2인 2. 박 ○ 규 외 7인(98헌바49) 대리인 변호사　표병태 3. 강 ○ 영 외 25인(99헌바25) 대리인 법무법인　율촌 담당변호사　우창록 외 2인 당해사건　1. 대법원 97누13931 토지수용재결처분취소 (98헌바13) 2. 서울고등법원 96구42989, 43036 토지수용이의재결처분취소 (98헌바49) 3. 서울고등법원 96구1469 토지수용이의재결처분취소등 (99헌바2 5) 【주　　문】 토지수용법 (1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정된 것) 제46조 제2항 제1호, 제3항과 지가공시및토지등의평가에관한법률 (1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건개요와 심판대상 가. 사건개요 (1) 98헌바13 사건 청구인 ○○ 주식회사 , 김 ○ 채의 공동소유인 대구 서구 ○○ 동 333의 4 대 1,498㎡ 중 162㎡는 대구광역시 서구청이 시행하는 도시계획사업지역에 편입되었는데 협의 불성립으로 재결 신청을 하여, 대구광역시 토지수용위원회가 1995. 11. 6. 수용시기를 같은 달 30.로 하는 수용재결을 하였다. 이어서 중앙토지수용위원회는 1996. 5. 28. 위 재결에서 산정한 손실보상액이 정당하다는 이유로 청구인들의 이의신청을 기각하는 내용의 이의재결을 하였다. 청구인들이 대구고등법원에 제기한 이의재결의 취소를 구하는 소송은 1997. 7. 25. 청구가 기각되자, 대법원에 상고 (97누13931) 를 하는 것과 동시에 손실보상액의 산정 근거가 된 토지수용법 (1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정된 것) 제46조 제2항 및 제3항에 대한 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나 신청이 기각되어 이 헌법소원심판을 청구하였다. (2) 98헌바49 사건 청구인 박 ○ 규 외 7인 소유인 원주시 흥업면 ○○ 리 및 같은 면 매지리 일대의 각 토지는 원주지방국토관리청의 원주-흥업-매지리간 도로확장 및 포장공사 사업지역에 편입되었는데 협의 불성립으로 재결 신청을 하여, 중앙토지수용위원회가 1996. 4. 16. 수용시기를 같은 해 5. 28.로 하는 수용재결을 하였다. 위 위원회는 1996. 10. 21. 청구인들의 이의신청에 따라 한국감정원과 제일감정평가법인으로 하여금 보상가격을 감정하도록 하여 일부는 보상금을 증액하고 일부는 이의신청을 기각하는 내용의 재결을 하였다. 청구인들은 서울고등법원에 이의재결의 취소를 구하고 보상금의 증액지급을 구하는 소송 (96구42989, 43036) 을 제기하는 한편, 손실보상액의 산정의 근거가 된 토지수용법 제46조 제2항 제1호 및 지가공시및토지등의평가에관한법률 (1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 부칙 제1조에 의하여 개정법은 공포후 6월이 경과한 날로부터 시행한다.) 제10조 제1항 제1호에 대한 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나 기각되자 이 헌법소원심판을 청구하였다. (3) 99헌바25 사건 청구인 강 ○ 영 외 25인 소유인 서울 양천구 ○○ 동 일대의 각 토지는 택지개발사업부지에 편입되었는데 협의 불성립으로 재결을 신청하여, 중앙토지수용위원회가 1995. 5. 4. 수용시기를 같은 해 6. 15.로 하는 수용재결을 하였다. 위 위원회는 1995. 12. 5. 청구인들의 이의신청에 따라 미래감정평가법인과 대화감정평가법인으로 하여금 다시 평가하도록 하여 일부는 보상금을 증액하고 일부는 이의신청을 기각하는 내용의 재결을 하였다. 청구인들은 서울고등법원에 이의재결의 취소를 구하는 소송 (96구1469) 을 제기하면서 손실보상액의 산정의 근거가 된 토지수용법 제46조 제2항 및 제3 항에 대하여 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나 기각되자 이 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 토지수용법 (1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정된 것) 제46조 제2항 제1호, 제3항과 지가공시및토지등의평가에관한법률 (1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 이하 “지가공시법”이라 한다) 제10조 제1항 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정내용 및 참조조문은 다음과 같다. 토지수용법 제46조 (산정의 시기 및 방법) ① 손실액의 산정은 제25조 제1항의 규정에 의한 협의의 경우에는 협의성립 당시의 가격을 기준으로 하고 제29조의 규정에 의한 재결의 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다. ② 제1항의 규정에 의한 보상액의 산정방법은 다음 각호와 같다. 1. 협의취득 또는 수용하여야 할 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 그 공시기준일부터 협의성립시 또는 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다. 2. 생략 ③ 제2항의 규정에 의한 공시지가는 제16조의 규정에 의한 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가중 당해 사업인정 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 한다. 지가공시법 제10조 (공시지가의 적용) ① 국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다. 1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상 2. 내지 6. 생략 구 토지수용법 (1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것) 제46조 (산정의 시기 및 방법) ② 토지에 대한 보상은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 공시기준일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률ㆍ도매물가상승률 기타 사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다. 2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 98헌바13 및 99헌바25 사건 국가나 지방자치단체가 국세나 지방세를 부과할 때에는 지가공시법에 의한 개별공시지가 (개별토지가격, 개별지가) 를 기준으로 하면서 보상액은 개별공시지가보다 20～40% 낮게 책정한 것은 과세권 행사와 수용에 다른 기준을 적용하는 것으로 헌법상의 평등원칙과 금반언의 원칙에 위반된다. 토지수용에 따른 손실보상과 관련하여 헌법 제23조 제3항에서 규정하는 ‘정당한 보상’이란 원칙으로 피수용재산의 객관적인 재산가치의 완전보상을 뜻하는 것이고, 재산권의 객관적 가치란 시가를 가리키는 것이며, 수용재결시점에 있어서의 지가공시법에 따른 개별공시지가는 시가로 보아야 하는데도 이보다 20～40% 낮게 보상액을 정한 것은 객관적인 재산가치를 보상하는 것으로 볼 수 없다. 헌법재판소는 구 토지수용법 제46조 제2항의 합헌성을 인정하고 있으나 이는 보상가액이 개별공시지가보다 낮게 책정되지 아니한 경우이다. 토지수용법 제46조 제2항 및 제3항이 수용시점에 있어서의 지가공시법에 따른 개별공시지가보다 낮은 손실보상액으로 개인 소유의 토지 수용을 허용한 것이라면, 이것은 ‘정당한 보상’의 한계를 일탈한 것으로서 재산권의 본질을 침해하고 헌법상의 평등의 원칙과 금반언의 원칙에 위반된다. (2) 98헌바49 사건 구 토지수용법 제46조 제2항 및 구 국토이용관리법 제29조 제5항의 규정에 의하면, 기준지가가 고시된 지역안에 있는 토지를 수용하는 경우 보상액의 산정은 인근유사토지의 정상거래가격을 참작하게 되어 있었으나, 토지수용법 제46조 제2항 제1호 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호는 인근유사토지의 정상거래가격을 반드시 참작하도록 규정하지 아니하였다. 표준지공시지가 산정의 적정성 및 표준지선정의 정확성 등이 현실적으로 보장되지 않는 한 이에 따른 보상액은 객관적 거래가격을 훨씬 밑도는 가격이 될 것이므로 정당한 보상원칙을 선언한 헌법 제23조 제3항에 위반된다. 나. 대법원과 서울고등법원, 건설교통부장관과 서울특별시장은 각 합헌의견을 개진하였다. 3. 판　단 가. 헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20등 구 토지수용법 (1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것) 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호 위헌 사건에서 수용된 토지에 대한 보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 한 것이 헌법에 위반되는지 여부에 관한 결정이유의 요지로서, “헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미한다고 전제한 다음, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다”고 하여 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 하였다 (판례집 7-1, 519) . 이 심판대상인 토지수용법 제46조 제2항 제1호는, 구 토지수용 법 제46조 제2항에서 “기타 사항”이라고 규정하던 것을 “기타 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등”이라고 하여 그 방법을 보다 구체적으로 규정한 것 이외에는 구 법조항과 같은 내용을 담고 있고, 위에서 본 헌법재판소의 결정 이후에 특별한 사정변경이 있는 것도 아니다. 나. 다음, 토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항이다. 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것이다. 당해 사업인정으로 인한 개발이익이 손실보상금에 포함되는 것을 방지하려면 공시기준일 이후 재결시까지의 개발이익을 배제하는 것만으로는 부족하고 당초부터 개발이익이 포함되지 아니한 공시지가를 기준으로 삼을 필요가 있기 때문이다. 그러므로 위 조항은 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다. 다. 끝으로, 청구인들이 주장하는 개별공시지가의 결정은 구체적인 사실에 관한 법집행으로서 행정소송의 대상이 되므로, 행정심판이나 행정소송을 통하여 그 지가를 다투고 시정을 구할 수 있다. 손실보상액의 산정을 공시지가로 하는 것이 헌법 위반이 아니라는 것은 위 가.항에서 본 바가 있으므로, 토지수용시 개별공시지가에 따라 손실보상액을 산정하지 아니하였다고 하여 위헌이 되는 것은 아니다. 4. 결　론 따라서 토지수용법 제46조 제2항 제1호, 제3항과 지가공시법 제10조 제1항 제1호는 헌법 제23조 제3항 (정당한 보상) , 제11조 제1항 (평등원칙) 에 위반되지 아니하므로, 관여한 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 정경식 고중석 신창언 이영모(주심) 한대현 하경철

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 98헌바13

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

토지수용법 제46조

정부투자기관관리기본법

대한민국헌법 제11조 제23조

국토이용관리법 제29조

지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조

[ 참조판례 ]