전원재판부 97헌마369, 1998. 6. 25.

【전문】 헌 법 재 판 소 결 정 사 건 97헌마369 이의재결처분취소 청 구 인 정 ○ 화 외 1인 청구인들 대리인 변 호 사 정 인 봉 피 청 구 인 중앙토지수용위원회 주 문 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. 이 유 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 별지 부동산 목록 기재 각 토지와 건물(이하 ‘이 사건 토지’와 ‘이 사건 건물’이라 한다)은 원래 청구인들이 소유하고 있었다. (2) 건설부장관은 1994. 5. 20. 서울 공덕 1-1지구 1단계 도로개설공사의 시행자인 서울 마포구청장이 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 제6조에 따라 이 사건 토지와 건물을 그 사업에 편입한 주거환경개선계획을 수립하자 이에 대하여 토지수용법 제14조에 따라 사업인정을 하고 건설부 고시 164호로 고시하였다. (3) 서울 마포구청장은 이 사건 토지를 매수하고 이 사건 건물을 이전하기 위하여 청구인들과 협의를 하다가 협의가 성립되지 아니하자 서울특별시 지방토지수용위원회에 수용을 위한 재결을 신청하였고, 이에 따라 서울특별시 지방토지수용위원회는 1994. 12. 10. 서울 마포구청장이 이 사건 토지를 청구인들로부터 수용하고 이 사건 건물을 이전시키되 그 손실보상금은 청구인 정○화에 대하여 금13,237,500원, 청구인 임○길에 대하여 금8,360,000원으로 하며 수용시기는 각 1995. 1. 15.로 한다는 내용의 수용재결을 하였다. (4) 청구인들이 이에 불복하여 위 보상금의 증액을 구하는 이의신청을 하자, 피청구인은 한국감정원과 동아감정평가법인으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 이 사건 토지와 건물의 보상가격을 평가하도록 한 후 두 감정평가법인의 평가액을 산술평균하여 그 손실보상금을 산정한 다음, 1995. 6. 16. 청구인 정○화에 대한 손실보상금을 금16,665,950원(토지보상금 14,812,700원 + 건물보상금 1,853,250원), 청구인 임○길에 대한 손실보상금을 금11,798,000원으로 증액한다는 재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다)을 하였다. (5) 청구인들이 이에 불복하여 서울고등법원에 이 사건 이의재결의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 1997. 2. 14. 원고들 일부승소판결(95구20791)이 선고되었고, 이에 불복하여 다시 상고하였으나 같은 해 10. 24. 상고기각판결(97누4722)이 선고되자, 같은 해 11. 27. 이 사건 이의재결의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 1995. 6. 16.자로 청구인들에게 한 별지 부동산 목록 기재 각 부동산의 수용에 관한 이의재결처분이다. 2. 청구인들의 주장 및 피청구인의 답변요지 가. 청구인들의 주장요지 (1) 피청구인은 이 사건 이의재결을 함에 있어서, 이 사건 토지의 지목이 대지로 되어 있으므로 그 토지가 실제로 일시적으로 도로로 제공되고 있다고 하더라도 대지로 인정하여 보상하여야 함에도 불구하고, 이를 도로부지로 판단하여 평가함으로써 토지수용법 제57조의2 및 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조, 제8조를 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하였다. (2) 피청구인은 이 사건 토지 중 도로로 사용된 면적이 15㎡에 불과함에도 불구하고 40㎡가 도로로 이용된 것으로 판단함으로써 청구인들의 재산권을 침해하였다. (3) 청구인들은 서울 마포구청의 협조요청에 의하여 청구인들 소유 토지의 경계선에서 일정한 거리를 둔 상태로 건물을 건축하였는데, 그로 인하여 도로로 사용된 부분에 대한 보상을 대지로서 하지 아니하고 도로부지로 하는 것은 신의성실의 원칙에 반하는 것이다. 나. 피청구인의 답변요지 (1) 이 사건 토지는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 소정의 사실상의 사도에 해당하므로 이를 도로부지로 평가하여 청구인들에 대한 보상금액을 산정한 이 사건 이의재결은 정당하다. (2) 이 사건 이의재결은 적법한 절차에 따라 산정된 정당한 보상을 결정한 것이므로 청구인들의 재산권을 침해한 것이 아니다. 3. 판단 먼저 직권으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴본다. 청구인들은 이 사건 이의재결이 이 사건 토지와 건물의 평가를 잘못한 위법한 처분이라는 이유로 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 원고청구기각판결이 선고되고 그 판결이 확정되자, 원행정처분인 이 사건 이의재결 자체의 위헌성을 주장하면서 그 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 그러므로 살피건대, 법원의 재판 대상이 되어 그에 관한 판결이 확정된 원행정처분은, 원행정처분에 관한 재판이 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용하여 국민의 기본권을 침해함으로써 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체까지 취소되는 경우에 한하여 헌법소원심판의 대상이 될 수 있을 뿐이고, 그 이외의 경우에 원행정처분의 취소를 구하는 헌법소원심판청구는 허용되지 아니한다(헌재 1998. 5. 28. 91헌마98등). 그런데 이 사건 청구인들은 앞서 본 바와 같이 이 사건 이의재결의 취소를 구하고 있을 뿐, 이 사건 이의재결에 관한 법원의 재판에 대하여는 헌법소원심판청구를 제기하고 있지 아니함이 명백하고, 달리 이 사건 이의재결에 관한 법원의 재판이 취소되었다는 사정도 보이지 아니하므로 원행정처분인 이 사건 이의재결의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하다. 4. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 다음 5.와 같은 재판관 조승형의 반대의견이 있는 이외에 나머지 관여재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 조승형의 반대의견 나는 우리재판소가 1998. 5. 28. 에 선고한 91헌마98, 93헌마253(병합)사건에서 행정처분은 공권력인 입법ㆍ행정ㆍ사법작용 중 행정작용의 대표적인 행위형식으로써 그 행사나 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 경우에는 비록 권리구제절차로서 행정소송의 ‘재판’을 거친 행정처분의 경우라 하더라도 헌법소원심판의 대상이 된다는 취지의 반대의견을 상세하게 밝힌 바 있으므로 다수의견에 대하여 여전히 반대한다. 그 이유는 위 사건의 반대의견을 그대로 인용하며 그 요지는 다음과 같다. 가. 헌법 제111조 제1항 제5호의 위임정신이나 헌법재판소법 제68조 제1항의 입법취지는 ‘법원의 재판’에 대한 직접적인 소원과 권리구제절차로서의 ‘재판’을 거친 원 공권력작용에 대한 소원(간접적인 재판에 대한 소원)을 명백히 구분하고 있으며 ‘재판’을 제외한 모든 공권력작용에 대한 헌법소원은 다른 법률에 정하여진 권리구제절차를 모두 거치게 되면 헌법소원을 제기할 수 있고, ‘다른 법률에 구제절차가 있는 경우’라 하여 ‘행정소송법에 구제절차가 있는 경우’를 제외하고 있지 않은 점으로 본다면 구제절차로서 ‘재판’을 거친 원공권력작용도 헌법소원의 대상임을 명백히 하고 있다. 나. 다수의견이 헌법소원의 대상이 되는 행정작용 중에서 행정처분을 제외시키는 논거로 헌법 제107조 제2항 규정, 재판에 대한 헌법소원의 원칙적인 불인정 판례(1997. 12. 24. 96헌마172등, 판례집 9-2, 842) 및 기판력문제 등을 들고 있으나 이는 다음과 같이 모두 부당한 주장이다. (1) 헌법 제107조 제2항의 문언에 따르더라도 처분자체의 위헌ㆍ위법성이 재판의 전제가 된 경우에 한해서 대법원이 최종적으로 심사할 권한을 가지고 있을 뿐이므로, 그 경우를 제외하고는 처분자체에 의한 직접적인 기본권 침해를 다투는 헌법소원은 모두 가능하다고 할 것이며, 우리재판소가 이미 명령ㆍ규칙 자체가 직접 기본권을 침해하는 경우에는 헌법소원심판의 대상이 된다는 판례를 확립하고 있으므로 위 헌법조항에 병렬적으로 열거된 ‘처분’의 경우도 명령ㆍ규칙과 달리 보아야 할 아무런 이유가 없다. (2) 다수의견은 우리재판소가 선고한 위 96헌마172등 사건의 결정에서 원행정처분에 대한 헌법소원청구를 받아 들여 이를 취소한 것은 원행정처분을 심판의 대상으로 삼았던 법원의 재판이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체까지 취소되는 경우에 한하여, 국민의 기본권을 신속하고 효율적으로 구제하기 위하여 가능한 것이고 이와는 달리 법원의 재판이 취소되지 아니하는 경우에는 확정판결의 기판력으로 인하여 원행정처분은 헌법소원심판의 대상이 되지 아니한다고 할 것이라 하여, 원행정처분에 대하여 헌법소원심판을 하는 것은 단순한 행정작용에 대한 심사가 아니라 사법작용과 행정작용에 대한 심사를 동시에 행하는 것으로서 결국 원칙적으로 배제된 법원의 재판에 대한 헌법소원을 사실상 허용하는 것이라고 주장한다. 그러나 ‘재판’을 헌법소원의 대상에서 원칙적으로 제외시킨 것은 법관의 오심에 의한 기본권침해 또는 소송절차상의 기본권침해 등을 이유로 하는 판결이나 결정등에 대하여 제기되는 헌법소원을 배제한다는 것, 즉 재판작용이 원인이 되어 새로이 발생하는 기본권침해 문제를 헌법소원의 대상으로 삼을 수 없다는 것일 뿐, “재판을 제외하고는” 이라는 법문으로부터 재판의 원인된 원행정처분 자체에 대한 헌법소원까지도 배제하는 것이라고는 볼 수 없으며, 소송물의 관점에서 보더라도 재판에 대한 헌법소원의 원칙적인 배제규정은 곧 원행정처분에 대한 헌법소원의 배제규정이라고 유추해석을 할 수도 없다. 이 점은 비교법적으로도 충분히 논증된다. 또한 위 사건 결정의 판시취지는 결코 다수의견이 지적한 바와 같은 취지가 아니다. 즉 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용함으로써 국민의 기본권을 침해한 법원의 재판만이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 될 수 있을 뿐, 이러한 경우가 아닌한 법원의 재판에 대한 헌법소원은 허용되지 아니한다는 취지로써, 그 재판자체까지 취소할 것을 청구하는 경우에 한하여 원행정처분에 대한 헌법소원이 허용되는 것이라는 취지가 아니다. (3) 헌법재판소의 원행정처분취소ㆍ공권력불행사위헌확인 결정의 기속력은 행정처분에 대한 법원의 확정재판의 기판력에 우선한다고 봄이 마땅하므로 ‘기판력의 본질’과 ‘원행정처분에 대한 헌법재판소의 취소ㆍ위헌확인결정’이 서로 충돌하는 것은 아니며 위 기속력으로 인하여 위 기판력이 소멸할 뿐이다. 이는 법원의 확정재판의 취소(예컨대 재심)에 의하여 기판력이 소멸되는 법리와 다를 바 없다. 다. 이상과 같이 다수의견은 부당하고 원행정처분에 대한 헌법소원의 대상성이 인정된다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는 적법하여 본안판단을 하였어야 마땅하다. 1998. 6. 25. 재 판 장 재 판 관 김 용 준 ____________________________ 재 판 관 김 문 희 ____________________________ 주 심 재 판 관 이 재 화 ____________________________ 재 판 관 조 승 형 ____________________________ 재 판 관 정 경 식 ____________________________ 재 판 관 고 중 석 ____________________________ 재 판 관 신 창 언 ____________________________ 재 판 관 이 영 모 ____________________________ 재 판 관 한 대 현 ____________________________ 부 동 산 목 록 1. 토지 가. 청구인 정○화 소유 : 서울 마포구 ○○동 5의 95 대 43㎡ 나. 청구인 임○길 소유 : 서울 마포구 ○○동 5의 76 대 40㎡ 2. 청구인 정○화 소유 건물 서울 마포구 ○○동 5의 55 지상 주택 2㎡, 화장실 1식, 담장 4.8㎡. -끝-

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 97헌마369

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 제6조

토지수용법 제14조 제57조

공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제107조 제111조

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