전원재판부 95헌마34, 1996. 10. 4.

【판시사항】 1. 韓國土地開發公社(현재 한국토지공사)가 헌법소원의 대상이 되는 公權力의 主體가 되는지 여부 2. 生活對策의 일환으로 이루어진 상업용지공급공고를 헌법소원의 대상이 되는 公權力의 行使로 볼 수 있는지 여부 【결정요지】 1. 한국토지개발공사는 구 한국토지개발공사법(현재 한국토지공사법)에 의하여 설립된 公共團體로서, 일정한 토지개발사업에 있어서는 行政權限의 委任 또는 委託事務를 행함으로써 行政廳으로 擬制되는 것이므로 그 업무내용에 따라서는 헌법소원의 대상이 되는 公權力의 主體가 될 수 있다. 2. 택지개발사업의 시행과 관련하여 철거이주민에 대한 生活對策의 일환으로 이루어진 상업용지공급공고행위는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 소정의 移住對策을 시행한 이외에 법적근거 없이 시혜적으로 內部規程을 정하여 청구인들에게 商街敷地를 일정한 공급조건하에 隨意契約으로 공급한다는 것을 통보하는 것이므로 이러한 사실관계는 私法上의 權利移轉에 대한 反對給付의 條件 내지 內容에 관련된 사항에 불과하여 헌법소원의 대상이 되는 公權力行事로 보기 어렵다. 【참조조문】 헌법 제10조, 제11조 제1항, 제15조, 제16조, 제23조 제1항 헌법재판소법 제68조 제1항 【참조판례】 2. 1992. 11. 12. 선고, 90헌마160 결정 1994. 2. 24. 선고, 93헌마213ㆍ214ㆍ215(병합) 결정 1994. 5. 6. 선고, 89헌마35 결정 청 구 인 간 ○ 순 외 805인 대리인 변호사 진 영 광 외 2인 피청구인 한국토지개발공사 대리인 법무법인 동호합동법률사무소 담당변호사 김 영 준 외 1인 【전문】 [주 문] 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 인천연수지구(인천광역시 남구 연수○, 선학○, 동춘○ 일원 약 185만평)는 당해 도시지역의 주택난을 해소하기 위하여 이에 필요한 소요택지를 집단적으로 개발, 공급하고자 택지개발촉진법에서 정한 절차에 따라 1985. 4. 10. 택지개발예정지구로 지정되었으며(1987. 11. 19. 건설부고시 제563호로 변경승인), 지구지정 이후 택지개발사업시행자로 지정받은 피청구인은 1987. 11. 같은 사업을 착수하여 1994. 12.경 같은 사업을 완료하고 준공인가를 받았다. 청구인들은 이 지역에 거주하고 있던 주민들로서 소정의 보상을 받은 후 주거를 철거당하였으며 피청구인에 의하여 생활대책대상자로 선정된 사람들인데, 피청구인이 충분한 이주대책을 수립하지 아니하고, 생활대책용지의 공급조건을 청구인들에게 불리하게 공고함으로써 청구인들의 재산권 등을 침해하였다는 이유로 1995. 1. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인이 주장하는 바 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 청구인들의 이주대책을 충분히 수립하지 아니한 채 생활대책용지 공급을 공고한 행위가 청구인들의 기본권을 침해한 여부이다. 2. 당사자의 주장과 답변 및 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 한국토지개발공사는 법률에 근거하여 설립된 공기업으로서 행정기관에 포함되므로 국민의 기본권을 침해하는 경우에는 공권력의 주체로 보아야 한다. (2) 이 사건 심판청구는 보충성원칙의 예외의 경우에 해당된다. 법원은 이주대책을 공공사업 주체가 재량적으로 실시하는 은혜적 행위로 파악하여, 그 내용에 대한 심사 자체를 거부하고 있다(대법원 1991. 11. 26. 선고, 91누3109; 1991. 11. 26. 선고, 91누3352 판결; 서울고등법원 1982. 11. 22. 선고, 82구81 판결). 나아가 생활대책 공급 공고에 대해서도 법원이 이를 생활보상의 일환으로 국가의 적극적인 의무로 해석하 리라 기대하기는 현 시점에서 곤란하다. 또한 택지개발촉진법 제27조에 의하면 시행자의 처분에 이의가 있는 때는 건설부장관에게 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하였으나, 이 사건의 경우 전심절차로 권리가 구제될 가능성이 거의 없고, 권리구제절차가 허용되는지의 여부가 객관적으로 불확실하여 전심절차이행의 기대가능성이 없다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는 보충성의 예외의 경우에 해당된다. (3) 피청구인은 택지개발사업을 하면서 청구인들과 같은 철거이주민들에게 충분한 이주대책을 수립하지 아니한 채 생활대책이라는 명목아래 헐값으로 수용한 땅을 엄청난 고가로 수의계약을 통하여 공급한다고 1994. 11. 29. 공고하기에 이르렀는바, 이는 피청구인이 헌법에 보장된 평등권, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 재산권, 행복추구권 등을 침해한 것이다. 즉, (가) 피청구인은 청구인들의 토지를 평당 약 4만원 내지 11만원의 헐값에 보상하면서 수용한 뒤 평당 약 519만원 내지 760만원에 공급하고 있는바, 종교용지나 국가 또는 지방자치단체에게 시장, 유치원, 공용의 청사, 주차장, 사회복지시설, 종합의료시설, 통신시설 등의 용도로 공급할 경우에는 조성원가로 공급되는 점을 고려하거나, 5개 신도시에서의 생활대책용지 공급가격, 피청구인이 인천연수지구내 아파트 건설업자에 대하여 공급한 가격, 피청구인이 인천광역시 남동구의 공단조성시 책정했던 공급가격등과 이 사건 생활대책용부지 공급가격을 비교할 때 이 사건 심판대상공고행위는 형평성과 합리성을 잃어 청구인들의 평등권을 침해하고 있다. (나) 피청구인이 제시한 생활대책용지의 공급가격으로는 청구인들이 상업용지를 공급받을 수 없어 생업 내지 생계를 계속적으로 영위할 수 없기 때문에 피청구인은 청구인들의 직업선택의 자유 및 거주이전의 자유를 침해하고 있다. (다) 헌법은 공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한은 정당한 보상을 지급하도록 규정하였는데, 피청구인은 철거이주민들이 토지를 수용당함으로써 잃은 희생을 고려하여, 최소한 택지개발조성원가 수준으로 토지를 공급하여 주어야 함에도 불구하고, 합리적인 법적 근거없이 수용가의 약 60배 내지 120배의 가격으로 상업용지를 공급한다는 것은 정당보상을 저버린 것으로 재산권을 침해한 것이다. 더구나 보상은 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 “공특법”이라 한다)에 따라 이주대책으로 포괄적으로 이루어져야 함에도 생활대책이란 개념을 만들어 택지 아닌 상가에 대해서는 건설부지침에 따라 공급가격(감정가격)을 결정한다는 것은 있을 수 없는 일이다. 또한 택지개발사업고시 당시에는 감정가격으로 상가부지를 공급한다는 조건이 없다가 1992. 6. 17.자 건설부지침으로 그러한 조건을 규정한 것은 소급입법에 의해 재산권을 침해한 것이다. (라) 피청구인이 청구인들에게 생활대책용지를 공급하겠다는 것은 철거이주민들이 생활의 터전을 잃은 것에 대한 최소한의 보상으로서 기본적 생계를 영위할 수 있도록 하겠다는 생존권보장의 일환이라 할 것이다. 그렇다면 청구인들이 수용할 수 있는 공급가격을 책정하여 생활대책대상자로 선정된 사람들로 하여금 공급계약에 응하도록 배려를 해야 할 것임에도 불구하고 보상가격의 약 60배 내지 120배에 이르는 과도한 공급가격을 설정한 것은 생활대책대상자들의 생존권을 침해하는 것인바, 이는 안락하고 만족스런 삶을 추구할 권리 즉 인간으로서 행복을 추구할 권리를 침해한 것이다. 나. 피청구인의 답변 (1) 헌법소원의 대상이 되는 공권력은 의제된 공권력이 아닌 본래적인 공권력을 의미한다고 보아야 하므로 이 사건 피청구인의 행위는 공권력의 행사에 포함되지 아니하므로 이 사건 심판청구는 부적법하다. (2) 이 사건 심판청구는 전심절차를 거치지 아니하였으므로 부적법하다. 법원이 유사사건을 행정소송으로 받아들이지 아니한다는 사실이 곧바로 헌법소원을 청구하는 정당한 근거가 될 수는 없다. (3) 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과한 것이다. (4) 5개 신도시 지역에서의 생활대책용지의 공급은 토지수용과 동시에 이루어진 반면, 이 사건의 경우는 6, 7년간의 시차가 있었다. 따라서 이 사건의 공급가격이 높은 것이 피청구인의 불평등한 처분의 결과라고 할 수 없다. (5) 택지개발이 적법한 절차를 거쳐 이루어진 것이기 때문에 청구인들에게 공권력에 의한 거주이전 및 직업선택의 자유의 침해가 있었다고 할 수 없다. 청구인들은 피청구인이 토지를 헐값으로 수용한 뒤 고가로 다시 청구인들에게 공급함으로써 땅투기를하여 재산권을 침해한다고 주장하나, 토지수용행 위와 주택용지 공급행위가 청구인들에 대한 소유권의 침해행위라고 할 수 없다. 또한 택지개발사업 당시에는 상가부지를 공급하는 내용 자체가 어느 법률에도 없었던 것이므로 1991. 7. 건설부 지침으로 생활대책방법 중 상가부지 공급시 감정가격으로 정하게 하였더라도 이를 소급입법이라고 할 수 없다. (6) 생활대책용지의 평가의 문제는 토지가격평가의 합리적 타당성의 문제이지 생존권의 문제가 아니며, 생활대책용지의 공급에서 청구인들이 희망하는 가격으로 공급조건이 책정되지 아니하였다고 해서 행복추구권이 침해된 것이라고 할 수 없다. (7) 이른바 “생활대책”은 근거법이 없으며 신도시 건설과 관련 특별지원차원에서 피청구인이 1991. 6. 경 자체규정을 만들어 실시하고 있다. 청구인은 생활대책용지가 평당 약 519만원 내지 760만원으로 공급하는 것은 엄청나게 비싼가격이라 하나, 이는 토지보상시점과의 7-8년의 시차, 상업용지로 조성된 이후의 감정가격이며, 청구인들의 요구에 의해 변경된 ‘중심상업용지’의 가격이므로 단순 수치의 비교일 뿐이다. 또한 피청구인은 일반실수요자에 비해 청구인들에게 경쟁입찰 아닌 수의계약으로, 낙찰가격 아닌 감정가격으로 하고, 1차 전매를 허용하며, 위치선정권을 부여하고, 5년분할 납부 등 유리한 조건을 주고 있을 뿐이다. 다. 건설교통부장관의 의견 (1) 인천연수 택지개발사업은 정부의 택지수급계획과 택지개발촉진법에서 정한 절차에 따라 추진한 공공사업으로서 사업시행자인 피청구인은 같은 사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용을 위하여 공특법 및 토지수용법 등에서 정한 절차에 따라 감정평가업자가 평가한 보상가격으로 정당한 보상을 실시하였으며, 이 사업 시행으로 생활근거를 상실하게 된 철거이주민을 위한 이주대책은 공특법 제8조 및 동법시행령 제5조 제5항에 따라 적법한 이주대책을 수립하여 이주대책대상자에게 도로ㆍ상하수도 등 도시기반시설의 설치비용을 제외하는 등 조성원가의 약 70% 수준(일반수요자 공급가격은 조성가격의 190%)으로 택지공급을 하는 한편, 일반수요자에게 경쟁입찰에 의한 낙찰가격으로 공급하는 상업용지를 생활대책의 일환으로 이주민에게는 감정가격에 의한 수의계약으로 공급한 바 있으므로 위 이주대책이 충분하지 아니하였다는 청구인들의 주장은 이유가 없다. (2) 청구인들은 피청구인의 생활대책용 상업용지 의 공급가격을 수용보상가격에 비하여 60배 내지 120배의 가격으로 공급하는 것은 재산권 등의 침해라고 하나, 생활대책용 상업용지는 다른 보상절차 및 이주대책 외에 정책적, 배려적 차원에서 추가로 공급되는 것이며 같은 사업지구의 개발전에는 대부분 전ㆍ답ㆍ임야등인 토지에 대한 수용보상가격과 개발후 도로ㆍ상하수도등 도시기반시설이 갖추어진 상업용지의 가격을 단순비교하여 재산권 등의 침해를 주장함은 이유가 없다. 3. 판 단 피청구인은 본안전 항변으로서 이 사건 심판대상의 공고행위가 공권력의 행사가 아니며, 공권력의 행사라고 보더라도 이 사건 심판청구는 전심절차를 거치지 아니하였고, 청구기간을 도과하였으므로 부적법하다고 주장하므로 먼저 피청구인의 행위가 공권력의 행사 또는 불행사에 포함되는지의 여부에 관하여 살핀다. 가. 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 주체에 관하여는 헌법재판소법 제40조 제1항이 헌법소원심판의 경우 행정소송법을 준용하도록 규정하고 있는 바, 행정소송법 제2조 제2항은 동법상의 행정청에 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공단체를 포함시키고 있다. 피청구인은 구 한국토지개발공사법(현재 한국토지공사법)에 의하여 설립된 공공단체로서, 일정한 토지개발사업에 있어서는 행정권한의 위임 또는 위탁사무를 행함으로써 행정청으로 의제되는 것(법 제21조 제4항 참조)이므로 그 업무내용에 따라서는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 주체가 될 수 있다. 나. 청구인들의 심판청구서 및 심판청구보충서들에 따르면, 피청구인이 생활대책용지(이 사건에서는 상가용지)의 공급을 이주대책의 일환으로 하여 싼값(즉 조성가 이하)에 청구인들에게 공급할 수 있었음에도 불구하고, 그렇게 하지 아니하고 이주대책과는 별도로 “생활대책용지의 공급”이란 제도를 신설하여 건설부장관의 지침으로 그 공급가액을 ‘감정가’로 하게 함으로써, 청구인들로 하여금 도저히 받아들일 수 없는 높은 가격조건을 책정하였다는 것이나 피청구인은 “생활대책”은 법률규정에 의한 것도 아니고 어느 기관에서도 시행하지 아니하고 있는 것을, 분당ㆍ일산 등 신도시건설과 관련된 사업지구내의 주민에 대한 은혜적 배려로 특별지원대책 차원에서 피청구인이 1991. 6.경 자체 규정을 만들어 수립ㆍ시행한 것이며, 공특법 제8조에 의한 이주대책은 공공사 업의 시행에 필요한 유형적 물건을 제공하고 그로 인하여 주거를상실하고 이주한 자에게 수립되는 것이므로 생활대책을 이주대책에 포함시킬 수 없는 것이라고 주장하고 있다. 따라서 살피면, 적법한 절차에 의하여 사인의 토지 등 재산권을 사용, 수용, 제한한 경우 그 보상에 있어서 오늘날 점차 실질적인 방법이 강구되고 있다. 즉 종래의 보상이 객관적인 시장가치를 보상의 대상으로 삼았던 것에 비하여, 주관적인 이용가치 내지 피수용자의 생활안정을 보상의 대상으로 포함하는 소위 생활보상의 개념이 점차 확립되었다. 즉, 주거의 총체적 보상가치는 건물의 시장가격을 초과하여 사람의 주거용으로 사용함으로써 현실적으로 얻고 있는 총체적 가치에 따라 보상한다는 것이다. 이에 따라 이주대책의 마련, 주거대책비의 지급, 보상금에 대한 조세의 감면, 사업손실의 보상 등 여러 새로운 제도가 등장하게 되었다. 공특법상의 “이주대책”은 이러한 맥락에서 도입된 것이기는 하나 보상법제에 있어서 이러한 생활보상제도의 요청이 보상법제에 아직은 적극적인 주관적 공권으로 인정되지는 못하고, 실제로 행해진 이주대책 처분에 대해서만 항고소송으로 다툴 수 있을 뿐이다(대법원 1994. 5. 24. 선고, 92다35783 전원합의체 판결 참조). 이 사건에서 문제된 “생활대책”은 보상법제의 이러한 생활보상적 추세에 따라 피청구인이 기존의 협의매수 내지 수용가격의 지급, 이주대책 이외에 상가부지를 청구인 등 피수용자들에게 우선적으로 분양하여 줌으로써 보다 현실적으로 청구인들의 생활안정을 도모하고자 하는 시혜적인 대책에 불과한 것으로 인정된다. 다시 말하면, 이러한 종류의 생활대책의 수립ㆍ시행은 특별한 법적 근거에 의하여 피청구인과 같은 사업시행자에게 의무로 지워져 있는 것도 아니며, 이러한 생활대책이 반드시 공특법상 이주대책의 일환으로 이루어져야 한다는 법률규정이 있는 것도 아니다. 공특법 제8조 제1항 및 제2항에 의하면 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 사업시행자가 관할 지방자치단체의 장과 협의하여 이주대책을 수립 실시하도록 되어 있는데, 동법 시행령 제5조 제1항 및 제5항에 의하면 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로ㆍ급수시설ㆍ배수시설 기타 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이주대책대상자는 공공사업에 필요한 토지 등을 제공하는 자가 공공사업 시행지역안에서 주거용 건축물을 소유하고 실제 거주하고 있던 자로서 당해 사업으로 주거용 건축물이 철거되어 생활근거를 상실하게 되는 자이며, 이주희망자가 10호 이상인 경우에 적용되고, 다만, 사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택건설촉진법등 관계법령에 의하여 이주대책희망자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우에는 이주대책을 수립 시행한 것으로 보도록 하였다. 이 사건에서 사업시행자인 피청구인은 이주대책희망자에게 조성가격 이하로 택지를 공급한 바 있으므로 공특법상의 이주대책을 나름대로 수립 실시한 바 있다. 그렇다면 공특법과 관계법령상 이 사건에서의 ‘생활대책’과 같은 조치가 반드시 이주대책의 형식으로 수립 실시되어야 한다는 법적 근거가 없는 한 그렇게 하지 아니하였다고 하여, 생활대책의 수립ㆍ시행 내지 그 공급조건의 공고를 공특법상의 이주대책에 대한 처분의 하자문제로 다툴 수는 없는 것이라 할 것이다. 그렇다면 문제는 피청구인이 행한 이 사건 “생활대책”의 상업용지공급공고 자체를 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 있을 것이냐는 것이다. 살피면, 위 공고행위는 피청구인이 청구인들에게 토지 등에 대한 보상금을 이미 지급하고 택지를 이미 공급하고 위 공특법령 소정의 이주대책을 시행한 이외에, 법적 근거도 없이 시혜적으로 내부규정을 정하여 청구인들에게 상가부지를 일정한 공급조건하에 수의계약으로 공급한다는 것 등을 통보한 것에 불과하므로, 이러한 사실관계는 사법상의 권리이전에 대한 반대급부의 조건 내지 내용에 관련된 사항에 불과하여 이를 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 보기는 어렵다고 할 것이다[헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 93헌마213ㆍ214ㆍ215(병합) 결정 참조]. 4. 그렇다면 이 사건 심판청구는 나머지 부적법 사유에 대한 판단을 할 필요도 없이 부적법하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재 판 장 재 판 관 김 용 준 재 판 관 김 진 우 재 판 관 김 문 희 재 판 관 황 도 연 재 판 관 이 재 화 주 심 재 판 관 조 승 형 재 판 관 정 경 식 재 판 관 고 중 석 재 판 관 신 창 언

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 95헌마34

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

한국토지개발공사법

토지수용법

공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제8조

헌법재판소법 제40조 제68조

공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제5조

택지개발촉진법 제27조