전원재판부 93헌마249, 1998. 6. 25.

【전문】 헌 법 재 판 소 결 정 사 건 93헌마249 토지수용재결처분취소 등 청 구 인 이 ○ 녀 외 2인 청구인들 대리인 변호사 이 병 용 피 청 구 인 1. 서울특별시장 2. 중앙토지수용위원회 주 문 이 사건 심판청구를 각하한다. 이 유 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 건설부장관은 1983. 6. 28. 서울특별시 강서구(1988. 11. 1. 행정구역 명칭 변경으로 “양천구”로 바뀜) 목동 및 신정동 일대의 지역을 택지개발예정지구로 지정ㆍ고시하고(건설부 고시 제201호), 같은 해 11. 1. 그 사업시행자인 피청구인 서울특별시장이 작성한 “서울목동지구택지개발사업”을 시행하기 위한 택지개발계획을 승인ㆍ고시하였으며(건설부 고시 제253호), 1984. 1. 7. 그 택지개발사업 실시계획을 승인ㆍ고시하였다(건설부고시 제6호). 피청구인 서울특별시장은 위 사업지구내에 편입된 청구인들 소유의 별지 목록의 ③란 기재 토지(이하 “이 사건 토지”라 한다)를 취득하기 위하여 청구인들과 협의하였으나 그 협의가 성립되지 아니하였다. 그래서 피청구인 서울특별시장은 피청구인 중앙토지수용위원회에 재결을 신청하였고, 피청구인 중앙토지수용위원회는 1986. 3. 4. 피청구인 서울특별시장이 위 사업을 위하여 이 사건 토지를 수용하되, 청구인별로 해당 손실보상금을 지급하라는 내용의 수용재결을 하였다. (2) 청구인들은 피청구인 중앙토지수용위원회에 위 수용재결에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인 중앙토지수용위원회는 1986. 8. 28. 이 사건 토지에 대한 손실보상금을 각 증액하는 내용의 제1차 이의재결을 하였다. 청구인들은 이에 불복하여 서울고등법원에 위 이의재결의 취소를 구하는 행정소송(86구1129)을 제기하여 원고승소 판결을 선고받았고, 피청구인 중앙토지수용위원회는 위 고등법원의 판결에 불복하여 대법원에 상고(89누5461)하였으나, 대법원은 1990. 10. 10. 상고기각 판결을 선고하였다. (3) 피청구인 중앙토지수용위원회는 위와 같이 제1차 이의재결이 취소되기에 이르자, 1991. 6. 24. 이 사건 토지에 대한 손실보상금을 별지 목록의 ④란 기재와 같이 증액하는 내용의 제2차 이의재결을 하였다. 청구인들은 이에 다시 불복하여 서울고등법원에 위 1991. 6. 24. 자 이의재결의 취소를 구하는 행정소송(91구16688)을 제기하였고, 서울고등법원은 1992. 12. 29. 피청구인 중앙토지수용위원회에 제2차 이의재결에서 원고들의 이의신청을 기각한 부분 중 일부를 취소하고 청구인들의 손실보상금을 별지 목록의 ⑤란 기재와 같이 각 증액하여 지급하라는 내용의 원고 일부승소 판결을 선고하였다. 청구인들은 이에 다시 불복하여 상고(93누5543)하였으나, 대법원은 1993. 9. 10. 상고기각 판결을 선고하였다. (4) 청구인들은 1993. 10. 15. 서울특별시장의 이 사건 통지에 대한 수용절차상처분과 중앙토지수용위원회의 1991. 6. 24.자 이의재결로 인하여 청구인들의 재산권을 침해받았다고 주장하고 그 처분 및 재결의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원 심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 헌법소원 심판의 대상은 피청구인 서울특별시장의 이 사건 토지에 대한 각 수용절차상 처분과 피청구인 중앙토지수용위원회의 1991. 6. 24. 자 이의재결이 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부이다. 2. 청구인들의 주장, 피청구인들의 답변 및 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 피청구인 서울특별시장은 이 사건 토지에 대한 택지개발사업의 시행자로서 그 사업을 시행함에 있어서 도시계획법, 택지개발촉진법 및 토지수용법 등 관계법규를 엄격하게 준수하여야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인 서울특별시장은 위 택지개발사업을 시행함에 있어서 다음과 같이 관계법규를 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하였다. 첫째, 피청구인 서울특별시장은 공용수용의 절차 중 사업준비ㆍ사업인정 단계에서 위 택지개발계획안에 대한 공청회를 개최하지 않음으로써 도시계획법 제16조의 2 및 동 시행령 제14조의 2를 위반하였고, 위 택지개발계획의 공람공고절차를 생략하고 이해관계인에게 개별통고하는 절차도 취하지 않음으로써 택지개발촉진법 제8조 제1항을 위반하였다. 둘째, 피청구인 서울특별시장은 위 택지개발계획의 승인ㆍ고시가 있은 후 고의적으로 청구인들에 대한 보상가액을 적게 주려는 의도로 지목변경을 하지 않은 상태에서 이 사건 토지에 대한 평탄작업을 함으로써, 도시계획법 제4조 제1항을 위반하였다. 셋째, 피청구인 서울특별시장은 공용수용의 절차 중 토지ㆍ물건조사 단계에서 고의적으로 청구인들에 대한 보상가액을 적게 주려는 의도로 이 사건 토지에 대한 실제 이용상황을 나타내는 토지조서 및 실측평면도를 작성하지 않으므로써, 토지수용법 제23조 및 동 시행령 제15조를 위반하였다. (2) 피청구인 중앙토지수용위원회는 1991. 6. 24. 이 사건 토지에 대한 제2차 이의재결 당시 그 재결일을 기준으로 이 사건 토지들의 실제이용상황을 고려한 적정가액을 손실보상액으로 정하여 재결하여야 함에도 불구하고, 고의적으로 청구인들에 대한 보상가액을 적게 하려는 의도로, 이 사건 토지에 대한 수용재결시인 1986. 3. 4.을 기준으로 피청구인 서울특별시장이 위와 같이 위법하게 작성한 서류에만 의존하여, 청구인들에 대한 보상가액을 산정하여 재결함으로써, 토지수용법 제46조, 공공용지취득및손실보상에관한특례법 제4조 및 동 시행규칙 제4조 제1항을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하였다. (3) 이 사건 토지에 대하여, 1978년에는 피청구인 서울특별시장에 의하여, 1983. 6.에는 건설부장관에 의하여, 각 도시재개발 예정지구 및 토지구획정리사업지구와 택지개발예정지구로 중복지정됨으로써, 청구인들의 재산권 행사에 막대한 지장을 초래하였으므로 헌법에 위반된다. 나. 서울특별시장의 답변 (1) 목동지구 택지개발사업은 1983. 6. 28. 자 건설부 고시 제201호로 지구 및 시행자가 지정되었고, 사업시행자로 지정된 피청구인 서울특별시장은 지구내 편입된 토지 및 건물 등 지상물을 조사하고, 1983. 7.～8. 사이에 공공용지취득및손실보상에관한특례법 규정에 의하여 감정평가를하여 수차에 걸쳐 그 소유자에게 손실보상 협의통지를 하였으나, 청구인들은 현시가보상, 대토, 상가분양 혜택 등을 요구하며 협의에 불응하였다. 이에 피청구인 서울특별시장은 토지수용법의 규정에 의하여 수용재결을 신청하고자 토지 및 건물 소유자에게 입회할 것을 요청하였으나 소유자들이 날인하지 아니하여, 입회인만 날인된 협의경위서, 토지조서, 도시계획확인원, 위치도면 등 관계서류를 작성하여 수용재결을 신청하였고, 청구인들은 중앙토지수용위원회에 의견서를 제출하였으며, 중앙토지수용위원회는 1986. 3. 4. 이 사건 토지에 대하여 수용재결을 하였다. (2) 그리고 피청구인 서울특별시장은 건설부 고시 제353호로 택지개발계획이 승인된 목동지구 택지개발계획을 일반인에게 공람하였을 뿐만 아니라, 목동지구 택지개발사업 실시계획이 승인됨에 따라 수용ㆍ사용할 토지 및 건물을 1985. 7. 25. 자 건설부 고시 제323호로 세목고시하였다. 다만, 미리 공공용지취득및손실보상에관한특례법 규정에 의하여 협의취득한 토지 및 건물 등에 대하여는 세목고시가 불필요하여 그 대상에서 제외하였다. (3) 목동지구 택지개발예정지구의 지정은 택지개발촉진법 제3조 제1항의 규정에 기인한 것이지 도시계획법 규정에 의한 도시계획으로서의 지구지정이 아니라 할 것이고, 택지개발촉진법 제11조 제1항의 규정에 의하여 도시계획법 제4조, 동법 제12조의 규정에 의한 제반사항은 건설부장관의 택지개발사업 실시계획 승인으로 갈음되었다고 할 것이므로, 피청구인 서울특별시장이 토지 형질변경으로 인한 지목변경을 하지 않았다는 청구인들의 주장은 택지개발촉진법 제11조를 간과한 것으로 타당하지 아니하다. 따라서 이 사건 처분이 관련법 규정을 무시함으로써 청구인들의 재산권을 침해하였다는 청구인들의 주장은 이유없다고 할 것이다. 다. 중앙토지수용위원회의 답변 (1) 피청구인 서울특별시장은 토지수용법 제23조, 같은 법 시행령 제15조 및 제17조의 규정에 따라 이 사건 토지에 대한 토지조서를 작성하여 수용재결신청을 하였고, 피청구인 중앙토지수용위원회는 이를 기초로 수용재결을 하였다. 다만, 이 사건 토지와 같이 토지 전부가 사업지구에 편입되는 경우에는 편입면적이 공부상(토지대장, 등기부) 확정되어 있으므로 별도의 실측평면도 작성은 불필요하다. 그리고 토지수용보상가의 결정은 감정평가시 감정평가사가 현지확인을 거쳐 실제이용상황에 따라 평가하는 것이므로, 토지조서상 실제이용상황 기재유무가 보상가 결정에 전혀 영향을 주지 아니한다. (2) 토지수용법 제46조 제1항의 규정에 의하면 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정은 수용재결 당시의 가격으로 하도록 되어 있는 바, 이 사건 토지의 경우 1986. 4. 14. 수용재결이 이루어 졌고, 이 사건 토지에 대한 이의재결 당시(1991. 6. 24.)에는 이미 택지개발사업이 종료되어 당초의 토지형상이 없어졌으므로, 이의재결을 위한 보상평가시 수용당시의 지적도ㆍ보상평가 선례 등을 종합적으로 검토하여 수용당시의 토지상황을 유추하여 이의재결 보상평가를 한 것은 적법하다. (3) 이 사건의 경우 택지개발촉진법상 소정의 적법절차에 따라 1984. 1. 25. 자로 택지개발 실시계획이 승인되었고 편입토지의 세목이 관보에 고시되었으므로, 도시계획법상의 공람절차와 토지형질변경허가를 받지 아니하였다는 청구인의 주장은 이유없다. 라. 건설부장관의 의견 중앙토지수용위원회의 답변 요지와 대체로 같다. 3. 판단 법원의 재판을 거쳐 확정된 행정처분(이하 “원행정처분”이라고 한다)에 대한 헌법소원심판은 당해 행정처분을 심판의 대상으로 삼았던 법원의 재판이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체가 취소되는 경우에 한하여 청구할 수 있는 것이고 법원의 재판이 취소될 수 없는 경우에는 원행정처분에 대한 헌법소원심판청구는 허용되지 아니한다 할 것이다(헌재 1998. 5. 28. 91헌마98등 참조). 그런데 청구인은 이 사건에서 원행정처분의 취소만을 구하고 있을 뿐 당해 행정처분을 대상으로 한 법원의 재판에 대하여는 헌법소원심판청구를 하지 않고 있음이 명백하고 달리 법원의 재판이 취소되었다고 볼 만한 자료도 없으므로 원행정처분의 취소를 구하는 이 사건 심판청구는 부적법하다 할 것이다. 4. 결론 따라서 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 1998. 6. 25. 재 판 장 재 판 관 김 용 준 ____________________________ 재 판 관 김 문 희 ____________________________ 재 판 관 이 재 화 ____________________________ 재 판 관 정 경 식 ____________________________ 주 심 재 판 관 고 중 석 ____________________________ 재 판 관 신 창 언 ____________________________ 재 판 관 이 영 모 ____________________________ 재 판 관 한 대 현 ____________________________ 목 록

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 93헌마249

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[ 참조조문 ]

토지수용법시행령 제15조

토지수용법 제23조 제46조

도시계획법 제4조 제12조 제16조

택지개발촉진법 제3조 제8조 제11조

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