전원재판부 93헌마141, 1993. 12. 23., 각하

【전문】 사 건 93헌마141 불기소처분 취소 청 구 인 이 ○ 수 대리인 변호사 금 병 태 피청구인 경산군사 [주 문] 이 사건 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 사건의 개요 청구인은 1991. 11. 15. 도시계획법상 자연녹지지역안에 있는 경북 경산군 진량면 임야 1,907제곱미터 지상에 주유소를 설치하고자 피청구인에게 석유판매업(주유소) 허가신청을 하였는데, 피청구인은 그 토지에 주유소를 설치하는 것은 자연녹지지역으로 지정한 목적에 위배된다고 하여, 같은해 11. 23. 청구인의 허가신청을 반려한다는 불허가처분을 하였다. 이에 청구인은 행정심판절차를 거쳐 대구고등법원에 92구719로 위 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나 1993. 2. 24. 청구기각의 판결을 받았고, 대법원에 93누6591로 상고하였으나 1993. 6. 8. 상고가 기각되었다. 청구인은 1993. 6. 18. 위 상고기각판결을 송달받고 피청구인의 위 처분으로 인하여 헌법상 보장된 기본권인 평등권과 재산권을 침해받았다고 주장하면서 1993. 7. 8. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 이 사건 헌법소원을 제기한 것이다. 2. 고소사실의 요지 도시계획법 제17조 제1항 제4호에 의하면, 보건위생, 공해방지, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 경우 도시계획구역 안에서 녹지지역을 정할 수 있으며, 위 법 시행령 제15조 제1항 제4호에 의하면 녹지지역은 보전녹지지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역으로 세분하여 지정하되, 보전녹지지역은 도시의 자연환경, 경관, 수림 및 녹지를 보전할 필요가 있을 때 지정하고, 자연녹지지역은 녹지공간의 보전을 해하지 아니하는 범위안에서 제한적 개발이 불가피할 때 지정하도록 되어 있는 취지에 비추어 보면 자연녹지지역인 위 토지에 대한 제한적 개발은 허용되어야 하며 도시계획법의 위와 같은 입법취지에 맞추어 건축법도 규정되어 있다. 즉 건축법 제45조, 동법 시행령 제65조(별표 12, 14호 참조)에 의하면, 위험물저장 및 처리시설, 자동차관련시설, 판매시설 등은 보전녹지지역에서는 그 건축을 할 경우 당연히 토지의 형질변경이 이루어져야 하는데 도시계획법시행령 제5조의 2에 따른 건설부령인 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제8조 제2항에 의하면 “자연녹지지역 안에서는 건축법이 허용하는 건축물의 건축을 위한 범위안에서 토지의 형질변경을 허용”할 것을 규정하고 있으므로 자연녹지지역에서도 건축법이 허용하는 건축물을 위한 토지는 당연히 형질변경이 허용되는 것이다. 그렇다면 자연녹지지역에서의 주유소설치가 토지형질변경으로 산림을 훼손하고 자연경관을 해치게 되어 그 결과 자연녹지의 지정목적에 위배되므로 주유소설치를 허가할 수 없다고 하는 피청구인의 주장은 부당하다. 위 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제1조는 주변의 환경, 풍치, 미관등이 크게 손상될 우려가 있는 지역에 대하여는 토지의 형질변경을 허가하지 아니한다는 취지로 규정하고 있으나, 피청구인은 이 사건 토지 부근의 자연녹지에 이미 주택이나 사찰의 건립을 허가한 바가 있을뿐더러 청구인 소유 토지의 면적이 넓은 편이 아니라는 점을 볼 때 주변의 환경등이 “크게” 손상될 우려는 없다고 보아야 할 것이므로 청구인 소유토지에 대하여는 주유소설치가 허가되어야 한다. 다음으로 위 규칙 제5조는 녹지지역으로서 조ㆍ수류 등이 집단적으로 서식하거나 수목이 집단적으로 생육되고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전의 필요가 있는 지역에 대하여도 토지의 형질변경을 허가하지 아니한다는 취지로 규정하고 있으나, 이 일대는 조ㆍ수류 등이 집단적으로 서식하고 있지도 아니하거니와 수목이 집단적으로 생육되고 있는 지역도 아니므로 이 점 또한 청구인 소유토지에 대한 주유소설치 불허가 사유가 될 수 없다. 결국 피청구인이 자연녹지의 지정목적에 위배된다는 막연한 이유로 청구인 소유토지에 대하여만 주유소설치허가신청을 거부한 것은 헌법상 보장된 기본권인 평등권과 재산권을 침해한 것이므로 취소되어야 한다. 3. 판단 판단하건대, 공권력행사인 행정처분에 대하여 구제절차로서 법원의 재판을 거친 다음 원 행정처분의 취소를 구하는 헌법소원이 제기되었을 경우 그 처분의 기초가 된 사실관계의 인정과 평가, 단순한 일반법규의 해석ㆍ적용의 문제는 원칙적으로 헌법재판소의 심판사항이라고 할 수 없다는 것이 당재판소의 판례이다(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고, 90헌마73, 1992. 10. 1. 선고, 90헌마139, 1992. 12. 24. 선고, 90헌마98 각 결정 참조). 그런데, 이 사건 헌법소원은 결국 청구인 소유 토지에 대하여 주유소설치를 허가할 경우 그 토지가 도시계획법 제4조 및 동 시행령 제5조의 2에 근거한 건설부령 제4조 제1항 소정의 “당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경ㆍ풍치ㆍ미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역”, “지형조건 등에 비추어 당해 사업의 시행이 부적합지역 및 수목이 집단적으로 생육되고 있는 지역” 등에 해당하여 토지에 대한 형질변경허가를 하지 아니하여야 하는 경우에 해당하는가, 그렇지 아니하글 하여야 하는 경우에 해당하는가 등에 관한 사실인정과 평가, 단순한 일반법규의 해석, 적용의 문제에 관하여 다투는 것에 불과하여 결국 이 사건 헌법소원심판청구는 당 재판소의 심판사항이 아닌 것을 그 대상으로 하고 있어 부적법한 것이고 그 흠결을 보정할 수도 없으므로 주문과 같이 각하할 수밖에 없다. 이 결정은 재판관 전원의 찬성에 의한 것이다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 93헌마141

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시계획법 제4조 제17조

공무원연금법 시행령 제15조

건축법 제45조

도시계획법시행령 제5조

건축법시행령 제65조

토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제1조 제8조