국민권익위원회 2018-15170, 2019. 3. 5., 인용

【재결요지】 청구인은 자신의 토지에 진입로가 없어 농지 진출입로의 목적으로 이 사건 도로의 점용허가를 신청하였고 피청구인은 이 사건 도로의 점용허가를 받은 청구인에게 도로점용료를 부과하였다. 청구인은 이에 불복하여 농업을 위해 독점적이고 배타적으로 점용하는 경우의 점용료율도 0.01%인데 농지 진출입로에 대해 근거도 없이 0.02%의 점용료율을 적용하여 점용료를 부과한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다고 주장하는바, 살피건대 도로관리청은 도로점용허가를 받은 자로부터 점용료를 징수할 수 있고 농지 진출입로 목적으로 사용하는 경우는 관련법령상의 감면대상에 해당하지 않으므로 청구인과 같이 농지 진출입로 목적으로 사용하는 경우 점용료 산정기준이 별도로 없다 하더라도 점용료 부과대상에 해당하며, 다만 「도로법 시행령」 별표 3에 이 사건 도로와 같은 농지 진출입로에 대한 점용료 산정기준은 명시하고 있지 않으나 이 사건 도로를 농업을 위한 진출입로 시설이라고 할 수 있을 것인 점 등을 고려하여 볼 때 이 사건 도로의 경우 위 별표 3의 제11호에서 정하고 있는 ‘제1호부터 제10호까지에서 규정한 것 외의 공작물ㆍ물건 및 시설’ 중 ‘농업 및 식물재배, 어업 및 어획물 위탁판매를 위한 시설’에 대한 기준을 적용하여 ‘점용면적 1제곱미터’에 대하여 ‘1년’간 ‘토지가격에 0.01을 곱한 금액’으로 산정하여야 할 것이므로, ‘토지가격에 0.02를 곱한 금액’으로 이 사건 도로에 대한 점용료를 산정한 이 사건 처분은 점용료를 잘못 산정한 하자가 있어 위법ㆍ부당하다. 【주문】 피청구인이 2018. 6. 22. 청구인에게 한 도로점용료 부과처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인은 2018. 6. 15. 농지 진출입로의 목적으로 일반국도 3호선 중 ○○도 ○○시 ○○동 262-○○번지 등 7필지 765㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)의 점용허가를 받은 청구인에게 2018. 6. 22. 도로점용료 37만 6,530원(부과기간: 2018. 6. 15.부터 2018. 12. 31.까지)을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 2017. 4. 7. 취득한 ○○도 ○○시 ○○동 262-○○ 토지에 진입로가 없어 농지 진출입로의 목적으로 이 사건 도로의 점용허가를 신청하였고 피청구인 담당자의 요청으로 4~5차례 수정과 보완을 거쳐 2018. 6. 15. 이 사건 도로의 점용허가를 받았다. 그 과정에서 피청구인의 담당자는 조○현, 장○진, 조○현, 안○성으로 바뀌었고 조○현, 장○진은 농지 진출입은 「도로법 시행령」 제69조 별표 3의 점용료 산정기준에 해당사항이 없어서 점용을 하더라도 점용료는 나오지 않는다고 하였으나, 이 사건 처분으로 연 68만 4,329원의 도로점용료(부가세 제외)가 나왔다. 피청구인 담당자는 농지가 농지시설이라고 하며 0.02%의 점용료율을 적용한 근거도 제시하지 않고 있다. 농업을 위해 독점적이고 배타적으로 점용하는 경우의 점용료율도 0.01%인데 근거도 없이 농지 진출입로에 대해 0.02%의 점용료율을 적용하여 점용료를 부과한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 「도로법」제66조에 따라 도로관리청은 같은 법 제61조에 따라 도로점용허가를 받은 자에게 점용료를 징수할 수 있고, 농지 진출입로 목적으로 점용한 토지는 같은 법 제68조(점용료 징수의 제한) 및 같은 법 시행령 제73조(점용료의 감면) 규정에 해당하지 아니하는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 도로법 제52조제1항ㆍ제5항, 제66조제1항ㆍ제2항, 제68조 도로법 시행령 제49조, 제69조제1항, 별표 3 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 청구인과 피청구인이 제출한 도로점용허가 신청서, 도로점용허가증, 도로점용료 납입고지서 등에 의하여 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2018. 6. 1. 이 사건 도로에 대하여 다음과 같은 신청내용을 기재하여 도로점용(연결)허가를 신청하였다. - 다 음 -

나. 피청구인은 2018. 6. 15. 청구인에게 점용목적을 ‘농지시설 부지 진출입’으로 하고 점용기간을 2018. 6. 15.부터 2022. 12. 31.까지로 하여 이 사건 도로에 대한 도로점용(연결)을 허가하였다. 다. 피청구인은 2018. 6. 22. 청구인에게 이 사건 도로에 대하여 2018. 6. 15.부터 2018. 12. 31.까지의 기간에 대한 점용료 37만 6,530원(토지대여료 34만 2,300, 부가치세 3만 4,230원)을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 처분서에 첨부된 산출조서에 따르면, 위 점용료 중 토지대여료는 점용면적(765㎡)×평균지가(4만 4,747원)×법정요율(0.02%)로 산정된 연간 점용료(68만 4,629원)에 산정기간(2018. 6. 15.부터 2018. 12. 31.까지)의 개월 수(6개월)를 적용하여 34만 2,300원으로 결정되었다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「도로법」제52조제1항ㆍ제5항 및 같은 법 시행령 제49조에 따르면, 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 일반국도, 지방도, 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다. 2) 「도로법」제66조제1항 및 제2항에 따르면, 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있고, 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 대한 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하게 되어 있다. 3) 「도로법 시행령」 제69조제1항에 따라 「도로법」제66조제1항에 따른 점용료 산정기준을 정하고 있는 별표 3은 점용료를 점용물의 종류별로 구분하여 정하고 있고, 점용물의 종류를 ‘1. 전주, 공중전화, 송전탑 등 지상시설물, 2. 수도관, 전력구, 지중정착장치(어스앵커) 등 지하매설물, 3. 주유소ㆍ수소자동차 충전시설ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로, 4. 철도ㆍ궤도, 그 밖에 이와 유사한 것, 5. 지하상가ㆍ지하실(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제61조제1호에 따라 설치하는 경우만 해당한다)ㆍ통로, 그 밖에 이와 유사한 것, 6. 간판(돌출간판을 포함한다), 사설안내표지, 현수막, 아치, 그 밖에 이와 유사한 것, 7. 노점ㆍ자동판매기ㆍ현금자동입출금기ㆍ상품진열대, 그 밖에 이와 유사한 것, 8. 공사용 판자벽ㆍ발판ㆍ대기소 등의 공사용 시설 및 재료, 9. 고가도로의 노면 밑에 설치하는 사무소ㆍ점포ㆍ창고ㆍ자동차주차장ㆍ광장ㆍ공원, 그 밖에 이와 유사한 것(유류ㆍ가스 등 인화성 물질을 취급하는 사무소ㆍ점포ㆍ창고 등은 제외한다), 10. 제1호부터 제9호까지의 규정에 따른 공작물ㆍ물건 및 시설의 설치를 위하여 일시적으로 설치하는 공사장, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로, 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 것 외의 공작물ㆍ물건 및 시설’로 구분하고 있는데, 위 제3호 중 ‘진입로ㆍ출입로’와 제10호는 각각 ‘점용면적 1제곱미터’에 대하여 ‘1년’간 ‘토지가격에 0.02를 곱한 금액’으로 점용료를 산정하게 되어 있다. 4) 「도로법」제68조에 따르면, 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우, 재해, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로 점용 목적을 달성할 수 없는 경우, 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 위한 경우, 「주택법」 제2조제1호에 따른 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우, 「주택법」 제2조제4호에 따른 준주택(주거의 형태에 한정한다)에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우, 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우, 통행자 안전과 가로환경 개선 등을 위하여 지상에 설치된 시설물을 지하로 이동 설치하는 경우, 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」 제8조제1항에 따른 편의시설 중 출입구에 이르는 접근로 또는 출입구와의 높이 차이를 제거하는 시설을 설치하는 경우, 사유지의 전부 또는 일부를 국가 또는 지방자치단체에 기부채납한 자가 그 부지를 제61조제1항에 따라 점용허가받은 경우, 「영유아보육법」 제2조제3호에 따른 어린이집 또는 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있게 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 농지 진출입 목적으로 도로점용허가를 받은 경우는 「도로법 시행령」 제69조제1항 및 별표 3에 해당사항이 없으므로 점용료 부과대상이 아니라는 취지로 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 2) 먼저 「도로법」 제66조제1항에 따라 도로관리청은 도로점용허가를 받은 자로부터 점용료를 징수할 수 있고, 점용료의 징수는 같은 법 제68조에 따라 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우나 「주택법」 제2조제1호에 따른 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 등 각 호의 하나에 해당하면 감면할 수 있으나, 농지 진출입로 목적으로 사용하는 경우는 위 감면대상에 해당하지 않으므로, 설령 점용료 산정기준을 정하고 있는 「도로법 시행령」 별표 3에 농지 진출입로에 대한 산정기준이 없다 하더라도 농지 진출입로 목적으로 점용허가를 받은 경우는 점용료 부과대상에 해당한다. 3) 한편, 위 인정사실에 따르면 청구인은 농지 진출입로 목적으로 이 사건 도로에 대한 점용허가를 신청하여 농지시설 부지 진출입로 목적으로 점용허가를 받았고, 점용료 산정기준을 정하고 있는 「도로법 시행령」 별표 3에 기재된 점용물의 종류 중 진출입로에 대하여 정하고 있는 것은 제3호(주유소ㆍ수소자동차 충전시설ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로)와 제10호(제1호부터 제9호까지의 규정에 따른 공작물ㆍ물건 및 시설의 설치를 위하여 일시적으로 설치하는 공사장, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로)뿐이나, 농지는 위 별표 3의 제3호에서 정하고 있는 시설이나 공작물 등에 해당하지 않고 제1호부터 제9호에서 정하고 있는 공작물ㆍ물건 및 시설의 설치를 위하여 일시적으로 설치하는 공사장이나 이와 유사한 것에 해당한다고 보기도 어려우므로 이 사건 도로가 위 별표 3의 제3호 또는 제10호에서 정하고 있는 시설 등을 위한 진출입로에 해당한다고는 할 수 없다. 4) 반면, 「도로법 시행령」 별표 3에 이 사건 도로와 같은 농지 진출입로에 대한 점용료 산정기준은 명시하고 있지 않은 점, 위 인정사실에 따르면 청구인은 농지시설 부지 진출입로 목적으로 점용허가를 받은 이 사건 도로에 콘크리트포장, 잡석포설, 보강토옹벽 및 측구소로관 설치 등을 한 후 농지 진출입로로 사용할 것이어서 이 사건 도로를 농업을 위한 진출입로 시설이라고 할 수 있을 것인 점 등을 고려하여 볼 때, 이 사건 도로는 위 별표 3의 제11호에서 정하고 있는 ‘제1호부터 제10호까지에서 규정한 것 외의 공작물ㆍ물건 및 시설’ 중 ‘농업 및 식물재배, 어업 및 어획물 위탁판매를 위한 시설’에 해당하는 것으로 볼 수 있을 것이다. 그렇다면 향후 「도로법 시행령」이 개정되어 농지 진출입로 등 위 별표 3의 제1호부터 제10호까지에서 규정한 것 외의 공작물ㆍ물건 및 시설의 진출입로에 대한 명확한 점용료 산정기준이 신설되어야 할 필요성이 있음은 별론으로 하더라도, 이 사건 도로에 대한 점용료 산정은 위 별표 3의 11호 중 ‘농업 및 식물재배, 어업 및 어획물 위탁판매를 위한 시설’에 대한 기준을 적용하여 ‘점용면적 1제곱미터’에 대하여 ‘1년’간 ‘토지가격에 0.01을 곱한 금액’으로 산정하여야 할 것이므로, ‘토지가격에 0.02를 곱한 금액’으로 이 사건 도로에 대한 점용료를 산정한 이 사건 처분은 점용료를 잘못 산정한 하자가 있어 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2018-15170

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[ 참조조문 ]

영유아보육법 제2조

도로법 제52조 제66조 제68조

유아교육법 제2조

주택법 제2조

소상공인보호및지원에관한법률 제2조

도로법시행령 제49조 제69조

장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률 제8조