전원재판부 97헌마70, 1997. 7. 16.

【판시사항】 1. 교육부장관이 매년 발표하는 大學入試基本計劃의 성질 2. 전국의 대학에 대하여 大學別考査에서 國ㆍ英ㆍ數 위주의 필답고사 실시에 신중을 기하여 줄 것을 권고하고, 계열별ㆍ학과별 특성에 따라 대학수학능력시험이나 고등학교 내신성적을 보완하는 선에서 교과목을 최소화하도록 권고하는 1996학년도 大學入試基本計劃이 청구인들의 교육을 받을 권리, 평등권을 침해하는지 여부 (消極) 3. 대통령의 자문기관인 교육개혁위원회가 발표한 신교육체제 수립을 위한 敎育改革方案이 청구인들의 교육을 받을 권리, 평등권을 침해하는지 여부 (消極) 【결정요지】 1. 교육부장관이 매년 발표하는 대학입시기본계획은 교육법 제84조에 규정된 교육부장관의 공ㆍ사립대학에 대한 지휘ㆍ감독권의 행사로서, 그 내용에 따라 법령의 범위 내에서 대학입시제도의 내용을 구체화하거나 보충하는 행정규칙의 성질인 것도 있고, 대학입시제도에 관한 국가의 기본방침을 천명하는 행정계획의 성질을 가지고 있는 것도 있다. 2. 교육부장관이 발표한 1996학년도 大學入試基本計劃 중 전국의 대학에 대하여 大學別考査에서 국ㆍ영ㆍ수 위주의 필답고사 실시에 신중을 기하여 줄 것을 권고하는 부분은, 법령의 위임을 받아 그 내용을 구체화하거나 법령의 구체적인 내용을 보충하는 것으로 볼 수 없어 청구인들의 기본권을 침해하는 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없다. 3. 敎育改革委員會가 발표한 신교육체제 수립을 위한 敎育改革方案은, 대통령의 諮問機關인 동 委員會가 대통령에게 敎育改革方案의 하나로 대학입학시험에 관하여 보고한 내용을 발표한 것에 불과하므로 이것이 청구인들의 기본권을 직접 침해하는 공권력의 행사라고 볼 수 없다. 청 구 인　김　○　호 외 142인 보조참가인　박　○　미 외 192인 청구인들 및 보조참가인들 대리인 변호사　유　언 피청구인　교육부장관 【참조조문】憲法 제11조 제1항, 제31조 제1항 敎育法 제84조 (各級學校이 指揮ㆍ監督)　 ① 公ㆍ私立의 初等學校ㆍ中學校ㆍ 高等學校ㆍ技術學校ㆍ高等技術學校ㆍ公民學校ㆍ高等公民學校ㆍ特殊學敎 ㆍ幼稚園은 特別市ㆍ廣域市ㆍ道(이하 “市ㆍ道”라 한다) 敎育監의, 國立의 各級學校와 公ㆍ私立의 大學ㆍ敎育大學ㆍ師範大學ㆍ專門大學ㆍ放送通信大學ㆍ開放大學ㆍ技術大學은 敎育部長官의 指揮ㆍ監督을 받는다. ② 各鍾學校는 그 準하는 學校의 정도에 따라 第1項의 規定을 準用한다. 敎育法施行令 제71조의5 (대학입학전형기본계획의 수립ㆍ고시)　교육부장관은 학교교육의 정상화를 도모하고 학생의 대학선택에 관한 권리를 보호하며 대학입학전형의 공정하고 효율적인 관리를 위하여 대학입학전형기본계획을 수립하여 이를 매입학 전학년도 개시 전일까지 고시하여야 한다. 【참조판례】 1990. 9. 3. 선고, 90헌마13 결정 1992. 6. 26. 선고, 91헌마25 결정 1996. 4. 25. 선고, 94헌마119 결정 【전문】【주　　문】 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인 김○성 외 142인은 1998학년도 대학입학시험에 응시할 예정인 고등학교 2학년에 재학중인 학생들인바, 교육부장관이 1995. 3. 20. 발표한 1996학년도 대학입시기본계획 (피청구인이 제출한 자료에 의하면 위 대학입시기본계획은 1995. 3. 20. 발표되었음이 명백하므로 심판청구서에 발표일자를 1995. 3. 21.로 기재한 것은 착오에 의한 것으로 보인다) 중 전국의 대학에 대하여 대학별고사에서 국ㆍ영ㆍ수 위주 필답고사를 신중히 하도록 권고하고 대학별고사를 수학능력시험이나 고교 내신성적을 보완하는 선에서 교과목을 최소화하도록 한 부분과 대통령자문 교육개혁위원회가 1995. 5. 31. 발표한 신교육체제 수립을 위한 교육개혁 방안에서 국ㆍ공립대학은 1997학년도부터 종합생활기록부를 필수전형자료로, 대학수학능력시험, 논술, 면접, 실기를 선택전형자료로 사용하여야 한다고 하여 결과적으로 1997학년도부터 국ㆍ공립대학은 국ㆍ영ㆍ수 위주의 대학별고사를 실시할 수 없도록 한 부분은 청구인들의 헌법상 보장된 기본권인 헌법 제31조 제1항의 교육을 받을 권리, 헌법 제11조 제1항의 평등권 등을 침해한다고 주장하며 그 위헌확인을 구하고자 1997. 2. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 다음과 같다. (1) 교육부장관이 1995. 3. 20. 발표한 1996학년도 대학입시기본계획 중 “전국의 대학에 대하여 대학별고사에서 국ㆍ영ㆍ수 위주의 필답고사 실시에 신중을 기하여 줄 것을 권고하고, 그 내용으로 계열별ㆍ학과별 특성에 따라 대학수학능력시험이나 고등학교 내신성적을 보완하는 선에서 교과목을 최소화” 하도록 한 부분 (2) 대통령자문 교육개혁위원회가 1995. 5. 31. 발표한 신교육체제수립을 위한 교육개혁방안 중 “국ㆍ공립대학은 1997학년도부터 종합생활기록부를 필수전형자료로, 대학수학능력시험, 논술, 면접, 실기를 선택전형자료로 사용하여야 한다.”는 부분 2. 청구인들의 주장과 피청구인의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 이 사건 헌법소원의 적법성에 관하여 (가) 공권력의 행사 이 사건 심판대상인 교육부의 1996학년도 대학입시기본계획과 신교육체제 수립을 위한 교육개혁방안은 행정규칙으로서의 성격과 행정계획안으로서의 성격을 동시에 지니고 있는바, 법률 뿐 아니라 법규명령 또는 행정규칙이라도 그것에 의하여 직접 기본권을 침해당한 자는 다른 법률에 의한 구제절차를 거치지 않고 곧바로 헌법소원을 청구할 수 있다는 것이 헌법재판소의 확립된 판례이다. 또한 이 사건 기본계획을 행정계획으로 보더라도 이 계획안은 단순한 사실상의 준비행위나 사전안내와는 달리 국민의 기본권에 직접 영향을 미치는 내용이고, 앞으로 각 대학에 의하여 틀림없이 그대로 실시될 것으로 예상되므로 사실상의 규범작용으로 인한 위 험성이 이미 발생하였다고 보아야 하므로 헌법소원의 대상이 되는 공권력에 해당된다. (나) 현재성 청구인들이 현재 고등학교 2학년생으로 1998학년도 대학입시에 응시할 수 있는 자격이어서 이 사건 대학입시기본계획에 의한 기본권 침해상태가 아직 도래하지 않은 것처럼 보이나 1997학년도 대학입시에서 서울대학교를 비롯한 모든 대학이 이 사건 대학입시기본계획에 따라 입학시험을 시행한 이상 1998학년도 입학전형에서도 이 사건 대학입시기본계획이 그대로 시행되어 청구인들이 불이익을 입게 될 수 있다는 것을 현재 시점에서도 충분히 예측할 수 있으므로 기본권침해의 현재성을 인정할 수 있다. (다) 청구기간 법령에 대한 헌법소원에서의 청구기간은 당해 법령이 시행된 것을 안 날로부터 60일, 또는 그 시행일로부터 180일 이내이나, 당해 법령이 시행된 후에 비로소 그에 해당하는 사유가 발생한 때에는 그 사유가 발생한 날로부터 위 기간을 기산한다는 것은 헌법재판소의 확립된 판례이다. 이 사건 대학입시기본계획 및 신교육체제수립을 위한 교육방안이 공표된 것은 각 1995. 3. 20.과 같은해 5. 31. 이지만 청구인들로서는 1997학년도 대학입시에서 서울대학교를 비롯한 모든 대학에서 대학별 본고사가 폐지된 이후에야 비로소 위 입시제도가 1998학년도까지 그대로 유지될 것을 예상할 수 있으므로 이 사건 헌법소원의 기산점은 1997학년도 대학입시 시행일로부터 기산하여야 할 것이다. 가사 그렇지 않다 하더라도 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하 여 준용되는 행정소송법 제20조 제2항에 따라 “정당한 사유”가 있는 경우에는 청구기간이 도과하더라도 헌법소원청구를 할 수 있는 바 (헌법재판소 1993. 7. 29. 선고, 89헌마31 결정 참조) 이 사건 대학입시기본계획만 나와있는 상태에서 곧바로 헌법소원을 제기할 것을 기대하기는 어려우므로 청구기간을 도과할 “정당한 사유”가 있다고 보아야 한다. (2) 본안에 관하여 (가) 피청구인은 1995. 3. 20.자로 1996학년도 이후의 대학입시기본계획을 제정하여 각 시ㆍ도 교육청 및 각 대학에 시달하면서, “국ㆍ영ㆍ수 위주의 필답고사 실시에 신중을 기하고 대학별 고사는 수학능력시험이나 고교내신성적의 보완선에서 교과과목을 최소화하라”고 지시함으로써 사실상 종래의 국ㆍ영ㆍ수 과목의 대학별 본고사를 폐지하도록 지시하였고, 대통령자문 교육개혁위원회는 1995. 5. 31. 교육개혁방안을 발표하면서 “국ㆍ공립대학은 1997학년도부터 종합생활기록부를 필수전형자료로, 대학수학능력시험, 논술, 면접, 실기를 선택전형자료로 사용하여야 한다.”고 하여 결과적으로 1997학년도부터 국ㆍ공립대학은 국ㆍ영ㆍ수 위주의 대학별고사를 실시할 수 없도록 하였다. (나) 청구인들은 1995. 2. 중학교를 졸업할 당시에 시행되던 15등급의 내신제도와 국ㆍ영ㆍ수 과목의 대학별 본고사를 실시하는 대학입시제도가 청구인들이 치르게 될 1998학년도 대학입시에서도 동일할 것으로 신뢰하고, 내신성적이 비록 불리한 입장에 놓이더라도 그 내신성적에 비해 상대적으로 반영율이 높은 본고사로 내신성적의 불리함을 극복할 의도로 비교적 우수한 학생들이 경쟁하는 선발고교로 진학하였던 것인데 피청구인은 갑작스럽게 종전의 대학별 본고사를 폐지하는 내용으로 제도를 변경하고 유예기간 없이 바로 시행에 들어감으로써 청구인들은 대단히 불리한 입장에서 대학입시에 응시하게 되었다. (다) 또한 피청구인은 전국적인 학업성적 평가기준이 없는데도 아무런 사전준비 없이 1997학년도부터 국ㆍ공립 대학의 학생선발시 종합생활기록부를 필수 전형자료로 사용하도록 함으로써 실질적인 절대평가 즉 성취기준평가가 불가능하게 되어 우수한 집단에 속한 선발고교 학생들은 종전과 마찬가지로 상대적으로 불리한 내신성적을 받게 되었다. (라) 이와같이 청구인들에 대한 아무런 구제절차 내지 경과조치를 두지 않고 대학입시제도를 변경한 것은 기존의 대학입시제도가 존속하리라 믿고 선발고등학교에 입학한 학생들이 국가법질서에 대하여 기대하였던 신뢰를 침해하여 헌법상 신뢰보호원칙에 정면으로 위배될 뿐 아니라 청구인들에게 보장된 헌법 제31조 제1항의 교육을 받을 권리 및 제11조 제1항의 평등권을 침해하고 있다. 나. 피청구인의 의견 (1) 이 사건 헌법소원의 적법성에 관하여 (가) 자기관련성 피청구인의 이 사건 대학입시기본계획은 종전의 입시제도가 획일화된 암기위주의 입시준비, 과열과외 등의 부작용이 있어 이를 시정하기 위한 교육개혁차원에서 도입한 것으로, 이러한 교육정책의 결정 및 시행과정에서 침해되는 청구인들의 기대이익이란 반사적이익에 불과한 것이다. 설사 청구인들의 기대이익이 법적으로 보호해야 할 가치가 있는 이익이라고 하여도 이미 1996, 1997학년도에 변경된 전형방법이 적용되어 새로운 전형방법이 안정적으로 정착된 점을 고려할 때 새 제도에 의하여 대학입시를 준비해 온 대다수 수험생의 기대이익이 더 크다 할 것이다. 더구나 이미 대학별로 1998학년도 전형계획을 발표하고 있으며 교육부에서는 이를 집계하여 1997. 4. 말까지 확정예고할 계획으로 있으므로 청구인들의 주장은 청구의 이익이 없다. (나) 권리침해의 직접성 교육부는 1997. 2. 24. “1998학년도 대학입학전형 기본계획”을 발표하였고 청구인들은 동 기본계획의 적용을 받게 되므로 1995. 3. 20. 발표된 1996학년도 대학입시기본계획은 청구인들의 1998학년도 입학전형과 직접적 관계가 없고, 교육개혁위원회는 교육에 관한 대통령 자문기구일 뿐 정책결정 및 집행기관은 아니며 동 위원회 보고서인 교육개혁방안은 교육개혁위원회에서 논의된 교육개혁의 추진방향을 담고 있는 것으로 정부내 소관부처에서 동 보고서의 실행가능성 및 예상되는 문제점 등을 검토하여 구체적으로 교육정책을 마련하는 것은 별개이므로 동 위원회의 보고서로 인해 직접적으로 청구인들의 이익이 침해되었다고 볼 수 없다. (다) 보충성 이 사건 헌법소원청구는 행정심판이나 행정소송을 거치지 않았으므로 헌법소원의 보충성의 요건을 충족하지 못한다. (2) 본안에 관하여 (가) 청구인들은 교육정책의 일관성결여로 신뢰이익이 침해되었 다고 주장하나 청구인들이 고등학교에 막 입학할 시점인 1995. 3. 20.경에 이 사건 1996학년도 대학입시기본계획이 발표되었으므로 청구인들이 대학입시를 치루는 1998학년도 대학입학전형시까지 충 분히 준비할 수 있는 기간이 주어졌고, 특히 특수목적고 및 비평준화지역 고등학교의 경우 평준화지역 일반계 고교학생들과는 달리 거주지의 이전없이 전ㆍ편입학이 가능하도록 특혜를 부여하고 있으므로 제도변경으로 인한 불이익을 고려하여 청구인들이 희망할 경우 인근학교로 전학을 할 기회도 있다. 또한 수험생들의 잠재적 불이익까지도 가능한 최소화할 수 있도록 국ㆍ공립 대학의 경우에는 본고사를 폐지하되 필답고사의 적격자 선발기능을 대체할 수 있는 논술고사를 실시할 수 있도록 하였으며 사립대학의 경우에는 학생선발권을 존중하여 그 시행여부를 자율적으로 결정하도록 하고 있다. 또한 과외망국론 또는 사교육비로 국가경제가 파탄에 이를 지경이라는 문제의 심각성을 고려할 때 제도변경에 따르는 경미한 부작용 때문에 그 시행시기를 3년 이후로 미루는 것은 오히려 직무태만에 가까운 안이한 태도이다. (나) 청구인들은 대학별 본고사가 제한됨으로써 실력이 우수한 선발고교 학생들이 일반고등학교에 비하여 불리한 내신성적을 만회할 수 있는 기회를 잃게 되었다고 주장하나 본고사 대신 논술고사를 도입함으로써 필답고사의 적격자 선발기능을 대체하고 있어 문제가 되지 않는다. (다) 청구인들은 교육부가 사전준비 없이 1997학년도부터 종합생활기록부를 필수전형자료로 사용토록 하여 내신성적이 상대적으로 불리한 청구인들이 불이익을 받게 되었다고 주장하고 있으나 종전보다 내신성적 반영비율에 있어 불리한 점이 없으며 오히려 청구인들이 대학입학시험을 치루는 1998학년도의 경우 국ㆍ공립대학을 포함한 모든 대학에서 종합생활기록부의 반영방법 및 비율을 대학자율로 결정하도록 하여 실제로 선발고교의 경우 내신성적 반영에 의한 불이익은 오히려 줄어들게 되었다. 또한 특수목적고등학교의 경우 설립취지를 감안하여 동일계 학과에 진학할 경우에는 수학능력시험성적에 의한 비교내신을 적용받도록 하여 내신에 의한 불이익을 받지 않도록 하고 있으며, 비평준화 지역의 선발고교의 경우 이러한 내신성적의 불이익을 사전에 알면서도 청구인들 자신이 비교적 우수한 교육여건 등을 감안 선발고교를 선택하여 진학한 것이므로 현행 종합생활기록부 제도로 선발고교 학생들이 내신에 의한 상대적 불이익을 받는다는 주장은 타당하지 않다. (라) 교육부에서는 대학별 입학전형을 자율화하여 각 대학별 특차모집을 활성화하고 있고 대부분의 대학에서 수학능력시험 성적만을 특차전형의 요소로 하기 때문에 선발고교 학생들의 대학진학시 내신성적으로 인한 불리함을 피할 수 있는 제도적 보완기능을 제공하고 있다. 3. 판　단 이 사건 심판청구의 적법성에 관하여 본다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자만이 청구할 수 있다. 그러므로 먼저 이 사건 심판대상이 청구인들의 기본권을 침해하는 공권력의 행사에 해당하는가의 점에 관하여 본 다. 가. 교육부장관이 발표한 1996학년도 대학입시기본계획 부분 교육부장관이 매년 발표하는 대학입시기본계획은 교육법 제84조에 규정된 교육부장관의 공ㆍ사립 대학에 대한 지휘ㆍ감독권의 행사로서 (이 사건 기본계획 발표 후인 1996. 8. 23. 대통령령 제15141호로 제정된 교육법시행령에 제71조의5를 신설하여 교육부장관이 대학입학전형기본계획을 수립하여 고시하는 직접적인 근거를 마련하였다) , 그 내용에 따라 법령의 범위 내에서 대학입시제도의 내용을 구체화하거나 보충하는 행정규칙의 성질의 것도 있고, 대학입시제도에 관한 국가의 기본방침을 천명하는 행정계획의 성질을 가지고 있는 것도 있다. 그리고 행정기관 내부를 규율하는 행정규칙도 법령의 직접적인 위임을 받아 이를 구체화하거나 법령의 내용을 구체적으로 보충하는 경우에는 공권력의 행사에 해당한다고 할 것이므로 교육부장관이 발표하는 대학입시기본계획도 법령의 내용을 구체적으로 보충하는 경우에만 공권력의 행사에 해당한다 할 것이다 (1990. 9. 3. 선고, 90헌마13 결정；1992. 6. 26. 선고, 91헌마25 결정；1996. 4. 25. 선고, 94헌마119 결정 등 참조) . 그런데 이 사건 심판대상부분은 피청구인이 발표한 1996학년도 대학입시기본계획 중 전국의 대학에 대하여 대학별고사에서 국ㆍ영ㆍ수 위주의 필답고사 실시에 신중을 기하여 줄 것을 권고하고, 그 세부사항으로 계열별ㆍ학과별 특성에 따라 대학수학능력시험이 나 고등학교 내신성적을 보완하는 선에서 교과목을 최소화하도록 권고하는 내용으로서 이는 법령의 위임을 받아 그 내용을 구체화하거나 법령의 구체적인 내용을 보충하는 것으로 볼 수 없어 청구인들의 기본권을 침해하는 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없고, 또한 청구인들에게 적용될 “1998학년도 대학입학전형기본계획”이 1997. 2. 24. 이미 발표되어 1995. 3. 20. 발표된 1996학년도 대학입시기본계획은 청구인들의 1998학년도 대학입학시험과 직접 관련이 있다고 할 수 없으므로 이 부분에 대한 심판청구는 부적법하 다. 나. 교육개혁위원회가 발표한 교육개혁방안부분 교육개혁위원회가 발표한 신교육체제 수립을 위한 교육개혁방안은 대통령의 자문기관인 동 위원회가 대통령에게 교육개혁방안의 하나로 대학입학시험에 관하여 보고한 내용을 발표한 것에 불과하므로 이것이 청구인들의 기본권을 직접 침해하는 공권력의 행사라고 볼 수 없어 이 부분에 대한 심판청구도 부적법하다. 5. 결　론 따라서 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 1997. 7. 16. 재판장　　　　재판관　김　용　준 재판관　김　문　희 재판관　황　도　연 재판관　이　재　화 재판관　정　경　식 주　심　재판관　고　중　석 재판관　신　창　언 재판관　이　영　모

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 97헌마70

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

敎育法施行令 제71조

헌법재판소법 제40조 제68조

교육법 제84조

대한민국헌법 제11조 제31조

敎育法 제84조

행정소송법 제20조