전원재판부 98헌마216, 2000. 6. 1.

【판시사항】 1. 국가 등의 양로시설 등에 입소하는 국가유공자에게 부가연금, 생활조정수당 등의 지급을 정지하도록 한 국가유공자등예우및지원에관한법률 제20조 제2항 및 동시행령 제31조 제2항의 법적 성질 2. 위 규정이 국가 등의 양로시설에 입소한 국가유공자의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 3. 위 규정이 국가 등의 양로시설에 입소한 국가유공자를 합리적인 이유없이 차별하여 평등권에 위배된다거나 위 규정으로 인하여 상이정도나 생활정도에 따른 차이없이 양로시설에 입소한 국가유공자에게 일률적인 기본연금만을 지급하게 됨으로써 평등의 원칙에 위배되는지 여부(소극) 4. 위 규정이 국가 등의 양로시설에 입소한 국가유공자의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극) 5. 위 규정이 국가 등의 양로시설에 입소한 국가유공자의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 이 사건 규정은 보상금수급권의 종류 및 요건, 시설보호규정과 함께 국가유공자의 공헌과 희생에 대하여 예우하고 보상할 구체적인 방법, 즉 국가유공자에게 보상금을 지급할지 아니면 양로시설 등에서 보호할지, 국가의 재정상 한정된 보상금을 어떻게 배분할지 등의 기본적 방법을 정하는 입법내용으로서, 전체적으로 볼 때 국가유 공자에 대한 보상내용을 형성하는 성질을 갖는 것인데, 국가가 국가유공자에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여질 수밖에 없으므로 입법자의 광범위한 입법형성의 자유 영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있는 것이다. 2. 이 사건 규정으로 인하여 청구인들이 보훈원에서 보호를 받고 있는 동안 종전에 지급받던 부가연금이나 생활조정수당 등의 지급이 정지된다고 하더라도, 청구인들은 국가의 부담으로 시설보호를 받음으로써 거주비, 식비, 피복비의 대부분을 스스로 부담하지 않게 되어 사실상 종전에 지급받던 보상금 중 상당부분에 갈음하여 다른 형태의 보상을 받고 있다고 볼 수 있고, 또 위와 같은 시설보호를 받을 지의 여부는 청구인들의 선택에 달려 있다는 점 등을 고려하면, 이 사건 규정으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고는 볼 수는 없으므로 이 사건 규정이 입법재량의 범위를 일탈하여 헌법에 위배된다고 할 수 없다. 3. 국가는 한정된 예산의 범위 내에서 부가연금이나 생활조정수당 등 직접적으로 국가유공자에게 지급하던 사회보장적, 보훈적 성격의 연금 및 수당 대신 양로시설의 주거비, 식비, 피복비 등을 지원하여 국가유공자의 기본적 생활을 보장하는 것이며, 그 혜택은 결국 다른 형태로 양로시설 등에 입소한 국가유공자들에게 돌아가는 것이고, 위와 같은 차별취급에 대한 선택권은 국가유공자에게 주어져 있으므로, 이 사건 규정에 따라 국가 등의 양로시설에 입소하는 국가유공자에게 부가연금, 생활조정수당 등을 지급하지 아니함으로써 양로시설에 입소하지 아니한 그 밖의 국가유공자와의 사이에 생기는 차별은 나름대로 합리성을 갖추고 있다고 할 것이다. 국가유공자 중 상대적으로 중상이라거나 생활이 곤궁하다는 사정은 국가유공자의 공헌이나 희생의 정도, 생활형편에 따른 사회보장 의 긴급성이나 필요성의 정도를 구분할 수 있는 차이에 불과하고 그것이 본질적인 차이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 국가유공자가 양로시설 등에 입소하게 되면 상이정도나 생활정도와는 관계없이 균질의 기본생활을 보장받을 수 있어 차등적인 연금 및 수당 등의 지급이 계속 필요하다고도 볼 수 없으므로, 이 사건 규정에 의하여 결과적으로 양로시설 등에 입소한 국가유공자가 상이정도나 생활정도에 따른 차등없이 일률적으로 같은 금액의 기본연금만을 지급받는다고 하여 평등의 원칙에 위반된다고는 할 수 없다. 4. 이 사건 규정에 의하여 일부 연금이나 수당이 지급정지된다고 하여도 청구인들에게 기본연금이 계속 지급되며, 더구나 양로시설에서 무상으로 생활할 수 있게 된다는 점, 그리고 인간다운 생활이라고 하는 개념이 사회의 경제적 수준 등에 따라 달라질 수 있는 상대적 개념이라는 점을 고려하면, 이 사건 규정으로 인하여 헌법 제34조 제1항의 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질생활의 보장을 내용으로 하는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수는 없다. 5. 이 사건 규정은 국가유공자에 대한 보상금지급과 관련하여 기본권을 형성하는 성질을 가지고 있으나 그 내용상 최소한의 기본적 보상이나 사회보장을 하지 않아 인간으로서의 인격이나 본질적 가치를 훼손할 정도에 이른다고는 볼 수 없으므로 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치를 침해한다고 할 수 없다. 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가지는데, 이 사건 규정은 보상금수급권에 대한 일정 요건하의 지급정지를 규정하고 있는 것으로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로, 이 사건 규정이 행복추구권을 침해한다 고 할 수는 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　김○우 외 32인 국선대리인 변호사　정해원 【주　　문】 청구인 이○우, 오○석의 이 사건 청구를 모두 기각하고, 나머지 청구인들의 이 사건 청구를 모두 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요청구인들은 6.25 참전 상이군경들로서 1988. 3. 3.부터 1998. 5. 22. 사이에 양로시설인 수원시 장안구 하광교동 ○○ 소재 보훈원에 각 입소하였다. 그런데 국가유공자등예우및지원에관한법률(이하 “예우법”이라 한다) 제20조 제2항에 따라 청구인들이 위 보훈원에 입소한 날이 속하는 달의 다음 달부터 종전에 청구인들에게 지급되던 부가연금과 생활조정수당 등의 지급이 정지되었다. 이에 청구인들은 1998. 6. 26. 위 규정은 청구인들의 재산권과 인간으로 서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리 및 평등권을 침해하는 것이라고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상이 사건 심판의 대상은 예우법 제20조 제2항 및 예우법시행령 제31조 제2항(이하 “이 사건 규정”이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다. (1) 심판대상조항 예우법 제20조(보상금의 지급정지) ② 연금ㆍ생활조정수당 또는 간호수당을 받을 자가 국가 또는 지방자치단체 등의 양로시설 또는 양육시설에서 국가의 부담으로 보호를 받고 있는 때에는 그 보호를 받게 된 날이 속하는 달의 다음 달부터 그 보호를 받지 아니하게 된 날이 속하는 달까지 부가연금 및 생활조정수당은 이를 지급하지 아니하며 간호수당은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 지급을 정지할 수 있다. 예우법시행령 제31조(간호수당의 지급정지) ② 법 제20조 제2항의 규정에 의하여 간호수당을 지급받을 자가 국가 또는 지방자치단체 등의 양로시설 또는 양육시설에서 국가의 부담으로 보호를 받고 있는 때에는 그 보호를 받게 된 날이 속하는 달의 다음 달부터 그 보호를 받지 아니하게 된 날이 속하는 달까지 간호수당은 그 지급을 정지한다. (2) 관련조항 예우법 제11조(보상금의 종류) 보상금은 연금ㆍ생활조정수당ㆍ간호수당ㆍ보철구수당 및 사망일시금으로 구분한다. 제12조(연금) ① 내지 ③ 생략 ④ 연금은 기본연금과 부가연금으로 구분하여 월액으로 하며, 그 지급액ㆍ지급방법 기타 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(1999. 8. 31. 법률 제6011호로 개정되기 전의 것). 제12조(연금) ① 내지 ③ 생략 ④ 연금은 월액으로 하며, 그 종류ㆍ지급액, 지급방법 기타 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(1999. 8. 31. 법률 제6011호로 개정된 것). 제14조(생활조정수당) ① 국가유공자와 그 유족에 대하여는 생활정도를 감안하여 생활조정수당을 지급할 수 있다. ② 생활조정수당은 월액으로 하며, 그 지급액ㆍ지급방법 기타 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제15조(간호수당) ① 전상군경ㆍ공상군경ㆍ4ㆍ19혁명부상자ㆍ공상공무원 및 특별공로상이자로서 상이정도가 심하여 다른 사람의 보호 없이는 활동이 어려운 자에 대하여는 간호수당을 지급한다. ② 간호수당은 월액으로 하며, 그 지급액ㆍ지급방법 기타 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제63조(양로보호) 국가유공자 또는 그 가족(자녀를 제외한다)으로서 65세 이상의 남자 또는 60세 이상의 여자(다만, 전상군경ㆍ공상군경ㆍ4ㆍ19혁명부상자ㆍ공상공무원 및 특별공로상이자인 남자는 60세 이상, 여자는 55세 이상) 중 부양의무자가 없는 자(부양의무자가 있으나 대통령령이 정하는 부양능력이 없는 경우를 포함한다)에 대하여는 국가의 양로시설에서 보호할 수 있다. 이 경우 국가유공자의 배우자는 처장이 정하는 바에 따라 양로보호를 받게 되는 국가유공자와 함 께 보호할 수 있다. 제65조(양로보호등의 위탁) ① 처장은 양로보호 및 양육보호를 행함에 있어서 필요하다고 인정되는 경우에는 노인복지시설ㆍ아동복지시설 등 사회복지시설에 보호를 위탁할 수 있다. ② 양로보호와 양육보호에 소요되는 비용은 국가가 이를 부담한다. 예우법시행령 제22조(기본연금) 법 제12조 제1항 내지 제3항에 규정된 국가유공자와 그 유족에 대하여는 기본연금으로 월 45만원을 지급한다(1996. 12. 31. 대통령령 제15256호로 개정된 것). 제22조(기본연금) 법 제12조 제1항 내지 제3항에 규정된 국가유공자와 그 유족에 대하여는 기본연금으로 월 46만5천원을 지급한다(1998. 5. 9. 대통령령 제15792호로 개정된 것). 제22조(기본연금) 법 제12조 제1항 내지 제3항에 규정된 국가유공자와 그 유족에 대하여는 별표 4의 지급구분에 따라 기본연금을 지급한다(1999. 12. 31. 대통령령 제16659호로 개정된 것). 제23조(부가연금) 법 제12조 제1항 내지 제3항에 규정된 국가유공자와 그 유족에 대하여는 별표 4의 지급구분에 따라 부가연금을 지급한다. (이하 생략) 제25조(생활조정수당) ① 법 제14조의 규정에 의하여 국가유공자와 그 유족에 대하여는 별표 5의 지급구분에 따라 생활조정수당을 지급하되, 그 지급기준이 되는 생활정도는 일반의 표준생계비, 민간의 임금 및 물가의 변동 등을 고려하여 처장이 이를 정한다. ② 생략 제26조(간호수당) 법 제15조의 규정에 의하여 간호수당의 지급대상이 되는 자는 상이등급 1급 및 2급에 해당하는 자로 하며, 1급 에 해당하는 자에 대하여는 월 90만원을, 2급에 해당하는 자에 대하여는 월 30만원을 지급한다(1996. 12. 31. 대통령령 제15256호로 개정된 것). 제26조(간호수당) 법 제15조의 규정에 의하여 간호수당의 지급대상이 되는 자는 상이등급 1급 및 2급에 해당하는 자로 하며, 1급에 해당하는 자에 대하여는 월 99만원을, 2급에 해당하는 자에 대하여는 월 33만원을 지급한다(1998. 5. 9. 대통령령 제15792호로 개정된 것). 제26조(간호수당) 법 제15조의 규정에 의하여 간호수당의 지급대상이 되는 자는 상이등급 1급 및 2급에 해당하는 자로 하며, 1급에 해당하는 자에 대하여는 월 125만원을, 2급에 해당하는 자에 대하여는 월 40만원을 지급한다(1999. 12. 31. 대통령령 제16659호로 개정된 것). 〔별표 4〕별지 2와 같다. 〔별표 5〕별지 3과 같다. 2.청구인들의 주장과 국가보훈처장의 의견 가. 청구인들의 주장예우법은 국가유공자들의 영예로운 생활을 실질적으로 유지ㆍ보상하고 국민의 애국정신함양에 이바지하기 위한 것인데, 양로시설을 이용하는 대가로 기본연금 이외에 상대적으로 비중이 큰 부가연금과 간호수당 및 생활조정수당의 지급을 정지하도록 하는 이 사건 규정은 국가유공자들의 보상금수급권을 지나치게 제한하여 헌법상의 재산권과 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하며 상이정도에 따른 독립생활 가능여부에 관계없이 일률적으로 기본연금만 지급하고 그 외의 연금 등을 지급하지 않는 것은 실질적 평등권을 침해하는 것이다. 양로시설의 이용에 대한 대가로 시설이용료를 받거나 위 시설을 이용함으로써 얻는 이익에 상당한 보상금, 즉 최소한의 기본적 생계유지를 보장하기 위한 기본연금의 지급을 면제하면 족한 것이지, 양로시설을 이용함으로써 얻게 되는 이익과 관계없이 국가유공자의 희생과 공헌에 대한 보상으로서 지급되는 부가연금과 간호수당, 생활조정수당의 지급을 면제하여서는 아니되는 것이다. 나. 국가보훈처장의 의견청구인들은 양로시설 입소시, 아니면 적어도 양로시설 입소후의 보상금 지급일(매월 15일)에 기본권침해 사실을 알았으므로, 청구인 오만석을 제외한 나머지 청구인들은 기본권 침해사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일이 경과하였거나 그 사유가 발생한 날로부터 180일이 경과하여, 이 사건 심판청구는 청구기간이 도과한 부적법한 청구이다. 청구인들은 양로시설에 입소함으로써 이전보다 더 많은 금액을 지원받고 있으며, 청구인들이 수용된 보훈원은 일반 양로시설과는 달리 국가유공자를 따로 특별 예우하는 차원에서 제공된 시설로 재산권이나 인간의 존엄과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것이 아니고, 보훈시설보호라는 사회보장적 차원의 보상과 대상자의 개별적 특성을 고려하여 사회급부적 차원에서 지급하는 부가연금, 생활조정수당, 간호수당은 그 성격이 유사하므로 중복지급하지 않는 것이 실질적인 형평을 기하는 것이다. 3. 판　단 가. 적법요건에 관한 판단법령에 대한 헌법소원의 청구기간은 그 법률의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법률이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 법률이 시행된 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법률이 시행된 뒤에 비로소 그 법률에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 이 사건의 경우 늦어도 청구인들이 양로시설에 입소하여 ‘이 사건 규정에 따라 연금 등의 지급이 정지되는 입소일이 속하는 달의 다음 달 연금지급일’(이하 “지급정지일”이라 한다)에는 기본권침해의 사유가 발생하였고, 또 청구인들도 그 사유발생을 알았다고 볼 것이다. 그런데 입소일이 1998. 4. 1.(지급정지일은 1998. 5. 15.)인 청구인 이해우와 입소일이 1998. 5. 22.(지급정지일은 1998. 6. 15.)인 청구인 오만석은 기본권침해의 사유가 발생한 날이자 동시에 기본권침해의 사유가 발생하였음을 안 날인 지급정지일로부터 60일 이내인 1998. 6. 29. 이 사건 심판청구를 하였으므로 각 청구기간을 준수하였으나, 나머지 청구인들은 기본권침해가 발생한 날인 지급정지일로부터 60일을 도과하여 이 사건 심판청구를 제기하였음이 역수상 명백하므로(청구인 이해우, 오만석을 제외한 나머지 청구인들 중 가장 늦게 입소한 청구인 백종흠의 경우에도 입소일은 1998. 3. 29., 지급정지일은 1998. 4. 15.이어서 이 사건 심판청구일인 1998. 6. 29. 이미 60일을 도과하였다) 각 청구기간을 준수하지 아니하여 부적법하다. 나. 본안에 관한 판단이 사건 청구인들 중 청구기간을 준수한 청구인 이해우, 오만석의 이 사건 청구에 관하여 본다(이하에서 청구인들이라 함은 청구인 이해우, 오만석을 말한다). (1) 이 사건 규정의 개요 (가) 예우법의 연혁과 보상내용 및 지급정지규정의 변천 ① 1950. 4. 14. 군사원호법과 1951. 4. 12. 경찰원호법이 제정되어 전몰군경의 유족과 상이군경에게 생활부조 등을 통하여 원호하는 법제가 탄생하였다. 이러한 군경 또는 그 유족에게 연금을 지급하기 위하여 1952. 9. 26. 전몰군경유족과상이군경연금법이 제정되었는데, 동법 제6조에서는 연금액과 급여방법을 대통령령으로 정하도록 하였고, 제12조에서는 관공립 병원 등에 수용된 상이군경에 대하여 수용기간 중 연금지급을 정지하도록 하였다. 그리고 동법 제15조에서 동법 시행으로 연금을 받으면 위 군사원호법과 경찰원호법에 의한 생활부조는 받지 못하도록 규정하였다. ② 그 후 1961. 11. 1. 군사원호대상자의 보호와 그 희생에 대한 보상에 관한 기본사항을 규정함을 목적으로 종전의 군사원호법과 경찰원호법을 통합하여 군사원호보상법이 제정되었다(제1조 및 부칙 제2항). 동법은 따로 법률이 정하는 바에 의하여 제대군인, 상이군경 및 유족에 대하여는 연금 또는 보상금을 지급하는 외에(제7조), 상이군경에 대하여는 생계부조수당ㆍ가족수당ㆍ보철구수당 또는 간호수당을 지급하고, 가료보호도 하도록 규정하였다(제8조, 제9조). 그리고 양로시설수용에 관한 규정을 두고 이 시설에 수용된 자에 대하여는 제급여금의 지급을 정지하고 수용수당을 지급하도록 하였다(제18조). ③ 1962. 4. 16. 군사원호보상법에 의한 연금 및 제수당의 급여에 관한 사항을 규정한 군사원호보상급여금법이 제정ㆍ시행되었고(제1조), 그 부칙 제2항에 의하여 전몰군경유족과상이군경연금법은 폐지되었다. 동법은 상이군경에게 연금 이외에 생계부조수당ㆍ간호수당 및 보철구수당을 지급하고, 유족에게는 연금을 지급하도록 하였다(제11조, 제12조, 제18조). 그리고 상이군경 또는 유족이 국가의료시설, 양로시설 등에서 보호를 받게되면 사유발생일 익일부터 연금 및 제수당의 지급을 정지하는 규정을 두었다(제15조, 제23조). ④ 1968. 7. 10. 군사원호보상급여금법이 개정되어 양로시설의 보호를 받는 경우에 생계부조수당과 간호수당만을 지급정지하도록 하여 원호대상자들에게 보다 유리하게 지급정지규정이 변경되었다(제15조, 제23조). ⑤ 1974. 12. 24. 군사원호보상급여금법이 다시 개정되어 원호대상자가 양로시설에서 보호를 받을 때에는 생계부조수당ㆍ간호수당 및 구호수당을, 국가의료시설에서 무상으로 입원가료를 받고 있을 때에는 간호수당 및 의료수당을 지급하지 아니한다고 규정하였다(제15조). ⑥ 1984. 8. 2. 제정ㆍ공포된 국가유공자예우등에관한법률은 원호관계법률들이 원호대상자 및 원호사업별로 각각 분리ㆍ제정되어 법률체계가 복잡하고 중복되는 부분들이 있어 총 14개의 원호관계법률 중 군사원호보상법, 군사원호보상급여금법을 비롯하여 군사원호대상자자녀교육보호법, 군사원호대상자임용법, 군사원호대상자고용법, 원호대상자정착대부법, 국가유공자등특별원호법 등 7개 법률들의 내용을 통합하여 규정하면서 그 부칙 제2조에 의하여 이들 법률을 폐지하였고, 연금을 기본연금과 부가연금으로 나누었으며, 수당은 간호수당, 생활조정수당, 보철구수당으로 나누어 지급하도록 하였다(제11조, 제12조). 그리고 이 사건 규정과 같은 내용의 지급정지규정을 제20조 제2항에 두었다. 동법은 1997. 1. 13. 국가유공자에 준하는 군경 등에 대한 규정(제8장)이 신설되면서 국가유공자등예우및지원에관한법률로 제명이 바뀌었고(법률 제5291호), 1999. 1. 21.과 1999. 8. 31. 두차례에 걸친 법률개정이 있었으나(법률 제5675호, 제6011호), 위 제20조 제2항의 내용에는 아무런 변경이 없었다. (나) 예우법의 입법목적 예우법은 국가를 위하여 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유족에 대한 응분의 예우 등을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신함양에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 것이고(제1조), 이러한 국가유공자의 공헌과 희생이 우리들과 우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 공헌과 희생의 정도에 대응하여 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지, 보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한다는 것을 예우의 기본이념으로 삼고 있다(제2조). 이에 따라 국가는 국가유공자의 애국정신을 기리고 이를 계승ㆍ발전시키며, 위의 기본이념을 구현하기 위한 시책을 강구하여야 한다(제3조). 이는 우리 헌법이, 그 전문에서 “국민생활의 균등한 향상”을 기함으로써 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐한다.”고 선언하였고, 제34조 제1항에서는 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.”고 규정하고 있 으며, 같은 조 제2항에서는 “국가는 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.”고 규정함으로써 국가의 사회보장, 사회복지증진의 의무(입법의무)를 선언한 것과 제32조 제6항에서 “국가유공자, 상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다.”고 규정함으로써 예우법에 의한 국가유공자 등에 대한 국가의 우선적 보호이념을 명시한 것 등에 의하여 헌법적 정당성이 뒷받침되고 있다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 17). (다) 이 사건 규정의 내용 이 사건 규정은 연금ㆍ생활조정수당 또는 간호수당을 받을 자가 국가 또는 지방자치단체 등의 양로시설 또는 양육시설에서 국가의 부담으로 보호를 받는 경우 그 보호를 받게 된 날이 속하는 달의 다음 달부터 그 보호를 받지 아니하게 된 날이 속하는 달까지 부가연금 및 생활조정수당은 이를 지급하지 아니하며, 간호수당은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 지급을 정지한다는 내용으로, 국가유공자는 자신의 비용부담 없이, 즉 국가의 부담으로 양로시설에서 기본적인 생활을 하게 되었을 때 예우법에 의한 보상금 중 부가연금 및 생활조정수당 등을 지급받지 못하게 됨을 규정한 것이다. 이에 따라 양로시설 등에 입소한 국가유공자는 종전에 받던 보상금 중 부가연금 및 생활조정수당 등에 상당한 금액의 지급을 받지 못하게 되며, 보철구수당 대상자가 아닌 한 기본연금만을 받게 되어 상이정도나 생활정도, 가족관계 등에 따른 차등 없이 일정한 금액을 지급받는 결과가 된다. (2) 재산권의 침해 여부 (가) 예우법상의 보상금수급권의 종류와 내용 예우법에 의한 보상금은 연금ㆍ생활조정수당ㆍ간호수당ㆍ보철구수당 및 사망일시금으로 나뉜다(제11조). 연금은 유공자에 대하여 기본적으로 지급되는 보상금이고 그 밖의 수당 등은 일정 조건하에서 추가로 지급될 수 있는 보상금이다. 한편 연금은 기본연금과 부가연금으로 나뉘며(제12조 제4항), 기본연금은 국가유공자 등에 대하여 보은의 의미로 일률적으로 지급하는 연금으로서 시행령에서 일정 단일액으로 정하여 오다가 1999. 12. 31. 시행령 개정으로 지급대상을 구분하여 각 일정액을 지급하도록 하고 있고(별지 2. 1999. 12. 31. 개정된〔별표 4〕참조), 부가연금은 국가유공자에게 공헌과 희생의 정도 및 개개인의 여건에 따라 부가하여 지급하는 연금으로, 시행령에서 상이정도와 60세의 나이를 기준으로 액수에 차등을 두고 있으며(별지 2.〔별표 4〕참조), 생활조정수당은 국가유공자의 생활정도 등를 감안하여 지급하는 수당으로 시행령에서 가족수와 생활정도에 따라 차등을 두고 있다(별지 3.〔별표 5〕참조). 이와 같은 내용에 비추어 볼 때, 기본연금은 국가유공자의 공헌에 대한 보상과 사회보장을 위한 최소한의 기본금액을 정하여 지급하는 것이고, 이에 부가하여 희생의 정도나 연령에 따라 부가연금을, 가족수나 생활정도에 따라 생활조정수당을 차등하여 추가 지급하게 되는 것이다. (나) 예우법상의 보상금수급권과 지급정지규정의 법적 성질 ① 헌법은 제32조 제6항에서 국가유공자 등에게 우선적으로 근로의 기회를 제공할 국가의 의무만을 명시하고 있지만, 이는 헌법이 국가유공자 등이 조국광복과 국가민족에 기여한 공로에 대한 보훈의 한 방법을 구체적으로 예시한 것일 뿐이며, 동 규정과 헌법전문에 담긴 헌법정신에 따르면, 국가는 사회적 특수계급을 창설하지 않는 범위 내에서 국가유공자 등을 예우할 포괄적인 의무를 지고 있다고 해석된다. 또한 헌법은 제34조 제1항에서 국민에게 인간다운 생활을 할 권리를 보장하는 한편, 동조 제2항에서는 국가의 사회보장 및 사회복지증진의무를 천명하고 있다. ‘인간다운 생활을 할 권리’는 여타 사회적 기본권에 관한 헌법규범들의 이념적인 목표를 제시하고 있는 동시에 국민이 인간적 생존의 최소한을 확보하는 데 있어서 필요한 최소한의 재화를 국가에게 요구할 수 있는 권리를 내용으로 하고 있다. 국가의 사회복지ㆍ사회보장증진의 의무도 국가에게 물질적 궁핍이나 각종 재난으로부터 국민을 보호할 대책을 세울 의무를 부과함으로써, 결국 ‘인간다운 생활을 할 권리’의 실현을 위한 수단적인 성격을 갖는다고 할 것이다. 이 헌법의 규정에 의거하여 국민에게 주어지게 되는 사회보장에 따른 국민의 수급권은 국가에게 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리를 주된 내용으로 하기 때문에, 국가가 국민에게 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하기 위하여 국가의 보호를 필요로 하는 국민들에게 한정된 가용자원을 분배하는 이른바 사회보장권에 관한 입법을 할 경우에는 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 고려, 제도의 장기적인 지속을 전제로 하는 데서 오는 제도의 비탄력성과 같은 사회보장제도의 특성 등 여러 가지 요소를 감안하여야 하는 것이어서 입법자에게 광범위한 입법재량이 부여되지 않을 수 없고, 따라서 헌법상의 사회보장권은 그에 관한 수급요건, 수급 자의 범위, 수급액 등 구체적인 사항이 법률에 규정됨으로써 비로소 구체적인 법적 권리로 형성되는 것이다. 그렇다면 예우법이 정하고 있는 전몰군경의 유족 및 전공사상자의 수급권은 수급자측의 금전적 기여가 전제되어 있지 아니하나, 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 띠면서, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다고 하는 특성도 가지고 있으므로 사회보장적 성질도 겸하고 있다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 19-21). 따라서 예우법상의 보상금수급권도 다른 국가보상적 내지 국가보훈적 수급권이나 사회보장수급권과 마찬가지로 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여되는 권리라고 할 것이고, 국가가 국가유공자에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여질 수밖에 없으므로 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있는 것이다. ② 그런데 이 사건 규정에 의한 보상금의 지급정지는 그 규정의 형식상 위에서 본 보상금수급권과는 달리 법률로 형성된 재산권인 보상금수급권을 제한하는 성질을 가지는 것으로 볼 여지도 있다. 그러나 앞에서 본 예우법의 연혁과 보상내용 및 지급정지규정의 변천과정에서 알 수 있듯이 국가유공자에 대한 보상금 지급정지규정은 1952. 9. 26. 전몰군경유족과상이군경연금법제정 이래 지금까지 보상내용 및 시설보호와 연계하여 제정되고 변경되어 왔으며, 이 사건 규정에 따라 보상금이 지급정지됨으로써 직접적으로 얻게 될 별도의 법익이 뚜렷이 상정되지도 않는다는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 규정은 기본권을 제한하는 성질을 갖는다기보다 보상금수급권의 종류 및 요건, 시설보호규정과 함께 국가유공자의 공헌과 희생에 대하여 예우하고 보상할 구체적인 방법, 즉 국가유공자에게 보상금을 지급할지, 아니면 양로시설 등에서 보호할지, 국가의 재정상 한정된 보상금을 어떻게 배분할지 등의 기본적 방법을 정하는 입법내용으로서, 전체적으로 볼 때 국가유공자에 대한 보상내용을 형성하는 성질을 갖는다. 따라서 이 사건 규정에서 국가유공자가 국가 또는 지방자치단체 등의 양로시설 또는 양육시설에서 국가의 부담으로 보호를 받고 있는 때에 그 보호를 받게 된 날이 속하는 달의 다음 달부터 그 보호를 받지 아니하게 된 날이 속하는 달까지 부가연금 및 생활조정수당 등을 지급하지 아니하도록 한 것도 원칙적으로 입법자의 광범위한 입법재량의 범위에 속한다. (다) 재산권 침해 여부에 관한 구체적 판단 위에서 지적하였듯이 보상금 지급정지에 관한 이 사건 규정도 원칙적으로 입법재량의 범위에 속한다고 할 것이므로 그 구체적 내용이 특히 그 입법재량의 범위를 일탈한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없는데, 청구인들이 보훈원에 입소함으로써 이 사건 규정의 적용을 받게 되었으므로 먼저 위 보훈원의 법적인 설립근거와 성격, 입소자들이 받게되는 수혜의 내용 및 그에 대한 국가의 부담 등에 관하여 보기로 한다. 보훈원은 원래 1963. 1. 무의탁 노령유족 및 유자녀의 수용보호와 보훈대상자 자활연수를 위하여 수원에 있는 국유지 5만여평의 대지 위에 국고금과 특별지원금 8천여만원의 사업비를 투입하여 설립되었고, 1979. 5. 양로소건물이 신축되었으며, 양로소건물에는 숙사와 식당, 휴게실 및 오락실 등이 설치되어 있다. 보훈원의 입소대상은 부양의무자가 없거나 부양능력이 없는 무의탁 미성년자녀와 무의탁 보훈대상자 본인 및 노령 유족으로 남자 65세, 여자 60세 이상 자(단 상이자 본인은 남자 60세, 여자 55세 이상)이며, 입소희망자의 신청에 의하여 허가를 받는 경우 입소하게 된다. 입소자에게는 거주 및 식사, 기본피복이 제공되고, 이와는 별도로 1998년 현재 월 17,000원의 금원이 용돈 명목으로 지급된다. 위 시설을 운영하는 비용은 국가의 예산과 한국보훈관리공단의 부담금으로 충당된다. 따라서 보훈원 입소자는 종전 스스로 부담하여야 할 주거비, 식대, 피복비 중 대부분을 부담하지 않게 되며, 국가부담에 의하여 기본적인 생활을 보장받게 되는 것이다. 그러므로 보훈원 입소에 따라 종전에 지급받던 연금이나 수당 중 일정 부분이 지급정지된다고 하여 청구인들이 종전에 영위하던 주거, 급양 등의 생활수준이 현저히 저하된다고 보기는 어렵다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 규정으로 인하여 청구인들이 보훈원에서 보호를 받고 있는 동안 종전에 지급받던 부가연금이나 생활조정수당 등의 지급이 정지된다고 하더라도, 청구인들은 국가의 부담으로 시설보호를 받음으로써 거주비, 식비, 피복비의 대부분을 스스로 부담하지 않게 되어 사실상 종전에 지급받던 보상금 중 상당부분에 갈음하여 다른 형태의 보상을 받고 있다고 볼 수 있고, 또 위와 같은 시설보호를 받을 지의 여부는 청구인들의 선택에 달려 있다는 점 등을 고려하면, 이 사건 규정으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고 볼 수는 없으므로 이 사건 규정이 입법재량의 범위를 일탈하여 헌법에 위배된다고 할 수 없다. (3) 평등권의 침해 여부 (가) 헌법 제11조는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교ㆍ사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하여 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있다. 이는 국가권력이 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 합리적 근거에 의한 차별까지 금지하는 것은 아니다. 그런데 이 사건 규정은 양로시설 등에 입소한 경우 일률적으로 부가연금, 생활조정수당의 지급을 정지한다고 규정하여 국가유공자이지만 양로시설에 입소하지 않은 자와 차별을 하고 있고, 또 국가유공자로서 입소한 자 중에서 중상이자와 아닌 자, 생활이 어려운 자와 아닌 자간의 연금지급의 차별을 두지 않고 있으므로, 이러한 차별 또는 차별의 배제가 합리적인지를 차례로 보기로 한다. (나) 먼저 이 사건 규정으로 인하여 청구인들이 보훈원에 입소함으로써 부가연금ㆍ생활조정수당 등의 지급을 받지 못하게 되어 국가 등의 양로시설에 입소하지 않은 다른 국가유공자와의 사이에서 생기는 연금 및 수당 지급액에 있어서의 차별취급이 청구인들의 평등권을 침해하는지 보기로 한다. 국가유공자가 국가 등의 양로시설에 입소하게 되면, 기본적인 주거비, 식대, 피복비 등을 국가가 부담하게 되므로, 국가유공자는 국 가부담에 의하여 기본적인 생활을 보장받게 되는 것이다. 국가는 한정된 예산의 범위 내에서 부가연금이나 생활조정수당 등 직접적으로 국가유공자에게 지급하던 사회보장적, 보훈적 성격의 연금 및 수당 대신 양로시설의 주거비, 식비, 피복비 등을 지원하는 것이며, 그 혜택은 결국 다른 형태로 양로시설 등에 입소한 국가유공자들에게 돌아가는 것이고, 위와 같은 차별취급에 대한 선택권은 국가유공자에게 주어져 있다. 이러한 점을 고려하면 이 사건 규정에 따라 국가 등의 양로시설에 입소하는 국가유공자에게 부가연금, 생활조정수당 등을 지급하지 아니함으로써 양로시설에 입소하지 아니한 그 밖의 국가유공자와의 사이에 생기는 차별은 나름대로 합리성을 갖추고 있다고 할 것이고 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 할 수 없다. (다) 다음으로 중상이자나 생활곤궁자에게 차등적으로 많이 지급되던 부가연금이나 생활조정수당의 지급이 이 사건 규정에 따라 정지됨으로써 실질적인 불평등을 야기하여 평등의 원칙에 위배되는지를 본다. 이 사건 규정으로 인하여 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 결과를 초래한다면, 평등권에 위반된다고 할 것인데, 국가유공자 중 상대적으로 중상이라거나 생활이 곤궁하다는 사정은 국가유공자의 공헌이나 희생의 정도, 생활형편에 따른 사회보장의 긴급성이나 필요성의 정도를 구분할 수 있는 차이에 불과하고, 그것이 본질적인 차이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 국가유공자가 양로시설 등에 입소하게 되면, 상이정도나 생활정도와는 관계없이 균질의 기본 생활을 보장받을 수 있어, 차등적인 연금 및 수당 등의 지급이 계속 필요하다고도 볼 수 없으므로, 이 사건 규정에 의하여 양로시설 등에 입소한 국가유공자가 상이정도나 생활정도에 따른 차등없이 일률적으로 같은 금액의 기본연금만을 지급받는다고 하여 평등의 원칙에 위반된다고는 할 수 없다. (라) 끝으로 청구인들은 보훈원입소자 중 보상금수령대상이 아닌 자(무공수훈자, 귀순자 등)가 보상금수령대상자인 국가유공자에 비하여 더 많은 용돈을 지급받고 있어 평등권에 위반된다고 주장하고 있으므로 이 점에 관하여 본다. 이 사건 기록에 의하면 보훈원에서는 1998년 현재 용돈 명목으로 보상금수령대상자에게 월 17,000원을, 보상금수령비대상자에게 월 68,000원을 지급하여 후자에게 더 많은 용돈이 지급되고 있으나, 이러한 차이는 이 사건 규정에 의하여 야기되는 차별취급이 아닐 뿐만 아니라, 청구인들과 같은 국가유공자는 예우법에 의한 기본연금을 지급받는 이외에 위 용돈을 부가로 지급받는 것이고, 보상금수령비대상자는 위 용돈만을 지급받는 것으로서 입소자에게 필요한 최소한의 일상비용 보조 차원에서 연급수령 여부 및 그 금액을 고려하여 용돈의 액수에 차이를 둔 것이라고 보이므로, 그 차별에는 합리성이 있고 자의적인 것이라고 할 수는 없다. (4) 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부 헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.”고 규정하고 있다. 전공상자 등은 상이 등으로 인하여 신체적 장애를 입고 있기 때문에 인간다운 생활에 필요한 최소한의 수요를 충족함에 있어서도 정상인에 비하여 국가의 부조를 필요로 하는 경우가 많다고 할 것이다. 그러나 ‘인간다운 생활을 할 권리’로부터는, 그것이 사회복지ㆍ사회보장이 지향하여야 할 이념적 목표가 된다는 점을 별론으로 하면, 인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 “최소한의 물질적인 생활”의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 구체적인 권리가 상황에 따라서는 직접 도출될 수 있다고 할 수는 있어도, 동 기본권이 직접 그 이상의 급부를 내용으로 하는 구체적인 권리를 발생케 한다고는 볼 수 없다고 할 것이다. 이러한 구체적 권리는 국가가 재정형편 등 여러가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 차원의 권리라고 할 것이다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 30-31). 그러므로 이 사건 규정의 입법자도 국가유공자 등에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적 수요를 충족시켜 주고 있고 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념과 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나지 않는 한 광범위한 입법재량권을 행사할 수 있다고 할 것이다. 이 사건 규정에 의하여 일부 연금이나 수당이 지급정지된다고 하여도 청구인들에게 기본연금이 계속 지급되며, 더구나 양로시설에서 무상으로 생활할 수 있게 된다는 점, 그리고 인간다운 생활이라고 하는 개념이 사회의 경제적 수준 등에 따라 달라질 수 있는 상대적 개념이라는 점을 고려하면, 이 사건 규정으로 인하여 헌법 제34조 제1항의 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질생활의 보장을 내용으로 하는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수는 없어 입법재량의 범위를 일탈한 규정이라고 할 수 없다. (5) 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권의 침해 여부 (가) 헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”고 규정하여 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 보장하고 있다. (나) 헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치는 헌법이념의 핵심으로, 국가는 헌법에 규정된 개별적 기본권을 비롯하여 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리까지도 이를 보장하여야 하며, 이를 통하여 개별 국민이 가지는 인간으로서의 존엄과 가치를 존중하고 확보하여야 한다는 헌법의 기본원리를 선언한 조항이다. 따라서 자유와 권리의 보장은 1차적으로 헌법상 개별적 기본권규정을 매개로 이루어지지만, 기본권제한에 있어서 인간의 존엄과 가치를 침해한다거나 기본권형성에 있어서 최소한의 필요한 보장조차 규정하지 않음으로써 결과적으로 인간으로서의 존엄과 가치를 훼손한다면, 헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치에 위반된다고 할 것이다. 이 사건 규정은 앞에서 보았듯이 국가유공자에 대한 보상금지급과 관련하여 기본권을 형성하는 성질을 가지고 있으나, 그 내용상 최소한의 기본적 보상이나 사회보장을 하지 않아 인간으로서의 인격이나 본질적 가치를 훼손할 정도에 이른다고는 볼 수 없으므로 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치를 침해한다고 할 수 없다. (다) 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가 권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 32). 그런데 이 사건 규정은 보상금수급권에 대한 일정 요건하의 지급정지를 규정하고 있는 것으로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로, 이 사건 규정이 행복추구권을 침해한다고 할 수는 없다. 4. 결　론이상과 같은 이유로 청구인 이○우, 오○석의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하고, 나머지 청구인들의 이 사건 청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현 하경철 김영일(주심) 【별지 2】〔별표 4〕 (1998. 5. 9. 개정) 부가연금지급구분표(제23조 관련) (월지급액, 단위：천원) 〔별표 4〕 (1998. 12. 31. 개정) 연금지급구분표(제22조 및 제23조 관련) 1. 기본연금 지급 구분표 (월지급액, 단위：천원) 2. 부가연금지급구분표 (월지급액, 단위：천원) 【별지 3】〔별표 5〕 (1998. 5. 9. 개정) 생활조정수당지급구분표(제25조 관련) (월지급액)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 98헌마216

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

경찰원호법

국가유공자등예우및지원에관한법률시행령 제31조

군사원호법

군사원호보상법

대한민국헌법 제10조 제11조 제34조

군사원호보상급여금법