국민권익위원회 2021-19358, 2022. 4. 5., 인용

【재결요지】 사건명 어업허가 취소처분 취소청구 사건번호 2021-19358 재결일자 2022. 4. 5. 재결결과 인용 【주문】 피청구인이 2021. 12. 23. 청구인에게 한 어업허가 취소처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 ○○호(이하 ‘이 사건 어선’이라 한다)의 선주로서 피청구인으로부터 어업허가를 받았는데, 피청구인은 이 사건 어선이 「수산자원관리법」 제15조를 위반하여 행정처분을 받은 후 동일한 위반행위로 2차례 적발되었다는 이유로 2021. 12. 23. 청구인에게 어업허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 피청구인은 청구인이 행정처분을 받은 후 동일한 위반행위로 2차례 적발된 이 사건 어업정지기간이 150일을 초과(180일)함에 따라 이 사건 처분을 하였다고 주장하는바, 이 사건의 경우 청구인의 위반행위 시점은 2021. 2. 21. 및 2021. 3. 30.로 위 날짜 이전 최근 2년 동안 동일한 위반행위로 인해 행정처분을 받은 사실이 없고, 피청구인이 「수산자원관리법」 위반혐의로 청구인에게 최초 행정처분(위반일 2021. 1. 24.)한 날은 2021. 5. 17.이므로 청구인에게 2차 위반규정을 적용하여 가중 처벌하는 것은 타당하지 않다. 즉, 피청구인은 청구인에게 1차 위반에 따라 어업정지 120일 처분을 해야 함에도 불구하고, 청구인에게 처분일(2021. 5. 17.)이 아닌, 위반일(2021. 1. 24.)을 기준으로 2차 위반규정을 잘못 적용하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분 기준과 절차에 관한 규칙」(해양수산부령, 이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 별표상의 행정처분 기준에 따르면, 위반행위의 횟수에 따른 어업등 행정처분의 기준은 그 위반행위가 있은 날 이전 최근 2년 동안 같은 위반행위로 인해 행정처분등을 받은 경우에 적용하도록 되어 있고, 행정처분이 확정되지 않은 상태에서 다시 수산관계법령을 위반한 경우 행정처분등의 기준이 각각 정지처분에 해당하면 그 정지처분기간을 합산하여 행정처분을 하도록 되어 있는데, 이 사건 처분의 원인이 된 위반행위와 같은 위반행위가 2021. 1. 24. 있었고, 그에 따라 2021. 5. 17. 어업정지 60일의 행정처분이 확정되었으며, 2021. 2. 21. 및 2021. 3. 30. 동일한 위반행위가 2차례 이루어졌으므로 최근 2년 동안 같은 위반행위로 인해 행정처분을 받은 경우에 해당한다. 따라서 2차 위반에 해당하는 2건의 어업정지 90일의 행정처분들을 합산하면 180일의 어업정지에 해당하여 이 사건 처분을 한 것으로 관계 법령에 따라 행한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 수산자원관리법 제15조 수산자원관리법 시행령 제7조, 별표 10 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 제1조, 제4조, 별표 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정처분 의뢰, 처분 사전통지, 청문 불출석에 따른 의견진술 및 증거제출 요구, 수산관계법령 위반행위에 대한 청문결과 보고, 행정처분 알림, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 어선의 선주로서 피청구인으로부터 어업허가(인천 근해형망어업 제201*-*호, 18톤)를 받았다. 나. □□해양경찰서장은 2021. 3. 29. 피청구인에게 다음과 같은 내용으로 행정처분을 의뢰하였다. 다 음 - ○ 선박 소유자 : 청구인 ○ 위반자 : Y ○ 선명 : 이 사건 어선 ○ 위반사실 - 근해형망어업 허가를 받은 자는 근해형망어업의 조업금지구역에서 어업을 해서는 아니 되는데도 위반자는 2021. 1. 24. 06:30경 전라북도 △△시 ☆도 북서방 약 4.5마일 해상 조업금지구역에서 근해형망을 사용하여 키조개 약 50kg을 포획하였음 다. 피청구인은 2021. 5. 17. 청구인에게 「수산자원관리법」 제15조(조업금지구역) 및 「수산업법」 제64조의2(어구의 규모 등의 제한)을 위반하였다는 이유로 이 사건 규칙 제4조에 따라 다음과 같이 행정처분하고, 어업정지를 위해 이 사건 어선을 지정된 계류항에 2021. 5. 26.까지 계류할 것을 통보하였다. 다 음 - ○ 2021. 1. 24. 「수산자원관리법」 제15조 위반으로 어업정지 60일(2021. 5. 27. ~ 2021. 9. 24.) ○ 2020. 12. 8. 「수산업법」 제64조의2 위반으로 어업정지 30일(2021. 9. 25. ~ 2021. 10. 24.), 갈음하여 과징금 300만원 부과 라. □□해양경찰서장은 2021. 10. 25. 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 어선의 선장 K가 「수산자원관리법」을 위반하여 조업금지구역에서 어업을 하였다는 이유로 행정처분을 각각 의뢰하였다. 다 음 - ○ 위반사실 - 위반자 K는 2021. 2. 21. 05:57경부터 같은 날 08:49경까지 근해형망 조업금지구역인 전라북도 △△시 ☆도 북서방 약 3.7마일 인근해상에서 4노트 사이의 속력으로 이동하며 형망어구를 끄는 방식으로 조업을 하였음 - 위반자 K는 2021. 3. 30. 06:31경부터 10:19경까지 형망 조업금지구역인 △△시 ☆도 북서방 약 5.2마일 인근해상에서 4 내지 6노트의 속력으로 이동하며 형망어구를 끄는 조업방식으로 패류(키조개) 약 50kg을 포획하였음 마. 피청구인은 2021. 11. 4. 청구인에게 「수산자원관리법」 위반에 따른 행정처분 사전통지를 하면서, 2021. 11. 18. 청문을 실시할 예정임을 통지하였다. 바. 피청구인은 2021. 12. 6. 청구인에게 다음과 같이 청문 불출석에 따른 의견진술 및 증거제출 요구를 하였다. 다 음 - ○ 청구인이 청문기일 개인사유(병원진료)로 불출석하여 「행정절차법」 제35조제3항에 따라 처분에 대한 의견진술 및 증거제출을 요구하오니 2021. 12. 16.까지 제출 바라며, 기한 내 제출하지 않을 경우 의견이 없는 것으로 간주하여 청문 종결처리 됨을 알려드림 사. 피청구인은 2021. 12. 20. 청구인이 기한 내 의견 제출을 하지 않았다는 이유로 청문 종결처리하고, 2021. 12. 23. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 이 사건 어선이 「수산자원관리법」 제15조(조업금지구역)를 위반하여 □□해양경찰에 적발되어 우리 시로 행정처분 의뢰됨 ○ 이와 관련 「행정절차법」 제21조에 따라 청문실시 통지하였으나, 개인사유로 불출석하였고, 의견진술 및 증거제출 요구에도 기한 내 제출하지 않아 청문 종결되어 이 사건 규칙 제4조에 따라 아래와 같이 행정처분(어업허가 취소)하였음 - 위반법령(위반일) : 「수산자원관리법」 제15조(2021. 2. 21., 2021. 3. 30.) - 행정처분 사항 : 어업허가 취소(2021. 12. 23.) - 허가제한 기간 : 1년 6개월 ※ 「수산자원관리법」 제15조(조업금지구역)를 위반하여 행정처분을 받은 후 동일한 위반행위로 2차례 적발되어 이번 어업정지기간이 150일을 초과(180일)하여 어업허가 취소 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「수산자원관리법」 제15조에 따르면, 해양수산부장관은 수산자원의 번식ㆍ보호를 위하여 필요하면 「수산업법」 제41조에 따른 어업의 종류별로 조업금지구역을 정할 수 있고, 위 어업의 종류별 조업금지구역의 지정 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는데, 「수산자원관리법 시행령」 제7조, 별표 10에는 근해형망어업의 조업금지구역이 세부적으로 규정되어 있다. 2) 이 사건 규칙 제1조, 제4조, 별표에 따르면, 동 규칙은 「수산업법」, 「양식산업발전법」, 「어선안전조업법」, 「수산자원관리법」 및 「어장관리법」에 따른 어업ㆍ양식업의 면허ㆍ허가 또는 어획물운반업 등록의 정지ㆍ취소, 면허 또는 허가를 받거나 등록을 한 자에 대한 경고, 해기사 면허의 정지ㆍ취소 및 해기사에 대한 견책 요구 등의 기준과 절차를 규정함으로써 행정처분의 객관성과 투명성을 확보함을 목적으로 하는데, 어업등 행정처분의 일반기준은 제1호. 위반행위의 횟수에 따른 어업등 행정처분의 기준은 그 위반행위가 있은 날 이전 최근 2년 동안 같은 위반행위로 인하여 행정처분등을 받은 경우에 적용한다. 제2호. 둘 이상의 위반행위가 동시에 적발된 경우에는 그 중 가장 중한 행정처분등의 기준을 적용하여 어업등 행정처분을 하고, 위반행위에 대한 행정처분등이 확정되지 아니한 상태에서 다시 수산관계법령을 위반한 경우에 행정처분등의 기준이 각각 정지처분에 해당하면, 그 정지처분 기간을 합산하여 어업등 행정처분을 하여야 한다. 다만, 정지처분기간을 합산한 일수가 150일을 초과하는 경우에는 어업ㆍ양식업의 면허ㆍ허가 또는 어획물운반업 등록을 취소할 수 있다고 되어 있으며, 어업등 행정처분의 개별기준 제2호 라.에는 어업의 종류별 조업금지구역을 위반하여 조업한 경우(「수산자원관리법」 제15조제2항 위반) 1차 위반 시 ‘정지 60일’, 2차 위반 시 ‘정지 90일’, 3차 위반 시 ‘취소’로 되어 있다. 나. 판 단 1) 먼저 이 사건 처분의 원인이 되는 위반행위에 대해서는 당사자 간에 다툼이 없는데, 이 사건 처분의 근거가 되는 이 사건 규칙 제4조 별표 일반기준 제1호에 따르면, 위반행위의 횟수에 따른 어업등 행정처분의 기준은 그 위반행위가 있은 날 이전 최근 2년 동안 같은 위반행위로 인해 행정처분등을 받은 경우에 적용하도록 규정되어 있고, 행정처분을 함에 있어 위반행위의 횟수에 따른 가중처분은 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시한 비난 가능성이나 사회적 책임에 따른 것이므로, 같은 규정을 위반한 행위에 대해 횟수에 따라 가중된 행정처분을 부과하려면 해당 위반행위는 그 처분일 이후에 발생한 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것인바(대법원 2014. 6. 12. 선고 2014두2157판결 등 참조), 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분의 원인이 되는 위반행위일은 2021. 2. 21. 및 2021. 3. 30.이고, 위반사유는 「수산자원관리법」 제15조(조업금지구역) 위반이며, 이 사건 처분의 원인이 되는 위반행위는 모두 동일한 위반행위로 인한 행정처분인 2021. 5. 17.자 행정처분 이전에 이루어진 것으로, 위 2021. 5. 17.자 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 다시 행한 위법행위는 아니라 할 것이므로, 이 사건 규칙 제4조 및 별표상의 행정처분의 위반행위 횟수 산정에 따라 가중된 행정처분 기준을 적용하는 2차 행정처분의 대상이 될 수 없다고 할 것이다. 2) 따라서, 이 사건 처분의 원인이 되는 2021. 2. 21. 및 2021. 3. 30.자 위반행위에 대해서는 1차 위반에 따른 행정처분 기준인 어업정지 60일을 각각 적용하여야 하고, 이 경우 2회 위반에 따른 어업정지기간은 120일(60일×2회)로 150일이 되지 않으므로 이 사건 규칙 제4조 별표 기준에 따라 어업허가 취소를 할 수는 없다. 그럼에도 피청구인은 청구인이 「수산자원관리법」 제15조(조업금지구역)를 위반하여 행정처분을 받은 후 동일한 위반행위로 2차례 적발되었다는 이유로 청구인의 어업허가를 취소하는 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 규칙 제4조 별표상의 행정처분 규정을 잘못 적용하여 행한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2021-19358

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[ 참조조문 ]

수산자원관리법시행령 제7조

양식산업발전법

어장관리법

행정절차법 제21조 제35조

수산자원관리법 제15조

수산업법 제41조 제64조

어선안전조업법