전원재판부 2019헌마1430, 2020. 8. 28., 기각

【판시사항】 가. 구 산업안전보건법 제24조 제1항 제5호, 제2항이 포괄위임금지원칙, 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 구 산업안전보건법 제67조 제1호 중 제24조 제1항 제5호에 관한 부분, 제71조 가운데 ‘제67조 제1호 중 제24조 제1항 제5호’에 관한 부분이 책임과 형벌의 비례원칙에 위배되는지 여부(소극) 다. 이 사건 기소유예처분에 법리오해가 있는지 여부(소극) 【결정요지】 가. (1) 구 산업안전보건법 제24조 제1항 제5호, 제2항(이하 합하여 ‘이 사건 위임조항’이라 한다)은 같은 법 제67조 제1호 중 제24조 제1항 제5호에 관한 부분과 제71조 가운데 ‘제67조 제1호 중 제24조 제1항 제5호에 관한 부분’(이하 합하여 ‘이 사건 처벌조항’이라 한다)의 구성요건조항으로서 죄형법정주의의 명확성원칙과 포괄위임금지원칙을 준수하여야 한다. 그런데, 법률에서 사용된 추상적 용어가 하위법령에 규정될 내용과는 별도로 독자적인 규율 내용을 정하기 위한 것이라면 별도로 명확성원칙이 문제될 수 있으나, 그 추상적 용어가 하위법령에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 정해주기 위한 역할을 하는 경우라면 명확성의 문제는 결국 포괄위임금지원칙 위반의 문제로 포섭될 것이다(헌재 2016. 10. 27. 2015헌바360등; 헌재 2019. 11. 28. 2017헌가23 참조). 구 산업안전보건법 제24조 제1항 제5호에 사용된 용어는 하위법령에 규정될 내용과는 별도의 독자적인 내용을 정하는 역할보다는 고용노동부령에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 정해주는 역할을 하고 있다고 볼 수 있는바, 결국 이 사건에서 문제되는 것은 구 산업안전보건법 제24조 제1항 제5호에서 정하고 있는 건강장해를 예방하기 위해 사업주가 취해야 할 보건상의 조치 사항에 관해 그 구체적인 내용을 고용노동부령에 위임하고 있다는 점일 것이다. 따라서 이 사건에서는 구 산업안전보건법 제24조와 관련하여 명확성원칙이 독자적으로 문제된다기보다 포괄위임금지원칙이 문제된다고 할 것이다. (2) 법률로 부령에 위임을 하는 경우라도 법률의 규정에 의하여 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정함으로써 누구라도 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것이다(헌재 2004. 11. 25. 2004헌가15 참조). 이 사건 위임조항은 급변하는 산업사회의 작업장 설비 및 작업장 종사자 등의 산업안전ㆍ보건에 관한 기준을 정하고 있는 법률로서, 수시로 변화되는 산업환경에 적시에 대응할 수 있도록 단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업에 의한 건강장해를 예방하기 위해 사업주가 취해야 할 보건상의 조치 사항을 고용노동부령으로 정하도록 하고 있다. 고용노동부령에서 정하도록 한 위 위임 내용은 산업재해의 발생이 예상되는 사업장에 필요한 사항들로 전문적이고 기술적인 분야에 해당하여 국회가 법률적 차원에서 일률적으로 정하기 어려운 것들이다. 특히 이 사건 위임조항의 규율내용에는 반복적인 업무나 인체에 부담을 주는 작업의 범위는 물론, 사업주가 하여야 할 구체적인 보건조치의 내용도 포함되어 있으므로 산업재해를 초래하는 예상 밖의 위험요소들이 증가하고 있는 오늘날에는 더더욱 법률적 차원에서 그 내용을 일일이 규정하는 것이 어렵게 되었다. 그렇다면 이 사건 위임조항에서 위임하고 있는 내용들에 대해서는 탄력적이고 신속한 대응을 위하여 하위법령인 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다. 이 사건 위임조항은 보건조치 대상 업무의 내용을 ‘단순반복작업, 인체에 과도한 부담을 주는 작업’으로 구체화하고 있다. 단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업은 그 용어의 의미 자체를 통해 주로 근골격계를 사용하는 작업일 것으로 예측할 수 있고, 그와 같은 작업 과정에서 발생할 수 있는 산업재해를 예방하기 위해 사업주가 취해야 할 사전적인 보건상의 조치는 작업환경에 대한 유해성조사나 근로자들에 대한 검진과 같은 것이 될 것임을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 위임조항에서 고용노동부령에 위임하고 있는 내용을 예측하기 어렵다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 위임조항이 포괄위임금지원칙에 위반된다고 보기 어렵다. 나. 어떤 행정법규 위반행위가 간접적으로 행정상의 질서에 장해를 줄 위험성이 있어서 행정질서벌을 과하여야 하는지, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해하여서 행정형벌을 과하여야 하는지는 당해 위반행위가 행정법규의 보호법익을 침해하는 정도와 가능성에 따라 정하여야 한다. 나아가 어떤 행정법규 위반행위에 대해 행정형벌을 과하여야 하는 경우, 법정형의 종류와 형량을 정하는 것은 형벌 본래의 기능과 목적 달성에 필요한 정도를 현저히 일탈하는 것과 같은 특별한 사정이 없는 한 헌법상 허용되는 입법자의 재량이다(헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등; 헌재 2017. 10. 26. 2017헌바166 참조). 이 사건 처벌조항은 개별 근로자의 생명ㆍ건강, 근로능력의 유지ㆍ증진 등을 이루고자 하는 산업안전보건법의 입법목적을 구체적이고 직접적으로 실현하기 위한 것이고, 특히 근골격계부담작업인 단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업을 하는 근로자의 생명ㆍ건강, 근로능력의 유지ㆍ증진을 보호법익으로 한다. 그런데 이러한 작업을 근로자에게 수행하도록 시킨 사업주가 이들 작업으로 인한 건강상의 장해를 예방하기 위한 보건조치를 취하지 않으면 해당 근로자는 산업재해를 입을 수 있고, 그 결과 인간 존엄성 보장의 핵심이라 할 수 있는 개별 근로자의 신체의 완전성 등을 위협하게 될 것이므로, 사업주가 위와 같은 작업을 수행하게 하면서 보건상의 예방조치를 실시하지 않는 행위는 행정목적 및 공익의 침해 정도가 크다. 또한 이러한 행위 위반에 관하여 처벌을 하지 않을 경우 위반행위의 발생가능성이 매우 높아질 수 있다. 따라서 보건상 필요한 조치를 이행하지 않는 경우 과태료보다는 행정형벌을 과하는 것이 적절하고, 이 사건 처벌조항에 규정된 법정형 역시 입법목적 달성에 필요한 정도를 현저히 일탈한다고 보기 어렵다. 청구인들은 구 산업안전보건법 제67조에 열거된 다른 범죄들과 비교할 때, 유해요인조사를 이행하지 아니한 것만으로 징역 5년 또는 벌금 5천만 원 이하에 처하도록 규정한 것은 지나치다는 취지로 주장하나, 구 산업안전보건법 제67조에 열거된 다른 범죄들에 해당하는 행위들과 이 사건 보건조치의무 위반 행위의 경중을 단순 비교하기는 어렵고, 그 법정형도 최대 징역 5년과 벌금 5천만 원으로 상한만을 정하고 있다는 점에서 해당 범죄에 대한 경중의 문제는 구체적인 양형과정에서 고려될 수 있으므로, 같은 법 제67조에 열거된 다른 행위들과 비교하여 이 사건 행위에 대한 처벌이 지나치다고 보기는 어렵다. 따라서, 이 사건 처벌조항이 책임에 비하여 그 형이 지나치게 과중하다고 볼 수 없다. 다. 청구인 허○○은 청구인 ○○구가 이 사건 보건조치 의무조항의 적용대상자라는 점을 알지 못하였기 때문에 그로부터 근골격계부담작업에 대한 유해요인조사에 관한 업무를 위임받지 않았고, 따라서 자신은 당해 업무를 담당하여 그 위반행위를 할 수 있는 행위자에 해당하지 않는다는 취지로 주장한다. 그러나, 청구인들이 이 사건 보건조치 의무조항이 공공행정에는 적용되지 않는다고 인식한 것은 법률의 부지에 불과하고, 구 산업안전보건법 시행령 제2조의2 및 같은 시행령 [별표 1]의 내용에 비추어 볼 때, 그와 같은 부지 내지 착오에 정당한 사유도 인정되기 어렵다. 청구인들은 청구인 허○○이 ○○(직위 생략)으로 부임하기 이전에 이미 산업안전보건법위반 행위가 완료되었으므로 위 청구인에게 행위가능성 등이 인정되지 않아 죄가 성립할 수 없다는 취지로 주장하나, 청구인 ○○구가 1990년대부터 소속 근로자로 하여금 근골격계부담작업을 하게 하였고, 2003. 7. 12. 노동부령 제195호로 개정된 산업안전보건에 관한 규칙 제143조 제1항 및 그 부칙 제2항에 따라 2004. 6. 30. 최초의 유해요인조사 의무 기한이 도래한 이래 2018. 1.경까지 유해요인조사를 하지 않은 이상 2018. 1. 1.부터 ○○의 업무를 담당한 청구인 허○○에게 산업안전보건법위반죄가 성립된다고 할 것이다. 청구인 허○○은 본인이 ○○으로 부임한 지 약 1개월이 경과한 시점에 이 사건에 대한 고발이 이루어졌는데, 그와 같은 단기간 내에 해당업무를 실제로 수행하는 것은 불가능하여 적법행위의 기대가능성이 없으므로 책임이 조각된다는 취지로 주장하나, 이 사건 수사 이후 청구인 ○○구가 유해요인조사를 실제로 시행하였는데 그 조사에 2～3일 정도의 시간만이 소요되었고, 약 23년 동안 공무원으로 근무한 청구인 허○○으로서는 부임 이후 1개월의 기간 내에 담당 업무 파악이 가능하였을 것으로 보이는 점, ○○의 임기가 비교적 1년 이내로 짧은 것으로 보이는데 각 담당자들의 임기가 짧다는 이유로 책임을 면하게 된다면 결과적으로 아무도 책임을 지지 않게 될 가능성이 큰 점 등의 사정을 종합해 볼 때, 청구인 허○○은 단순한 법률의 부지로 인해 그 의무를 이행하지 못한 것일 뿐 적법행위의 기대가능성이 있었다고 보이므로 그 책임의 인정에 영향이 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 기소유예처분에는 법리오해가 존재하지 아니한다. 【심판대상조문】 구 산업안전보건법(2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것) 제24조 제1항 제5호, 제67조 제1호 중 제24조 제1항 제5호에 관한 부분, 제71조 가운데 ‘제67조 제1호 중 제24조 제1항 제5호’에 관한 부분 구 산업안전보건법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것) 제24조 제2항 【참조조문】 구 산업안전보건법(2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 구 산업안전보건법 시행령(2015. 2. 10. 대통령령 제26093호로 개정되고, 2019. 12. 24. 대통령령 제30256호로 전부개정되기 전의 것) 제2조의2 제1항 및 [별표1] 구 산업안전보건기준에 관한 규칙(2011. 7. 6. 고용노동부령 제30호로 전부개정되고, 2019. 12. 26. 고용노동부령 제273호로 개정되기 전의 것) 제656조 제1호 산업안전보건기준에 관한 규칙(2011. 7. 6. 고용노동부령 제30호로 전부개정된 것) 제657조 제1항 근골격계부담작업의 범위(2011. 7. 29. 고용노동부 고시 제2011-38호로 개정되고, 2018. 2. 9. 고용노동부 고시 제2018-13호로 개정되기 전의 것) 제1조 제2호 【참조판례】 가. 헌재 2016. 10. 27. 2015헌바360등, 판례집 28-2상, 632, 639-640 헌재 2019. 11. 28. 2017헌가23, 공보 278, 1213, 1215 헌재 2004. 11. 25. 2004헌가15, 판례집 16-2하, 267, 273-274 헌재 2013. 2. 28. 2012헌가3, 판례집 25-1, 1, 11 나. 헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등, 판례집 26-1상, 34, 48헌재 2017. 10. 26. 2017헌바166, 판례집 29-2하, 79, 83 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 허○○ 2. ○○시 ○○구대표자 구청장 이○○ 청구인들 대리인 변호사 박희원 피청구인 부산지방검찰청 검사 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건의 개요 가. 청구인 ○○시 ○○구(이하 ‘청구인 ○○구’라 한다)는 상시 근로자 840명을 사용하여 공공행정 등을 수행하는 법인 사업주이고, 청구인 허○○은 2018. 1. 1.부터 같은 해 7. 8.까지 ○○구 ○○(직위 생략)으로 근무한 자이다. 청구인들은 피청구인으로부터 2019. 9. 30. ‘청구인들은 2018. 1. 근골격계부담작업을 수행하는 소속근로자들에 대한 정기적인 유해요인조사를 실시하지 아니하였다’는 내용의 산업안전보건법위반의 피의사실에 관하여 기소유예처분을 받았다(부산지방검찰청 2019년 형제31853호, 이하 ‘이 사건 기소유예처분’이라 한다). 나. 피청구인은 청구인 허○○이 초범인 점, 청구인들이 이 사건 고발 이후 유해요인조사를 실시하였고, 유해요인에 따른 개선방안을 마련한 점, 다른 지방자치단체를 상대로 이루어진 동일한 고발사건에 대한 처분 내용 등을 참작하여 이 사건 기소유예처분을 하였다. 다. 청구인들은 2019. 12. 24. 이 사건 기소유예처분의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상과 근거조항 가. 심판대상 이 사건 심판대상은 이 사건 기소유예처분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 나. 이 사건 기소유예처분의 근거조항 및 관련조항 이 사건 기소유예처분의 근거조항은 구 산업안전보건법(2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것) 제24조 제1항 제5호, 제67조 제1호 중 제24조 제1항 제5호에 관한 부분, 제71조 가운데 ‘제67조 제1호 중 제24조 제1항 제5호’에 관한 부분, 구 산업안전보건법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것, 이하 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것을 통틀어 ‘구 산업안전보건법’이라 한다) 제24조 제2항(이하 위 법률조항들을 통틀어 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이다. 근거조항 및 관련조항은 다음과 같다. [근거조항] 구 산업안전보건법(2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것) 제24조(보건조치) ① 사업주는 사업을 할 때 다음 각 호의 건강장해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다. 5.단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업에 의한 건강장해 제67조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처한다. 1.제23조 제1항부터 제3항까지, 제24조 제1항, 제26조 제1항, 제28조 제1항, 제37조 제1항, 제38조 제1항, 제38조의4 제1항 또는 제52조 제2항을 위반한 자 제71조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제66조의2, 제67조, 제67조의2 또는 제68조부터 제70조까지의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과(科)한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 구 산업안전보건법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것) 제24조(보건조치) ② 제1항에 따라 사업주가 하여야 할 보건상의 조치 사항은 고용노동부령으로 정한다. [관련조항] 구 산업안전보건법(2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부개정되기 전의 것) 제3조(적용 범위) ① 이 법은 모든 사업 또는 사업장(이하 “사업”이라 한다)에 적용한다. 다만, 유해⋅위험의 정도, 사업의 종류⋅규모 및 사업의 소재지 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업에는 이 법의 전부 또는 일부를 적용하지 아니할 수 있다. 구 산업안전보건법 시행령(2015. 2. 10. 대통령령 제26093호로 개정되고, 2019. 12. 24. 대통령령 제30256호로 전부개정되기 전의 것) 제2조의2(적용 범위 등) ① 법 제3조 제1항 단서에 따라 법의 일부를 적용하지 아니하는 사업 또는 사업장(이하 “사업”이라 한다)의 범위 및 해당 사업에 적용되지 아니하는 법 규정의 범위는 별표 1과 같다.

구 산업안전보건기준에 관한 규칙(2011. 7. 6. 고용노동부령 제30호로 전부개정되고, 2019. 12. 26. 고용노동부령 제273호로 개정되기 전의 것) 제656조(정의) 이 장에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.“근골격계부담작업”이란 법 제24조 제1항 제5호에 따른 작업으로서 작업량⋅작업속도⋅작업강도 및 작업장 구조 등에 따라 고용노동부장관이 정하여 고시하는 작업을 말한다. 산업안전보건기준에 관한 규칙(2011. 7. 6. 고용노동부령 제30호로 전부개정된 것) 제657조(유해요인 조사) ① 사업주는 근로자가 근골격계부담작업을 하는 경우에 3년마다 다음 각 호의 사항에 대한 유해요인조사를 하여야 한다. 다만, 신설되는 사업장의 경우에는 신설일부터 1년 이내에 최초의 유해요인 조사를 하여야 한다. 1.설비⋅작업공정⋅작업량⋅작업속도 등 작업장 상황 2. 작업시간⋅작업자세⋅작업방법 등 작업조건 3.작업과 관련된 근골격계질환 징후와 증상 유무 등 근골격계부담작업의 범위(2011. 7. 29. 고용노동부 고시 제2011-38호로 개정되고, 2018. 2. 9. 고용노동부 고시 제2018-13호로 개정되기 전의 것) 제1조(근골격계부담작업)「산업안전보건법」제24조 제1항 제5호 및「산업안전보건기준에 관한 규칙」제656조 제1호에 따른 근골격계부담작업이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 작업을 말한다. 다만, 단기간작업 또는 간헐적인 작업은 제외한다. 2.하루에 총 2시간 이상 목, 어깨, 팔꿈치, 손목 또는 손을 사용하여 같은 동작을 반복하는 작업 3. 청구인들의 주장 청구인 허○○은 근골격계부담작업에 관한 유해요인조사 업무를 청구인 ○○구로부터 구체적으로 위임받은 적이 없고, 위 청구인이 ○○으로 부임하기 전에 이미 발생한 의무위반을 기소유예처분의 대상으로 하고 있어 행위가능성 등이 없으며, 위 청구인이 ○○으로 근무한 기간은 6개월에 불과하여 책임을 물을 수 없다. 또한 이 사건 기소유예처분의 근거조항은 형벌법규로서 포괄위임금지원칙, 명확성원칙 및 적정성원칙에 위배되어 위헌이므로, 그에 근거한 위 기소유예처분 또한 취소되어야 함에도 불구하고 청구인들에게 산업안전보건법위반의 혐의가 인정된다고 판단한 이 사건 기소유예처분은 자의적 처분으로서 청구인들의 평등권 등을 침해한다. 4. 인정 사실 이 사건 기록에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 청구인 허○○은 1995. 3. 1.부터 ○○시 ○○구청에서 근무하기 시작하여 2018. 1. 1.부터 같은 해 7. 8.까지 ○○으로 근무하다 이후에는 □□(직위 생략)으로 근무하고 있다. 나. 청구인 ○○구는 1990년대부터 소속 근로자로 하여금 가로 청소와 재활용 선별 작업 업무를 수행하도록 하였고, 2018. 2. 7. 기준 청구인 ○○구의 ○○과 소속 근로자 중 가로 청소 업무를 담당하는 환경미화원이 약 47명, 재활용 선별 작업을 담당하는 근로자가 약 20명이다. 다. 청구인 ○○구의 사무전결처리 규칙에 의하면, 소관업무의 관리, 소관업무에 관련된 모든 자료의 수집⋅조사⋅연구, 법규에 의한 신고 접수⋅처리 업무가 실⋅과장의 전결사항으로 규정되어 있고(위 규칙 제3조 제4호), 그 중 환경미화원의 관리, 재활용 분리수거에 관한 사항이나 환경자원관리소 운영 및 관리 등은 ○○의 전결사항으로 규정되어 있다. 라. 부산고용노동청과 한국산업안전보건공단은 2018. 12. 5. 1일간 환경미화 근로자가 근골격계부담작업을 수행하는 자인지 여부에 관하여 조사를 하였고, 그 결과 가로 청소 및 재활용 선별작업 담당자는 하루에 2시간 이상 같은 동작을 반복하고 있으므로 근골격계부담작업을 하고 있다고 확인하였다. 마. 한편, 청구인 ○○구는 2019. 4. 2.부터 같은 달 4.까지 주식회사 ○○를 통하여 소속 환경미화원 등에 대한 근골격계부담작업 유해요인조사를 완료하였고, 2019. 6. 18.경 환경자원관리소 직원들에 대한 근골격계부담작업 유해요인조사를 완료하였다. 5. 판 단 가. 쟁점의 정리 이 사건의 심판대상은 이 사건 기소유예처분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 그런데 청구인들은 이 사건 기소유예처분의 근거조항의 위헌성도 함께 주장하고 있는바, 기소유예처분 그 자체가 중대한 법리오해나 수사미진 등에 의해 이루어져 기본권이 침해되는 경우도 있지만, 당해 처분의 근거조항이 헌법에 위반되는 경우 그에 기초하여 이루어진 처분 역시 정당성을 가질 수 없으므로 이 사건 기소유예처분의 정당성 판단의 전제로서 그 근거조항의 위헌 여부에 대해서 살펴본다. 이 사건 기소유예처분은 이 사건 법률조항들에 근거하고 있는바, 청구인들은 이 사건 법률조항들이 형벌법규로서 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙, 적정성원칙에 위반된다고 주장한다. 구 산업안전보건법 제24조 제1항 제5호는 사업주에게 단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업을 하는 근로자의 건강장해를 예방하기 위한 필요한 조치를 하도록 하고, 같은 조 제2항은 사업주가 취해야 할 보건상의 조치 사항을 고용노동부령에 위임하고 있는바, 위 조항들이 합쳐져서 사업주에게 보건조치 의무를 부과하고 있다고 볼 수 있는데, 위 조항들은 처벌조항인 같은 법 제67조 제1호와 제71조 중 제67조 제1호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 한다)의 구성요건조항으로서 죄형법정주의의 명확성원칙과 포괄위임금지원칙을 준수하여야 하므로 이에 대해 살펴본다. 또한 청구인들은 이 사건 처벌조항이 책임을 초과하여 형사처벌을 하도록 함으로써 적정성원칙을 위반하고 있다고 주장하는바, 이는 책임을 넘어 무거운 형사처벌을 하고 있다는 것으로서 책임과 형벌 간의 비례원칙 위반을 다투는 것과 같으므로 이 사건 처벌조항이 책임과 형벌 간의 비례원칙을 위반하고 있는지도 살펴본다. 나. 이 사건 법률조항들의 위헌 여부 (1) 명확성원칙과 포괄위임금지원칙과의 관계 일반적으로 법률에서 일부 내용을 하위법령에 위임하는 경우 위임을 둘러싼 법률규정 자체에 대한 명확성의 문제는, 그 위임규정이 하위법령에 위임하고 있는 내용과는 무관하게 법률 자체에서 해당 부분을 완결적으로 정하고 있는지 여부에 따라 달라진다. 즉 법률에서 사용된 추상적 용어가 하위법령에 규정될 내용과는 별도로 독자적인 규율 내용을 정하기 위한 것이라면 별도로 명확성원칙이 문제될 수 있으나, 그 추상적 용어가 하위법령에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 정해주기 위한 역할을 하는 경우라면 명확성의 문제는 결국 포괄위임금지원칙 위반의 문제로 포섭될 것이다(헌재 2016. 10. 27. 2015헌바360등; 헌재 2019. 11. 28. 2017헌가23 참조). 구 산업안전보건법 제24조 제1항은 “사업주는 사업을 할 때 다음 각 호의 건강장해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다”고 규정하면서 제5호에서는 ‘단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업에 의한 건강장해’를 규정하고 있다. 그런데 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따라 사업주가 하여야 할 보건상의 조치 사항은 고용노동부령으로 정한다”라고 규정하여 제1항 각 호에서 정하고 있는 건강장해를 예방하기 위해 사업주가 하여야 할 보건상의 조치 사항을 고용노동부령에 위임하고 있다. 이러한 규정 내용에 따르면 구 산업안전보건법 제24조 제1항 제5호에 사용된 용어는 하위법령에 규정될 내용과는 별도의 독자적인 내용을 정하는 역할보다는 고용노동부령에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 정해주는 역할을 하고 있다고 볼 수 있는바, 결국 이 사건에서 문제되는 것은 구 산업안전보건법 제24조 제1항 제5호에서 정하고 있는 건강장해를 예방하기 위해 사업주가 취해야 할 보건상의 조치 사항에 관해 그 구체적인 내용을 고용노동부령에 위임하고 있다는 점일 것이다. 따라서 이 사건에서는 구 산업안전보건법 제24조와 관련하여 명확성원칙이 독자적으로 문제된다기보다 포괄위임금지원칙이 문제된다고 할 것이다(이하 위 제24조 제1항 제5호, 제2항을 ‘이 사건 위임조항’이라 한다). 이하에서는 이 사건 위임조항이 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부를 살펴본다. (2) 포괄위임금지원칙 위배 여부 헌법 제95조는 “…행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률…의 위임…으로…부령을 발할 수 있다”고 규정하여, 부령으로의 위임이 가능함을 명시하고 있다. 다만 이 조항에서는 대통령령의 경우와는 달리 ‘구체적으로 범위를 정하여’라는 제한을 규정하고 있지 아니하나, 부령의 제정⋅개정절차가 대통령령에 비하여 보다 용이한 점을 고려할 때 법률의 위임에 의한 부령의 경우에도 법률의 위임에 의한 대통령령에 가해지는 헌법상의 제한이 당연히 적용되어야 할 것이다. 따라서 법률로 부령에 위임을 하는 경우라도 법률의 규정에 의하여 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정함으로써 누구라도 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것이다(헌재 2004. 11. 25. 2004헌가15 참조). 특히 형벌법규가 구성요건의 일부를 하위법령에 위임하는 경우에는, 죄형법정주의의 원칙상 그 위임에 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있을 것이 요구되며, 이러한 경우에도 법률에서 처벌대상행위가 어떠한 것일지 예측할 수 있을 정도로 그 구성요건이 구체적으로 규정되어야 한다. 여기서 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적⋅체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적⋅개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2013. 2. 28. 2012헌가3; 헌재 2019. 11. 28. 2017헌가23 참조). 산업사회가 고도화됨에 따라 산업재해의 원인과 내용이 다양해지는 만큼 그 유해성이나 위험성, 그리고 이에 따르는 보건상의 안전조치들도 다양해질 수밖에 없다. 이 사건 위임조항은 급변하는 산업사회의 작업장 설비 및 작업장 종사자 등의 산업안전⋅보건에 관한 기준을 정하고 있는 법률로서, 수시로 변화되는 산업환경에 적시에 대응할 수 있도록 단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업에 의한 건강장해를 예방하기 위해 사업주가 취해야 할 보건상의 조치 사항을 고용노동부령으로 정하도록 하고 있다. 고용노동부령에서 정하도록 한 위 위임 내용은 산업재해의 발생이 예상되는 사업장에 필요한 사항들로 전문적이고 기술적인 분야에 해당하여 국회가 법률적 차원에서 일률적으로 정하기 어려운 것들이다. 특히 이 사건 위임조항의 규율내용에는 반복적인 업무나 인체에 부담을 주는 작업의 범위는 물론, 사업주가 하여야 할 구체적인 보건조치의 내용도 포함되어 있으므로 산업재해를 초래하는 예상 밖의 위험요소들이 증가하고 있는 오늘날에는 더더욱 법률적 차원에서 그 내용을 일일이 규정하는 것이 어렵게 되었다. 그렇다면 이 사건 위임조항에서 위임하고 있는 내용들에 대해서는 탄력적이고 신속한 대응을 위하여 하위법령인 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다. 이 사건 위임조항은 보건조치 대상 업무의 내용을 ‘단순반복작업, 인체에 과도한 부담을 주는 작업’으로 구체화하고 있다. 단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업은 그 용어의 의미 자체를 통해 주로 근골격계를 사용하는 작업일 것으로 예측할 수 있고, 그와 같은 작업 과정에서 발생할 수 있는 산업재해를 예방하기 위해 사업주가 취해야 할 사전적인 보건상의 조치는 작업환경에 대한 유해성조사나 근로자들에 대한 검진과 같은 것이 될 것임을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 위임조항에서 고용노동부령에 위임하고 있는 내용을 예측하기 어렵다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 위임조항이 포괄위임금지원칙에 위반된다고 보기 어렵다. (3) 책임과 형벌의 비례 원칙 위배 여부 청구인들은, 이 사건 처벌조항이 근골격계부담작업에 대한 유해요인조사를 실시하지 않은 경우 5년 이하의 징역이나 5천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는데, 과태료 등을 부과하는 것만으로도 충분한데도 불구하고 과중한 형벌책임을 부담시키는 것은 책임에 비하여 지나치다고 주장한다. 어떤 행정법규 위반행위가 간접적으로 행정상의 질서에 장해를 줄 위험성이 있어서 행정질서벌을 과하여야 하는지, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해하여서 행정형벌을 과하여야 하는지는 당해 위반행위가 행정법규의 보호법익을 침해하는 정도와 가능성에 따라 정하여야 한다. 나아가 어떤 행정법규 위반행위에 대해 행정형벌을 과하여야 하는 경우, 법정형의 종류와 형량을 정하는 것은 형벌 본래의 기능과 목적 달성에 필요한 정도를 현저히 일탈하는 것과 같은 특별한 사정이 없는 한 헌법상 허용되는 입법자의 재량이다(헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등; 헌재 2017. 10. 26. 2017헌바166 참조). 산업안전보건법은 헌법 제32조, 특히 제3항의 “근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다.”는 규정에 근거하여 근로조건의 본질적인 요소이자 인간 존엄성 보장의 핵심이라 할 수 있는 개별 근로자의 생명⋅건강, 근로능력의 유지⋅증진 등을 실현하기 위한 법률이다(헌재 2009. 5. 28. 2007헌가18 참조). 이 사건 처벌조항은 위와 같은 내용의 산업안전보건법의 입법목적을 구체적이고 직접적으로 실현하기 위한 것이고, 특히 근골격계부담작업인 단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업을 하는 근로자의 생명⋅건강, 근로능력의 유지⋅증진을 보호법익으로 한다. 그런데 이러한 작업을 근로자에게 수행하도록 시킨 사업주가 이들 작업으로 인한 건강상의 장해를 예방하기 위한 보건조치를 취하지 않으면 해당 근로자는 산업재해를 입을 수 있고, 그 결과 인간 존엄성 보장의 핵심이라 할 수 있는 개별 근로자의 신체의 완전성 등을 위협하게 될 것이므로, 사업주가 위와 같은 작업을 수행하게 하면서 보건상의 예방조치를 실시하지 않는 행위는 행정목적 및 공익의 침해 정도가 크다. 또한 이러한 행위 위반에 관하여 처벌을 하지 않을 경우 위반행위의 발생가능성이 매우 높아질 수 있다. 이윤 추구라는 영업활동의 본질상 사업주로서는 재해 예방을 위한 유해요인조사와 같은 보건상의 조치나 환경 개선 문제를 근로자들의 신체의 안전 및 인간존엄에 관한 문제라기보다 영업비용에 관한 문제로 인식하기 쉽고, 그 결과 행정질서벌인 과태료 등이 보건상 조치에 드는 비용보다 적다면 보건상 조치에 관한 의무이행을 선택하지 않을 가능성이 없지 않다. 따라서 보건상 필요한 조치를 이행하지 않는 경우 과태료보다는 행정형벌을 과하는 것이 적절하고, 이 사건 처벌조항에 규정된 법정형 역시 입법목적 달성에 필요한 정도를 현저히 일탈한다고 보기 어렵다. 청구인들은 구 산업안전보건법 제67조에 열거된 다른 범죄들과 비교할 때, 유해요인조사를 이행하지 아니한 것만으로 징역 5년 또는 벌금 5천만 원 이하에 처하도록 규정한 것은 지나치다는 취지로 주장한다. 구 산업안전보건법 제67조에 열거된 다른 범죄들에 해당하는 행위들과 이 사건 보건조치의무 위반 행위의 경중을 단순 비교하기는 어렵고, 그 법정형도 최대 징역 5년과 벌금 5천만 원으로 상한만을 정하고 있다는 점에서 해당 범죄에 대한 경중의 문제는 구체적인 양형과정에서 고려될 수 있으므로, 같은 법 제67조에 열거된 다른 행위들과 비교하여 이 사건 행위에 대한 처벌이 지나치다고 보기는 어렵다. 실제로 2019년 산업재해 발생현황에 따르면, 질병재해자 중 신체부담작업, 요통 등 근골격계질환으로 인한 발병율이 전체 질병재해자의 가장 많은 비율을 차지하고 있는 점 등에 비추어 보더라도, 이를 위 범죄유형들과 비교하여 반드시 경미한 범죄라고 볼 수는 없다. 따라서, 이 사건 처벌조항이 책임에 비하여 그 형이 지나치게 과중하다고 볼 수 없다. 다. 이 사건 기소유예처분의 법리오해 여부 이 사건 법률조항들의 위헌성이 인정되지 않더라도 청구인들에게 산업안전보건법위반 혐의가 인정됨을 전제로 이 사건 기소유예처분을 한 피청구인의 판단에 대해서 수사미진 내지 법리오해의 점이 없는지를 살펴본다. 청구인 허○○은, 청구인 ○○구가 이 사건 보건조치 의무조항의 적용대상자라는 점을 알지 못하였기 때문에 그로부터 근골격계부담작업에 대한 유해요인조사에 관한 업무를 위임받지 않았고, 따라서 자신은 당해 업무를 담당하여 그 위반행위를 할 수 있는 행위자에 해당하지 않는다는 취지로 주장한다. 그러나, 청구인들이 이 사건 보건조치 의무조항이 공공행정에는 적용되지 않는다고 인식한 것은 법률의 부지에 불과하고, 구 산업안전보건법 시행령 제2조의2 및 같은 시행령 [별표 1]의 내용에 비추어 볼 때, 그와 같은 부지 내지 착오에 정당한 사유도 인정되기 어렵다. 나아가 청구인 ○○구의 사무전결처리 규칙에 의하면, 소관업무의 관리, 소관업무에 관련된 모든 자료의 수집⋅조사⋅연구, 법규에 의한 신고 접수⋅처리 업무가 실⋅과장의 전결사항으로 규정되고 있고, 환경미화원의 관리, 재활용 분리수거에 관한 사항이나 환경자원관리소 운영 및 관리 등은 ○○의 전결사항으로 규정되어 있다. 따라서 ○○인 청구인 허○○은 청구인 ○○구가 사업주로서 부담하는 환경미화원 등에 대한 근골격계부담작업에 관한 보건상의 조치로서 유해요인조사 업무의 담당자인바, 위 의무를 이행하지 아니함으로써 위반행위의 ‘행위자’에 해당한다고 할 것이다. 청구인들은 청구인 허○○이 ○○으로 부임하기 이전에 이미 산업안전보건법위반 행위가 완료되었으므로 위 청구인에게 행위가능성 등이 인정되지 않아 죄가 성립할 수 없다는 취지로 주장하나, 청구인 ○○구가 1990년대부터 소속 근로자로 하여금 근골격계부담작업을 하게 하였고, 2003. 7. 12. 노동부령 제195호로 개정된 산업안전보건에 관한 규칙 제143조 제1항 및 그 부칙 제2항에 따라 2004. 6. 30. 최초의 유해요인조사 의무 기한이 도래한 이래 2018. 1.경까지 유해요인조사를 하지 않은 이상 2018. 1. 1.부터 ○○의 업무를 담당한 청구인 허○○에게 산업안전보건법위반죄가 성립된다고 할 것이다. 청구인 허○○은 본인이 ○○으로 부임한 지 약 1개월이 경과한 시점에 이 사건에 대한 고발이 이루어졌는데, 그와 같은 단기간 내에 해당업무를 실제로 수행하는 것은 불가능하다는 취지로 주장하나, 이는 결국 청구인 허○○이 자신에게 적법행위의 기대가능성이 없으므로 책임이 조각된다는 취지로 보인다. 적법행위의 기대가능성의 유무는 결국 행위자별로 따져볼 수밖에 없는데, 이 사건의 경우 행위자의 경력이나 담당 업무의 내용, 유해요인조사에 소요되는 시간 등을 고려하여 판단하여야 할 것으로 보인다. 그런데, 청구인 허○○의 경우, 이 사건 수사 이후 청구인 ○○구가 유해요인조사를 실제로 시행하였는데 그 조사에 2～3일 정도의 시간만이 소요되었고, 약 23년 동안 청구인 ○○구에서 공무원으로 근무한 청구인 허○○으로서는 부임 이후 1개월의 기간 내에 담당 업무 파악이 가능하였을 것으로 보이는 점, 청구인 ○○구의 ○○의 임기가 비교적 1년 이내로 짧은 것으로 보이는데 각 담당자들의 임기가 짧다는 이유로 책임을 면하게 된다면 결과적으로 아무도 책임을 지지 않게 될 가능성이 큰 점 등의 사정을 종합해 볼 때, 청구인 허○○은 단순한 법률의 부지로 인해 그 의무를 이행하지 못한 것일 뿐 적법행위의 기대가능성이 있었다고 보이므로 그 책임의 인정에 영향이 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 기소유예처분에는 법리오해가 존재하지 아니한다. 라. 소결 이 사건 기소유예처분은 헌법에 위반되지 아니하는 이 사건 법률조항들에 의하여 이루어진 처분으로서, 기록상 피청구인이 위 사건에 관하여 현저히 정의나 형평에 반하는 수사를 하였다거나 법률의 적용 또는 증거판단을 함에 있어 위 기소유예처분의 결정에 영향을 미친 중대한 잘못이 있었다고 보이지 아니하고, 달리 피청구인의 위 기소유예처분이 헌법재판소가 관여할 정도의 자의적 처분이라고 볼 자료도 없으므로, 이로 말미암아 청구인들이 주장하는 기본권이 침해되었다고 볼 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌마1430

댓글 0개

로그인 하시면, 판례 댓글을 등록하실 수 있습니다.

네이버 검색 블로그 카페 뉴스 웹사이트

[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

산업안전보건법시행령 제2조

대한민국헌법 제32조 제95조

산업안전보건법 제24조 제67조

[ 참조판례 ]