전원재판부 2020헌마1669, 2023. 6. 29.

【전문】【당 사 자】 사 건 2020헌마1669 입법부작위 위헌확인 청 구 인 1. 노○○ 2. 박○○ 3. 오○○ 청구인들의 대리인 변호사 김용호 선 고 일 2023. 6. 29. 【주 문】 이 사건 심판청구를 모두 기각한다. 【이 유】 1. 사건개요 청구인 노○○은 전주시에서, 청구인 박○○는 군산시에서, 청구인 오○○은 익산시에서 각 일반음식점업을 운영하는 사람들이다. 전주시장은 2020. 11. 30. 0시, 군산시장은 2020. 11. 28. 0시, 익산시장은 2020. 11. 30. 0시부터 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다)의 예방을 위하여 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제49조 제1항 제2호에 따라 식당의 영업시간을 제한하는 사회적 거리두기 2단계 행정명령을 각 시행하였다. 이에 따라 청구인들은 위 각 시점 기준 21시부터 익일 5시 사이에 포장ㆍ배달을 통한 영업만 가능하게 되었다. 위와 같은 집합제한 조치는 2021. 2. 7.까지 계속 되었고, 2021. 2. 8.부터는 그 제한이 완화되어 2021. 2. 14.까지 22시부터 익일 5시 사이에 포장ㆍ배달을 통한 영업만 가능하게 되었다. 코로나바이러스감염증-19 중앙재난안전대책본부는 2021. 2. 15.부터 비수도권에 대하여 사회적 거리두기 단계를 1.5단계로 조정하여 식당에 대한 영업시간 제한을 해제하였으나, 전주시장은 2021. 4. 2. 12시부터 2021. 4. 22. 24시까지, 익산시장은 2021. 4. 11. 21시부터 2021. 4. 25. 21시까지 각 사회적 거리두기 2단계 행정명령을 시행하여 관내 식당에 대하여 22시부터 익일 5시까지 포장ㆍ배달을 통한 영업만을 허용하였다. 청구인들은 위와 같은 집합제한 조치로 인하여 재산권을 제한받았음에도 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’에 그 보상규정을 두지 않은 입법부작위가 헌법에 위반된다고 주장하면서 2020. 12. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 감염병 예방을 위하여 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제49조 제1항 제2호에 근거하여 발령된 집합제한 조치로 인하여 발생한 손실의 보상에 관한 법률을 제정하지 아니한 입법부작위에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제70조 제1항은 동법상의 일정한 조치로 인하여 발생한 손실을 보상하도록 규정하면서도 청구인들이 받은 동법 제49조 제1항 제2호에 근거한 조치는 손실보상 대상에서 제외하고 있으므로, 이는 손실보상에 관하여 전혀 입법을 하지 않은 경우가 아니다. 결국 이 사건 심판청구는 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제70조 제1항이 감염병 예방을 위한 집합제한 조치로 인한 손실의 보상을 포함하지 않음으로써 당해 사항을 불완전ㆍ불충분 또는 불공정하게 규율하였는지 여부를 다투는 것으로 봄이 상당하다. 그러므로 이 사건 심판대상은 구 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘감염병예방법’이라 한다) 제70조 제1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것) 제70조(손실보상) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 손실을 입은 자에게 제70조의2의 손실보상심의위원회의 심의ㆍ의결에 따라 그 손실을 보상하여야 한다. 1. 제36조 및 제37조에 따른 감염병관리기관의 지정 또는 격리소 등의 설치ㆍ운영으로 발생한 손실 1의2. 제39조의3에 따른 접촉자 격리시설의 설치ㆍ운영으로 발생한 손실 2. 이 법에 따른 조치에 따라 감염병환자, 감염병의사환자 등을 진료한 의료기관의 손실 3. 이 법에 따른 의료기관의 폐쇄 또는 업무 정지 등으로 의료기관에 발생한 손실 4. 제47조 제1호, 제4호 및 제5호, 제48조 제1항, 제49조 제1항 제4호, 제6호부터 제10호까지, 제12호, 제12호의2 및 제13호에 따른 조치로 인하여 발생한 손실 5. 감염병환자등이 발생ㆍ경유하거나 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 사실을 공개하여 발생한 "국민건강보험법" 제42조에 따른 요양기관의 손실로서 제1호부터 제4호까지의 손실에 준하고, 제70조의2에 따른 손실보상심의위원회가 심의ㆍ의결하는 손실 3. 청구인들의 주장 요지 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 근거한 집합제한 조치로 인하여 일반음식점을 운영하는 청구인들의 영업권을 제한하면서도 보상규정을 두지 않은 것은 청구인들의 재산권을 침해한다. 4. 판단 가. 제한되는 기본권 (1) 청구인들은 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 근거한 집합제한 조치로 인하여 일반음식점업을 운영하는 청구인들의 영업권이 제한되었음에도 이에 관한 보상규정을 두지 않은 것이 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 헌법 제23조에서 보장하는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건 등은 재산권보장의 대상에 포함되지 아니한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36; 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 참조). 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 근거한 집합제한 조치로 인하여 청구인들의 일반음식점 영업이 제한되어 영업이익이 감소되었다 하더라도, 청구인들이 소유하는 영업 시설ㆍ장비 등에 대한 구체적인 사용ㆍ수익 및 처분권한을 제한받는 것은 아니므로, 보상규정의 부재가 청구인들의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다. (2) 한편, 심판대상조항은 감염병관리기관으로 지정되거나, 격리소ㆍ요양소ㆍ진료소ㆍ접촉자 격리시설로 운영된 경우, 감염병예방법에 따라 의료기관이 감염병환자 등을 진료하거나 폐쇄 또는 업무가 정지된 경우, 확진자가 방문하여 영업장이 폐쇄되거나 어로가 제한 또는 금지된 경우 등에 대하여는 그로 인한 일실손실을 보상하는 규정을 두고 있으나(감염병예방법 제70조 제1항 제1호, 제1호의2, 제2호, 제3호, 제4호, 제47조 제1호, 제49조 제1항 제10호 등 참조), 감염병 예방을 위한 집합제한 조치로 인한 영업손실, 즉 일실손실을 보상하는 규정을 두고 있지 않다. 따라서 심판대상조항이 영업시간의 제한으로 인한 영업상 손실을 보상하지 않는 것이 청구인들의 평등권을 침해하는지 문제된다. 나. 평등권 침해 여부 (1) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적인 평등을 의미하는 것이 아니라, 법의 적용이나 입법에 있어 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적ㆍ실질적인 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등원칙에 반할 뿐이다. (2) 1954년 처음 제정된 전염병예방법은 병의원이 격리병사 또는 진료소로 사용된 경우와 전염병에 오염된 건물에 소독 등 필요한 조치가 이루어진 경우에만 손실을 보상하는 규정을 두고 있었고, 1994년 개정에서 예방접종으로 인한 피해에 대한 보상규정이 신설되었다. 전염병예방법은 2009. 12. 29. 법률 제9847호로 전부개정되며 법률명이 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’로 변경되었는데, 의료기관이 감염병관리시설로 사용되거나 감염병병원체에 오염된 건물에 소독 등 필요한 조치가 취해진 경우, 예방접종으로 피해가 발생한 경우에만 손실을 보상하는 규정을 두었다(제70조 제1항). 감염병예방법의 손실보상에 관한 규정은 2015년 메르스(MERS, 중동호흡기증후군) 사태를 거치면서 현행법과 같이 정비되었다. 메르스는 지역사회에서는 거의 전파가 이루어지지 않았고 병원을 중심으로 전파가 이루어졌다. 이에 따라 메르스 환자가 방문한 병원, 약국, 상점 등을 중심으로 폐쇄 또는 업무정지 조치 등이 취해졌고 지역사회에 대하여는 집합제한 또는 금지 조치가 일반적으로 이루어지지는 않았다. 이와 같은 상황에서 2015. 12. 29. 법률 제13639호로 개정된 감염병예방법 제70조는 감염병환자가 방문한 시설이 폐쇄됨으로써 발생한 손실에 대해서는 보상규정을 마련하였지만, 감염병예방법 제49조 제1항 제2호의 집합제한 또는 금지 조치로 인한 영업상 손실을 보상하는 규정은 도입하지 않았다. 그런데 감염병 예방을 위한 ‘집합’의 제한 또는 금지 조치는 그 자체로 구체적인 재산상 손실을 초래하는 것이 아니고, 다만 이러한 조치로 인하여 사람의 모임, 방문을 전제로 하는 영업이 제한되는 경우 영업손실이 발생한다. 감염병예방법이 제정된 이래 코로나19와 같이 높은 전파력과 치명률을 갖고 백신과 치료제가 존재하지 않는 감염병의 유행은 미증유의 것이었고, 이에 따라 집합제한 또는 금지 조치가 예상을 뛰어넘어 장기화되는 상황 역시 처음 겪는 것이었기 때문에, 장기간의 집합제한 또는 금지 조치로 인하여 중대한 영업상 손실이 발생하리라는 것을 예상하기 어려웠다. 따라서 심판대상조항의 개정 배경과 보상 대상인 조치의 특성에 비추어 영업상 손실이 발생할 것으로 쉽게 예측할 수 있는 감염병환자 방문 시설의 폐쇄 등과 달리, 집합제한 또는 금지 조치로 인한 영업상 손실을 보상하는 규정을 입법자가 미리 마련하지 않았다고 하여 곧바로 평등권을 침해하는 것이라고 할 수 없다. (3) 한편, 국가의 방역정책으로 인하여 입은, 재산권의 보호범위에 포함되지 않는 영업상 손실을 보상할지 여부는 국가의 재정상황이나 대상의 범위, 피해 정도 등 여러 사정이 고려되어 정해질 입법정책의 문제이다. 정부는 감염병 확산 시 조치할 집합금지ㆍ영업제한 조치에 따라 손실을 입는 소상공인에 대한 체계적인 보상 및 지원 체계를 마련하고자 2021. 7. 7. 법률 제18292호로 ‘소상공인 보호 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘소상공인법’이라 한다)을 개정하여 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 영업장소 사용 및 운영시간 제한 등 조치로 인해 발생한 손실을 보상하는 규정을 신설하였다(제12조의2). 이에 따라 2021년 3분기부터 방역조치가 종료된 2022. 4. 17.까지 4개 분기동안 발생한 영업제한 조치로 인한 손실에 대하여 손실보상금이 지급되었다. 나아가 정부는 집합제한 조치로 인한 부담을 완화하기 위하여 다양한 지원을 하여 왔다. 정부는 자영업자 등에 대하여 긴급고용안정지원금, 소상공인 새희망자금, 소상공인 버팀목자금, 소상공인 버팀목자금 플러스, 소상공인 희망회복자금 등 현금지원 정책을 시행하였다. 또한 정부는 각종 대출 등 금융지원책, 임대료 부담 완화 정책 등을 시행하여, 집합제한 조치로 인한 부담을 완화하여 왔다. 위와 같은 정부의 지원이 코로나19 유행 전과 비교한 영업 매출 감소액에 미달할 수는 있으나, 집합제한 조치는 공동체 전체를 위하여 코로나19의 확산을 방지하기 위한 것이므로 사회구성원 모두가 그 부담을 나누어 질 필요가 있고, 그러한 매출 감소는 사람 간 접촉으로 전파되는 코로나19에 감염되는 것을 피하기 위하여 사람들이 자발적으로 음식점 방문을 자제한 것에 기인하는 측면도 있다는 것을 고려할 필요도 있다. 한편, 비수도권에서 음식점을 영업하는 청구인들은 소상공인법이 개정되어 영업장소 사용 및 운영시간 제한에 대한 손실보상규정이 마련되기 전까지 약 3개월 동안 영업시간의 제한을 받아 상대적으로 영업이 제한된 기간이 짧고, 영업이 제한된 시간 이외에는 정상적으로 영업이 가능하였으며 영업이 제한된 시간 동안에도 포장ㆍ배달을 통한 영업은 가능하였다 (4) 따라서 심판대상조항이 감염병환자가 방문한 영업장의 폐쇄 등과 달리, 감염병의 예방을 위하여 집합제한 조치를 받은 영업장의 손실을 보상하는 규정을 두고 있지 않다고 하더라도, 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장,유남석,이은애,이종석,이영진,문형배,이미선,김형두,정정미 【별 지】 [별지] 관련조항 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정된 것) 제36조(감염병관리기관의 지정 등) ① 보건복지부장관, 질병관리청장 또는 시ㆍ도지사는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 "의료법" 제3조에 따른 의료기관을 감염병관리기관으로 지정하여야 한다. 제37조(감염병위기 시 감염병관리기관의 설치 등) ① 보건복지부장관, 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병환자가 대량으로 발생하거나 제36조에 따라 지정된 감염병관리기관만으로 감염병환자등을 모두 수용하기 어려운 경우에는 다음 각 호의 조치를 취할 수 있다. (각 호 생략) 제47조(감염병 유행에 대한 방역 조치) 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병이 유행하면 감염병 전파를 막기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 한다. 1. 감염병환자등이 있는 장소나 감염병병원체에 오염되었다고 인정되는 장소에 대한 다음 각 목의 조치 가. 일시적 폐쇄 나. 일반 공중의 출입금지 다. 해당 장소 내 이동제한 라. 그 밖에 통행차단을 위하여 필요한 조치 2. 의료기관에 대한 업무 정지 3. 감염병의심자를 적당한 장소에 일정한 기간 입원 또는 격리시키는 것 4. 감염병병원체에 오염되었거나 오염되었다고 의심되는 물건을 사용ㆍ접수ㆍ이동하거나 버리는 행위 또는 해당 물건의 세척을 금지하거나 태우거나 폐기처분하는 것 5. 감염병병원체에 오염된 장소에 대한 소독이나 그 밖에 필요한 조치를 명하는 것 6. 일정한 장소에서 세탁하는 것을 막거나 오물을 일정한 장소에서 처리하도록 명하는 것 제48조(오염장소 등의 소독 조치) ① 육군ㆍ해군ㆍ공군 소속 부대의 장, 국방부직할부대의 장 및 제12조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 감염병환자등이 발생한 장소나 감염병병원체에 오염되었다고 의심되는 장소에 대하여 의사, 한의사 또는 관계 공무원의 지시에 따라 소독이나 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다. ② 제1항에 따른 소독 등의 조치에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정되고 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것) 제39조의3(접촉자 격리시설 지정) ① 시ㆍ도지사는 감염병 발생 또는 유행 시 감염병환자등의 접촉자를 격리하기 위한 시설(이하 "접촉자 격리시설"이라 한다)을 지정하여야 한다. 다만, "의료법" 제3조에 따른 의료기관은 접촉자 격리시설로 지정할 수 없다. 구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 9. 29. 법률 제17491호로 개정되고, 2021. 3. 9. 법률 제17920호로 개정되기 전의 것) 제49조(감염병의 예방 조치) ① 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하며, 보건복지부장관은 감염병을 예방하기 위하여 제2호, 제2호의2부터 제2호의4까지 및 제12호의2에 해당하는 조치를 할 수 있다. 1. 관할 지역에 대한 교통의 전부 또는 일부를 차단하는 것 2. 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것 2의2. 감염병 전파의 위험성이 있는 장소 또는 시설의 관리자ㆍ운영자 및 이용자 등에 대하여 출입자 명단 작성, 마스크 착용 등 방역지침의 준수를 명하는 것 2의3. 버스ㆍ열차ㆍ선박ㆍ항공기 등 감염병 전파가 우려되는 운송수단의 이용자에 대하여 마스크 착용 등 방역지침의 준수를 명하는 것 2의4. 감염병 전파가 우려되어 지역 및 기간을 정하여 마스크 착용 등 방역지침 준수를 명하는 것 3. 건강진단, 시체 검안 또는 해부를 실시하는 것 4. 감염병 전파의 위험성이 있는 음식물의 판매ㆍ수령을 금지하거나 그 음식물의 폐기나 그 밖에 필요한 처분을 명하는 것 5. 인수공통감염병 예방을 위하여 살처분(殺處分)에 참여한 사람 또는 인수공통감염병에 드러난 사람 등에 대한 예방조치를 명하는 것 6. 감염병 전파의 매개가 되는 물건의 소지ㆍ이동을 제한ㆍ금지하거나 그 물건에 대하여 폐기, 소각 또는 그 밖에 필요한 처분을 명하는 것 7. 선박ㆍ항공기ㆍ열차 등 운송 수단, 사업장 또는 그 밖에 여러 사람이 모이는 장소에 의사를 배치하거나 감염병 예방에 필요한 시설의 설치를 명하는 것 8. 공중위생에 관계있는 시설 또는 장소에 대한 소독이나 그 밖에 필요한 조치를 명하거나 상수도ㆍ하수도ㆍ우물ㆍ쓰레기장ㆍ화장실의 신설ㆍ개조ㆍ변경ㆍ폐지 또는 사용을 금지하는 것 9. 쥐, 위생해충 또는 그 밖의 감염병 매개동물의 구제(驅除) 또는 구제시설의 설치를 명하는 것 10. 일정한 장소에서의 어로(漁撈)ㆍ수영 또는 일정한 우물의 사용을 제한하거나 금지하는 것 11. 감염병 매개의 중간 숙주가 되는 동물류의 포획 또는 생식을 금지하는 것 12. 감염병 유행기간 중 의료인ㆍ의료업자 및 그 밖에 필요한 의료관계요원을 동원하는 것 12의2. 감염병 유행기간 중 의료기관 병상, 연수원ㆍ숙박시설 등 시설을 동원하는 것 13. 감염병병원체에 오염되었거나 오염되었을 것으로 의심되는 시설 또는 장소에 대한 소독이나 그 밖에 필요한 조치를 명하는 것 14. 감염병의심자를 적당한 장소에 일정한 기간 입원 또는 격리시키는 것 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정된 것) 제12조의2("감염병의 예방 및 관리에 관한 법률"에 따른 조치로 인하여 발생한 손실보상) ① 중소벤처기업부장관은 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조 제1항 제2호에 따른 조치로서 영업장소 사용 및 운영시간 제한 등 대통령령으로 정하는 조치로 인하여 소상공인에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한 손실보상을 하여야 한다. 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[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2020헌마1669

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전염병예방법

대한민국헌법 제11조 제23조

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