93헌마174, 1994. 8. 31.

【판시사항】 행정기관(行政機關)이 이해관계인(利害關係人)의 청구에 따라 제시한 문서만으로는 청구인이 그 문서열람청구의 목적을 달성하지 못하였으나, 알권리를 침해한 것으로 볼 수 없는 사례 【결정요지】 이해관계인(利害關係人)의 문서열람청구에 대하여 당해 행정기관(行政機關)이 그가 보관하고 있는 현황대로 문서를 열람하게 하고 당해 문서를 보관하지 않을 경우 그 문서를 보관하고 있지 않음에 대하여 일반인이 납득할 수 있을 정도로 확인의 기회를 부여하였다면, 비록 청구인이 문서열람의 목적을 달성하지 못하게 되었다고 하더라도 이를 가지고 알 권리를 침해한 것이라고 할 수 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인 조 ○ 현 대리인 변호사 김 봉 길 피청구인 의정부시장 【주 문】 심판청구를 기각한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판대상 가. 청구인은 그가 1993.4.20.부터 6.30.경까지 여러 차례에 걸쳐 피청구인에게 청구인 소유의 의정부시 의정부동 ○○의 75 대 150평(이하 이 사건 토지라 한다)에 관한 지세명기장(地稅名寄帳)과 피청구인이 1986.12.12.자로 그 소속 세무과장에게 보낸 ‘미등록토지신규등록’이라는 제목으로 된 공문에 첨부된 조서 및 위 세무과장이 같은 해 12.15.자로 도시과장에게 보낸 ‘미등록토지신규등록신청에 대한 회신’이라는 공문의 일부, 육군 제1596부대장과 육군 제2167부대장이 같은 해 3. 및 10.경에 피청구인에게 보낸 각 ‘지적복구의뢰’라는 공문 등(위 공문들을 이하에서는 관계공문이라고만 부른다)에 관하여 열람ㆍ복사신청을 하였으나 피청구인이 이에 불응하고 있는바 이는 청구인의 알 권리를 침해한 것이라고 주장하면서, 1993.8.4. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 나. 따라서, 이 사건 헌법소원심판의 대상은 청구인이 그의 위 주장과 같은 문서들에 대한 열람 복사신청을 하였으나 피청구인이 이에 응하지 아니하였고 그로 인하여 청구인의 알 권리등 기본권이 침해되었는지 여부이다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 청구인이 이 사건 심판청구의 이유로서 주장하는 바는 다음 과 같다. (1) 이 사건 토지는 본래 청구외 윤○혁의 소유로서 그가 지세(地稅)를 납부해 오다가 6.25 당시 위 토지에 관한 등기부와 지적공부가 멸실되어 위 윤○혁이 1954.10.13. 회복등기를 하였던 것인데, 청구인은 1986.4.9. 위 윤○혁으로부터 위 토지를 매수하고 소유권이전등기를 함으로써 그 소유자가 되었다. (2) 그런데, 피청구인은 1986년경 의정부 제4지구 토지구획정리사업을 시행함에 있어서 이 사건 토지 일대에 관한 지적을 복구하였는바, 그 때 위 토지와 그에 인접한 같은 동 ○○의 76 토지가 위치하였던 부분을 같은 동 ○○의 277 하천 12,280㎡로 지적복구한 다음, 위 토지구획정리사업이 완료되자 1991.4.23.경 그 토지를 같은 동 ○○ 하천과 ○○ 도로로 환지확정하였다. 그로 말미암아 이 사건 토지에 존속하였던 종전의 권리관계는 환지된 토지에 승계되지 아니하게 됨으로써 원래의 소유자인 청구인은 위 토지에 관하여 아무런 권리를 행사할 수 없게 되었다. (3) 이 사건 토지와 지번이 비슷한 같은 동 ○○의 74, 76 등 토지에 관하여 지세명기장이 작성되어 피청구인이 이를 보관하고 있는 점에 비추어 보면 이 사건 토지에 관한 지세명기장도 역시 작성 보관되어 있음이 분명하고, 그 밖의 위 관계공문에는 이 사건 토지의 지적복구의뢰 등에 관한 사항이 기재되어 있으므로, 위 지세명기장과 관계공문에 의하면 위 토지에 관한 청구인의 권리관계가 명확히 밝혀질 수 있을 것이다. (4) 그리하여 청구인은 이 사건 토지에 관한 청구인의 권리를 확인하고 되찾기 위하여 1993.4.20.부터 6.30.경까지 사이에 위 토지 에 관한 지세명기장과 관계공문의 열람ㆍ복사신청을 하였으나, 피청구인이 지세명기장은 보관하고 있지 않다고 하면서 이를 은폐하고 관계공문은 원본이 아니라 이를 변조한 허위의 문서들만 제시할 뿐 청구인이 요구하는 원본을 열람시키지 아니함으로써 청구인의 기본권인 알 권리를 침해한 것이다. 나. 이에 대하여 피청구인은, ① 청구인이 그 주장의 위 일시에 피청구인에게 지세명기장 등의 열람ㆍ복사를 신청한 일이 없을 뿐만 아니라, ② 피청구인은 그가 보관하고 있는 지세명기장이나 기타 토지에 관한 관계문서를 이해관계 있는 민원인에게 모두 열람시키고 있는데, 이 사건 토지는 지세명기장 작성 당시 국유토지였거나 또는 철도용지 등 비과세토지였기 때문에 지세명기장이 작성되지 않았던 것이어서 피청구인이 그 토지에 관한 지세명기장을 보관하고 있지 아니하며, 그 밖의 관계공문은 청구인의 신청에 따라 원본 그대로 제시하여 열람, 복사하도록 하였으므로 청구인의 알 권리를 침해한 바 없다고 답변하고 있다. 3. 판단 가. 이 사건 기록에 나타난 관계 공부(公簿)와 각종 증거자료 및 심리의 전 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (1) 일제의 토지조사 당시 작성된 토지조사부(土地調査簿)에는 이 사건 토지 및 같은 동 ○○의 76 토지 등이 분할되어 나오기 전의 토지로 보이는 의정부리 ○○ 임야 80,849평에 관하여 1914(대정(大正) 3).8.6.에 국(國) 명의로 사정(査定)된 것으로 기재되어 있다. 그리고, 지세명기장에는 납세의무자 최○호 소유로 ○○의 76 전 10,000평이 등재되었다가 1944(소화(昭和) 19).11.13.자로 ○○의 76 전 3,697평과 ○○의 105 전 6,303평으로 분할되면서 분할된 위 ○○의 76 토지에 대하여 “비과지성(非課地成)”이라는 기재와 함께 그 난이 삭제되어 있으며, 납세의무자 최○호, 최○소 등 소유로 ○○의 74 등 여러 필지가 등재되어 있다. 그 후 새로 작성된 토지대장에는 1964.12.28.자로 이 사건 토지와 지번이 같은 의정부동 ○○의 75 철도용지 17평이 복구되었고, 1974.9.15. 소유자신고를 사유로 하여 그 소유자가 국(철도청)으로 등재되었다. 1986년경 이 사건 토지 일대에 의정부 제4지구 토지구획정리사업이 시행되게 되자 사업시행자인 피청구인은 당시의 토지현황에 따라 같은 동 ○○의 277 하천 12,280㎡의 토지를 지적복구하였는데, 그 무렵 육군 제1596부대장과 육군 제2167부대장 및 국방부장관 등이 그 일대의 토지 중 각자 이해관계 있는 토지들에 관하여 지적복구를 의뢰하는 공문을 보낸 바 있고 또 의정부시청 내에서도 위 ○○의 277 토지를 신규등록할 것인지 지적복구할 것인지에 관하여 지적법상 의문이 있어 공문이 오간 사실이 있는바, 그 공문들이 바로 앞서 본 관계공문이다. 그리고, 피청구인은 위 구획정리사업이 완료된 후인 1991.4.23. 위 ○○의 277 토지를 같은 동 ○○ 하천과 ○○ 도로로 환지확정하였다. (2) 한편 이 사건 토지에 관하여는 1954.10.13.자로 접수 및 원인이 각 불명으로 기재된 청구외 윤○혁 명의의 회복에 인한 이전등기가 되었다가 1987.11.30. 청구인 앞으로 소유권이전등기가 되었고, 같은 동 ○○의 76 대 58평에 관하여도 위와 같이 1954.10.13. 위 윤○혁 명의로 회복에 인한 이전등기가 되었다. (3) 위 윤○혁은 1987년경 서울지방법원 의정부지원 87가합97호로 대한민국을 상대로 하여 환지 전 의정부시 의정부동 ○○의 277 하천 12,280㎡ 중 9,870㎡가 등기부에 그의 소유로 등재된 위 의정부동 ○○의 76 대 58평이라고 주장하면서 그 소유권확인을 구하는 소를 제기하였으나, 위 법원은 등기부상 ○○의 76 대 58평과 환지전 ○○의 277 토지는 지목 평수가 다르고 그의 명의로의 회복등기경위도 불분명하여 동일성을 인정할 수 없으며 위 등기는 실존 토지의 표상으로 보기도 어렵다는 등의 이유로 1987.11.5. 위 윤○혁 패소판결을 선고하였고, 이에 대한 항소 및 상고허가신청도 모두 기각되었다. 그리고, 청구인도 1990년경 피청구인이 이 사건 토지가 위치하였던 부분을 환지 전 ○○의 277 하천 12,280㎡로 지적복구한 후 의정부동 ○○ 하천과 같은 동 ○○ 도로로 환지한 것이므로, 환지확정 후 의정부시 의정부동 ○○ 하천 중 316㎡와 같은 동 ○○ 도로 중 180㎡가 본래 이 사건 토지라고 주장하면서 같은 법원 90가단14683호로 대한민국을 상대로 하여 위 토지가 청구인의 소유임의 확인을 구하는 소를 제기하였으나, 1991.12.18. 위 법원으로부터 청구인 패소판결을 선고받았고 그 판결은 그대로 확정되었다. 그 후 청구인은 다시 1992년경 같은 법원 92가합3578호로 피청구인을 상대로 하여 이 사건 토지는 환지 전 ○○의 277 하천 일대의 일부토지인데 피청구인이 환지의 지정이나 청산금의 지급 없이 토지구획정리사업을 시행완료하여 위 토지에 관한 청구인의 소유권을 상실시켰으므로 이는 불법행위에 해당한다고 주장하면서 그 시가에 상당하는 손해배상 금 285,000,000원의 지급을 구하는 소를 제기하여 1993.6. 4. 위 법원으로부터 청구인 전부승소의 판결을 선고받았으나 피청구인의 항소로 위 소송은 항소심에 계속중이다. (4) 청구인은 위 의정부지원 92가합3578호 소송사건 진행 중인 1993.4.20.경부터 6.30.경까지 피청구인에게 이 사건 토지에 관한 지세명기장 및 관계공문의 열람을 요구해 왔고 위 법원에 서증조사신청을 함으로써 같은 해 5.3.에는 의정부시청에서 서증조사까지 실시되어 이 사건 토지 일대의 토지에 관한 지세명기장의 색인과 그 내용을 모두 복사ㆍ입수하였음에도, 이 사건 토지에 관한 지세명기장은 피청구인이 보관하고 있지 않다고 하여 이를 열람하지 못하였고 피청구인이 제시한 관계공문에는 이 사건 토지에 관한 기재가 되어 있지 않다. 나. 위에서 인정한 사실관계를 기초로 청구인의 주장에 대하여 판단한다. 국가 또는 지방자치단체의 기관이 보관하고 있는 문서 등에 관하여 이해관계 있는 국민이 공개를 요구함에도 정당한 이유 없이 이에 응하지 아니하거나 거부하는 것은 당해 국민의 알 권리를 침해하는 것이라 함은 청구인의 주장과 같다(당재판소 1989.9.4. 선고, 88헌마22 결정; 1991.5.13. 선고, 90헌마133 결정 등 참조). 그러나, 이해관계인의 문서열람청구에 대하여 당해 행정기관이 그가 보관하고 있는 현황대로 문서를 열람하게 하고 당해 문서를 보관하지 않을 경우 그 문서를 보관하고 있지 않음에 대하여 일반인이 납득할 수 있을 정도로 확인의 기회를 부여하였다면, 비록 이해관계인이 문서열람의 목적을 달성하지 못하게 되었다고 하더라도 이를 가지고 알 권리를 침해한 것이라고 할 수는 없다 할 것이다. (1) 우선 청구인이 주장하는 이 사건 토지에 관한 지세명기장에 대하여 살피건대, 본래 지세명기장은 지세의 부과대상토지가 아닌 국유지나 또는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ철도용지 등 비과세지에 대하여는 작성되지 않았던 것인데, ① 1986년경 같은 동 ○○의 277 하천 12,280㎡로 지적복구되었던 토지는 당시 현황이 하천부지였던 것으로서 지목이 대지인 이 사건 토지와 현황이 달랐던 점, ② 이 사건 토지와 지번이 같은 같은 동 ○○의 75 토지로는 1964.12.28.자로 철도용지 17평이 토지대장에 복구되었던 점, ③ 이 사건 토지와 지번이 비슷한 같은 동 ○○의 76 대 58평에 관하여도 같은 지번으로 되어 있던 ○○의 76 전 10,000평이 1944.11.13.경 분할되면서 분할된 후의 ○○의 76 토지가 비과세지로 되어 지세명기장에서 삭제되었던 점 및 ④ 위 윤○혁이 국가를 상대로 제기한 위 ○○의 76 토지에 관한 소유권확인청구의 소에서는 그 토지에 관한 회복등기경위가 불분명하고 실존토지의 표상으로 보기 어렵다는 이유로 위 윤○혁 패소판결이 대법원에서 확정되었던 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 토지에 관하여 위와 같은 회복등기가 된 바 있다는 사정만으로 그 토지에 관한 지세명기장이 작성되어 피청구인이 이를 보관하고 있다고 단정할 수는 없다. 그리고, 피청구인이 위 ○○의 74나 76 등 토지에 관하여 지세명기장을 모두 제시하고 있는 점에 비추어 보더라도 굳이 이 사건 토지에 관한 지세명기장을 은폐할 만한 사정이 있다고는 보이지 아니할 뿐만 아니라, 피청구인은 청구인의 신청에 의하여 위 같은 동 ○○의 74나 76 등 이 사건 토지와 밀접한 관련이 있을 만한 모든 토지에 관한 지세명기장의 색인과 내용을 열람하도록 하였으므로, 청 구인으로 하여금 그가 요구하는 문서를 피청구인이 보관하고 있지 않다는 점에 대하여 납득할 만큼의 확인의 기회도 부여하였다고 보아야 할 것이다. 따라서, 피청구인이 청구인의 이 사건 토지에 관한 지세명기장의 열람ㆍ복사신청에 응하지 못한 것은 위와 같이 피청구인이 위 토지에 관한 지세명기장을 보관하고 있지 않다고 하면서 청구인으로 하여금 확인의 기회를 부여하였음에도 그 지세명기장이 발견되지 아니한 데 기인한 것에 불과하므로, 피청구인이 이를 고의로 은폐하였다는 등의 사정이 인정되지 아니하는 이 사건에서 피청구인의 위 불응에는 정당한 이유가 있다고 할 것이어서 그로 인하여 청구인의 알 권리가 침해된 것이라는 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. (2) 다음으로 청구인이 주장하는 관계공문에 관하여 보더라도, 앞서 본 바와 같이 피청구인은 그가 보관하던 문서를 모두 제시하였고 그 문서들은 청구인의 신청에 따라 청구인에게 입수되었으며 위 제시된 문서가 피청구인에 의하여 위조 또는 변조된 것이라고 볼 만한 아무런 증거가 없으므로 청구인의 이 부분에 관한 주장도 이유 없다. 4. 결론 그렇다면, 피청구인이 청구인의 이 사건 토지에 관한 지세명기장 및 관계공문의 열람ㆍ복사신청에 응하지 아니한 데에는 정당한 이유가 있어 피청구인의 위 불응으로 인하여 청구인의 알 권리가 침해된 것이라고 할 수 없으므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없어 이를 기각하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장 재판관 조규광 재판관 변정수 재판관 김진우 재판관 한병채 재판관 최광률 재판관 김양균 재판관 김문희 재판관 황도연 재판관 이재화

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 93헌마174

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