서울행정법원 2018.12.31 2018구단60710

【사건명】 부당이득금환수결정처분등취소 【원 고】 원고 원고1 서울 노원구 이하생략 소송대리인 변호사 변호사1 【피 고】 피고 근로복지공단 【변론종결】 2019. 10. 17 【판결선고】 2019. 10. 31 【주문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2018. 4. 18. 원고에 대하여 한 장해등급재결정처분을 취소한다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 2004. 10. 21. ○○○○○○○ 주식회사 소속 근로자로 인천시 부평구 이하생략 소재 이하생략아파트 공사현장에서 마무리 청소 작업 중 쓰러져 '우측 기저 신경절 출혈'을 진단받아 2005. 1. 31. 요양승인을 받았고, 2006. 12. 15. '기질성 인격 장애'를 추가상병으로 승인받아 요양하였다. 나. 원고는 요양 종결 후 2007. 10. 16. 피고에게 장해급여를 청구하였고, 피고는 2007. 11. 1. 원고의 장해등급을 제2급 제5호(신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 수시로 간병을 받아야 하는 사람)로 판정하였으며, 이에 따라 원고는 장해연금 및 간병급여를 수령하여 왔다. 다. 피고는 2018. 4. 18. 원고에 대하여, 피고 자문의사회의에서 확인한 결과 2007. 11.경 원고의 장해등급은 '신경·정신계통에 장해가 남아 특별히 손쉬운 노무 외에는 하지 못하는 사람'에 해당하므로 종전 장해등급결정에 명백한 하자가 있던 것이 확인된다는 사유로 장해등급 제2급을 소급하여 취소하고 제5급으로 변경 결정하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)과 함께 2007. 11. 1.부터 현재까지 지급받은 장해연금차액 과 간병급여액 중 소멸시효가 완성되지 않은 부분 합계 54,684, 020원(장해급여 24,598,820원 및 간병급여 30,085,200원)을 부당이득으로 환수하는 처분을 하였다. 라. 피고는 2019. 4. 22. 위 부당이득환수처분을 직권으로 취소하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 피고의 보험조사부 직원들은 2017년경 여러 차례 원고 거주지 주차장에서 원고의 모습을 감시하면서 사진 촬영을 하였다. 피고는 행정기관으로서 행정조사를 실시할 권한은 있으나 조사의 목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하고(행정조사기본법 제4조 제1항), 조사대상자의 자발적인 협조가 없는 경우에는 조사에 대한 사전통지가 필수인바(행정조사기본법 제17조 제1항), 피고가 원고에게 사전통지나 미리 자발적인 협조를 구하지 아니하고 원고의 모습을 몰래 촬영한 행위는 위와 같은 행정조사기본법의 규정들을 위반한 것이다. 이와 같이 위법·부당한 행정조사에 기초하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다. 2) 원고는 2015년 말경 피고로부터 종전 장해등급결정처분의 타당성 여부 확인을 위하여 특별진찰이 필요하다는 안내를 받고 2016. 3. 18. ○○대학교 병원에서 신체검사 및 심리검사를 받았다. 특별진찰 결과 원고는 좌측 편마비 상태로 현저한 장애가 있어 생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작에 수시로 다른 사람의 간병을 받아야 할 필요가 있고, 치매 등의 정신질환이 의심되는 상황이라는 것이 확인되었으며, 피고 또한 2016. 4.경 원고에게 장해등급의 유지를 통보하였는데, 피고는 갑자기 기획조사를 통하여 선입견을 가진 상태에서 원고의 진료기록을 분석한 후 이 사건 처분을 하였는 바, 이 사건 처분은 피고의 심증에만 기초하여 자의적으로 이루어진 것으로서 재량권 일탈·남용의 위법이 있다. 3) 설령 종전 장해등급결정처분에 하자가 있다 하더라도 장해등급결정을 번복한 이 사건 처분으로 인하여 원고는 기득권 및 법률생활안정의 침해 등의 불이익을 입게 되는바, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 처분이다. 나. 판단 1) 행정조사기본법 위반 주장에 관한 판단 행정조사기본법 제4조 제1항은 '행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다.'고 규정하고, 같은 법 제17조 제1항에 의하면 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서 등 관련 문서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하며, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하면 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사 대상자에게 구두로 통지할 수 있다(같은 조 제1항 제1호). 살피건대, 갑 제10호증의 기재만으로는 피고의 보험조사부 직원들이 2017년경 원고 거주지 주차장에서 원고의 모습을 감시하면서 사진 촬영을 한 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 설령 피고의 보험조사부 직원들이 원고의 모습을 사전통지 없이 촬영한 사실이 있다 하더라도, ① 그와 같은 영상자료가 피고의 이 사건 처분의 직접적 근거가 되었다고 볼 만한 사정이 보이지 않는 점, ② 운동능력은 피측정자의 의지에 따라 얼마든지 그 범위를 줄일 수 있어 피측정자의 협조가 없으면 그 정확성을 담보할 수 없는바, 행정조사에 관한 사전통지가 이루어질 경우 재해근로자가 자신의 실제 장해상태와 달리 자신의 상태를 위장하거나 관계인들의 진술을 맞추는 방법으로 현지조사를 무력화시킬 가능성이 있는 점에 비추어 보면, 장해등급 판정의 적정성 여부와 관련하여 원고의 장해상태를 확인하는 행정조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호에서 정한 사선통지의 예외사유에 해당한다고 볼 수 있는 점, ③ 비록 행정조사기본법 제17조 제1항 단서는 위 사전통지 예외사유의 경우에도 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지하도록 정하고 있으나, 이를 위반하였다고 하더라도 그러한 행정조사의 하자가 이 사건 처분의 절차적 정당성을 훼손하여 처분을 취소하여야 할 정도의 위법에 이르렀다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고 주장의 사정들 만으로는 이 사건 처분에 있어 절차적 위법이 있다고 볼 수 없으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 처분이 자의적으로 이루어진 것으로서 재량권 일탈·남용의 위법이 있다는 주장에 관한 판단 이 사건 처분은 종전 장해등급결정처분 당시 존재하였던 하자를 사유로 한 것이고, 이 사건 처분에 의하여 최초 장해등급 결정의 효력이 소급하여 소멸하므로 그 법적 성질은 행정행위의 직권취소라고 할 것이다. 한편 일정한 행정처분으로 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전 행정처분을 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로 취소될 행정처분에 하자 또는 취소해야 할 공공의 필요가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자 등이 있다고 하더라도 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰 보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이며, 하자나 취소해야 할 필요성에 관한 증명책임은 기존 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제1, 3호증의 각 기재 및 이 법원의 ○○○○○○○○의료원장에 대한 진료기록감정촉탁결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 종전 장해등급결정처분을 받을 당시 원고의 장해상태는 '제5급(신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람)'에 해당한다고 봄이 타당하므로 종전 장해등급결정처분에는 원고의 장해상태를 잘못 판단한 하자가 있고, 그와 같은 종전 장해등급결정처분을 취소하여야 할 공익상의 필요가 원고가 기존 처분의 취소로 인하여 입을 불이익을 정당화할 정도인 경우에 해당한다 할 것이다. 가) 이 법원의 ○○○○○○○○의료원장에 대한 진료기록감정촉탁결과의 주요 내용은 아래와 같다. 이 사건 진료기록감정촉탁의는 2007. 11월경 원고의 장해상태에 관하여 정신장애보다는 기능장애 부분이 주이며, 좌측 마비소견으로 인한 중등도의 장해 수준으로서 산업재해보상보험법 시행령[별표 6]에서 정한 제5급 제8호 '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할·수 없는 사람1)'에 해당된다고 봄이 가장 적절하다는 소견을 밝혔다.

￮ 2007년과 2016년의 원고의 신체정신기능에 극명한 차이가 있는지.
- 신체기능에는 큰 차이가 없고 오히려 운동능력은 개선된 것으로 보이나 검사시마다 차이가 있는 것으로 확인된다. 마비는 명확한 것으로 판단되나, 정신기능의 경우 인지기능검사 MMSE 시행시 2007년보다 5-6점 저하 소견도 관찰된다. 극명한 차이가 난다고 보기는 어렵다.
￮ 2007년 원고의 장해정도에 대한 2007년(2급)과 2018년(5급)의 판단이 다르다. 2016년의 진찰결과를 고려하였을 때 2007년 당시 원고의 신체, 정신 기능에서 창해정도를 판단하기에 애매하거나 모호한 부분이 있어 보이는지.
- 신체 및 정신기능에서 장해 정도를 판단하기에 애매하거나 모호한 부분은 없다.
￮ 원고의 2007. 11.경의 신체의 활동상태에 관한 질문
▫ 타인의 도움 없이도 용변 처리가 가능하였는지.
- 가능한 것으로 2007. 5월부터 시행한 FIM 검사에 기재되어 있다.
▫ 독립적인 보행이 가능하였는지.
- Monocan은 gait 사용 보행 가능하고 계단도 난간을 잡고 가능한 것으로 측정되었다.
▫ 독립적으로 탈의, 식사, 목욕 등 일상생활동작을 할 수 있었는지.
- 식사는 오른쪽이 정상 소견이므로 완전히 독립적으로 가능한 상태이고, 목욕을 할 경우 한쪽이 마비 상태이므로 최대 관찰 하에, 옷 입는 것은 상의 하의 모두 스스로 가능한 수준이다.
▫ 마비증세의 존부 및 그 정도
- 마비 소견이 있었고 그 근력의 정도는 상지 어깨는 F- ~ P, 팔꿈치는 F- ~ P, 손의 경우는 서투른(Clumsy) 상태이며 손의 기능이 악력을 제외하면 잘 나오지 않는 것으로 확인된다.
▫ 타인의 간병이 하루에 얼마나 필요한 상태인지.
- 수면 시간 제외, 식사 이동 가능한 상태이므로 특별히 어려운 일이나 목욕, 장거리 이동 등 제약이 있는 장소에 갈 경우 등 간병인이 필요한 시간은 하루 4시간 정도이다.
▫ 진료기록부들과 원고의 신체활동상태를 종합적으로 고려할 때 2007. 11월경 원고의 상태는 어디에 해당한다고 판단되는지.
- '노동능력이 일반인의 4분의 1 정도만 남아 특별히 쉬운 일 외에는 노동을 할 수 없는 사람'에 해당된다고 봄이 가장 적절하다.
￮ 원고의 2007. 11.경 정신기능의 상태에 관한 질문
▫ 시간이나 장소 등을 인지할 수 있는 상태였는지.
- 시간 및 장소에 대한 인지가 있다.
▫ 단기간 기억 또는 회상 등의 기억력 수준은 어느 정도의 수준이었는지.
- 기억회상 부분에는 3점에서 1점 수준으로 떨어진 상태이며 힌트를 주면 맞출 수 있는 정도이다.
▫ 말이나 행동을 따라하는 능력은 어느 정도 수준이었는지.
- 언어기능정상 및 말 따라 하기 능력도 정상 수준이다.
▫ 원고의 정신장해상태를 종합적으로 고려할 때 2007년경 원고의 상태는 어디에 해당된다고 판단되는지.
- 중등도의 신경계통의 기능 또는 정신기능의 장해가 있는 사람. 기능장애 부분이 주이며 좌측 마비소견으로 인해 중등도의 장해 수준이다.

나) 종전 장해등급결정처분의 근거가 된 의무기록들에도 원고의 장해상태에 관하여 아래와 같이 '의식은 명료하고 지남력이 있으며, 좌측 편마비 상태이나 외지팡이 보행이 독립적으로 가능하고 일상생활에 필요한 대부분의 동작들이 독립적으로 수행이 가능하거나 최소한의 도움만이 필요한 상태'로서 수시로 간병을 요하는 상태로 볼 수 없음을 알 수 있는 기재가 다수 있다. ① ○재활의학과의 2005. 5. 4.자 경과기록지에서는 원고의 일상생활수행정도는 먹기, 꾸미기, 옷 입기, 화장실 가기는 독립적이거나 감독 하에 가능하고, 목욕하기는 최소한의 도움을 요하며, 이동하기는 감독 하에 가능 또는 최소한의 도움이 필요한 상태이고, 기능적 독립성 척도(FIM) 검사결과 126점 만점에 104점으로 측정되었으며, 간이정신상태검사 결과는 30점 만점에 29점으로 측정되었다. ② ○○○○대학교 부속 ○○○병원의 2006. 11. 2.자 입원기록지에도 '원고 의식상태 명료하고 간이정신상태검사는 30점 만점에 20점이며, 이해력, 유창함, 이름대기, 반복, 읽기, 쓰기가 가능하고, 먹기는 독립적이며, 옷 입기는 최소한의 도움이 필요, 화장실 가기는 감독 하에 가능하여 배뇨 및 배변이 화장실에서 가능하고, 보행정도는 외지팡이 보행에서 편마비 보행이 가능한 상태'라는 기재가 있으며, 2007. 4. 18.자 소견서에는 원고에 대한 간이정신상태검사 결과 30점 만점에 27점으로 측정되었다는 기재가 있다. ③ ○○○마취통증의학과의원(2007. 4. 27. ~ 2007. 10. 26. 입원)의 진료기록에 의하면, 원고의 상태는 의식은 명료하고 지남력이 있으며, 좌측 안면마비 및 좌측에 경직증상이 있으며, 좌측 손의 기능이 저하되어 있고, 좌측 편마비 상태이나 원회전 걸음걸이가 개선되고 독립 보행이 가능한 상태이고, 식사, 의사소통, 이동, 자가배뇨 및 배변이 가능하며, 2007. 9. 5. 기능적 독립성 척도(FIM) 검사결과 126점 만점에 118점으로 측정되어 독립생활이 가능한 상태이고, 2007. 10. 10. 간이정신상태검사상 30점 만점에 23.5점으로 확인된바 있다. 다) 원고가 피고의 요청에 따라 2016. 3월경 피고가 지정한 ○○대학교 병원에서 특별진찰을 받았고, 당시 주치의가 원고의 장해상태에 대하여 '보행이 전혀 불가함. 좌측 편마비 상태로 좌측 수지 이용한 일상생활동작수행에 현저한 장애가 있음', '일상생활에 필요한 동작을 하기 위하여 수시로 다른 사람의 간병이 필요한 사람'이라는 소견을 제시한 사실은 인정되나, 이는 2016. 3월경 원고의 장해상태에 관한 소견으로서 치유 당시 상태를 기준으로 한 종전 장해등급결정처분의 적법 여부를 판단함에 있어 직접적 근거가 될 수 없을 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같은 원고의 치유 당시 상태에 관한 의학적 소견들과 그 후에 원고의 장해상태가 현저히 악화되었다고 볼 만한 특별한 원인이나 사정이 보이지 않는 점 등에 비추어 보면, 위 특별진찰의 결과는 원고의 증상 과장이 개입되었을 가능성을 배제할 수 없다. 라) 또한 잘못된 장해등급을 재결정하여 올바른 장해등급에 따른 장해급여를 지급하는 것은 장해급여 제도의 적정한 운영과 행정의 적법성을 보장한다는 측면에서 공익상 필요한 점, 실제 장해상태가 특정 장해등급에 미달하는 자에게 장래에도 장기간 계속적으로 최초 결정된 장해등급에 해당하는 장해급여를 지급하는 것은 불합리하고, 정당한 재해근로자에게 사용되어야 할 산재보험의 재정 건전성에 심각한 부담으로 작용하게 되는 점, 피고는 종전 장해등급결정처분에 있어 원고에게 고의 또는 중과실이 없다고 보아 원고에 대한 부당이득환수처분을 직권으로 취소하였는바, 원고가 이 사건 처분으로 인하여 입는 불이익은 장래에 향하여 기존에 위법하게 이루어진 장해등급결정처분에 따른 장해급여 및 간병급여의 수급권에 대한 기대이익에 침해를 입는 것에 그치는 점 등을 고려하면, 비록 피고가 종전 장해등급결정처분을 취소하고 원고의 장해등급을 재결정함으로써 원고가 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 입는다 하더라도, 종전 장해등급결정처분을 취소하여야 할 공익상의 필요가 원고가 입을 불이익을 정당화할 만큼 중대하다고 보인다. 3) 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위배하였다는 주장에 관한 판단 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응 하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실관계에 의하면 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 신뢰보호원칙이 적용되기 위하여는 원고가 피고의 공적인 견해표명을 신뢰하여 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하는데, 원고는 피고의 종전 장해 등급결정처분에 따라 장해급여와 간병급여를 수령하여 온 외에 달리 적극적으로 어떠한 행위에 나아갔다고 볼 수 없는 점, ② 앞서 본 바와 같이 원고의 종전 장해등급결정처분 당시의 장해상태는 좌측 편마비 상태이나 외지팡이 보행이 독립척으로 가능하고 일상생활에 필요한 대부분의 동작들이 독립적으로 수행이 가능하거나 최소한의 도움만이 필요한 상태로서 제2급 제5호(신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 수시로 간병을 받아야 하는 사람)와는 상당한 차이가 있음을 알 수 있는바, 원고가 장해급여 등의 부정수급에 대한 고의나 중과실까지 있었다고 보이지는 않으나 자신의 장해상태에 비하여 장해등급이 과도하게 판정된 사실은 인식하였거나 인식할 수 있었다고 보여 종전 장해등급결정처분을 신뢰한 데에 대하여 원고에게 귀책사유가 전혀 없다고 볼 수는 없는 점, ③ 원고에 대하여 기존의 잘못된 장해등급에 따른 장해급여 및 간병급여가 계속적으로 지급되는 것은 정당한 재해근로자에게 사용되어야 할 산재보험의 재정 건전성에 심각한 부담으로 작용하게 되어 공익을 해할 우려가 있는 점 등에 비추어 보면, 원고 주장의 사정들만으로는 피고의 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배되었다고 볼 수 없으므로 이 부분 원고의 주장도 이유 없다. 4) 소결 따라서 이와 같은 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 판사1 각주내용 1) 산업재해보상보험법 시행령 제53조 제1항 [별표 6] 상해등급의 기준은 "신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람"을 장해등급 제5급 제3호로 정하고, 같은 법 시행규칙 제48조 [별표 5] 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준은 제5의 가. 4)항에서 "영 별표 6에서 '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람'이란 신경계통의 기능 또는 정신기능의 뚜렷한 장해로 노동능력이 일반인의 4분의 1 정도만 남아 평생 동안 특별히 쉬운 일 외에는 노동을 할 수 없는 사람을 말한다."고 정한다. 【참조조문】 행정조사기본법 제4조 제1항 행정조사기본법 제17조 제1항 제4조 제1항 같은 법 제17조 제1항 같은 조 제1항 제1호 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호 행정조사기본법 제17조 제1항 산업재해보상보험법 시행령 제53조 제1항 [별표 6] 【참조판례】 대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결

[출처] 근로복지공단 : 산재판례서비스 - 2018구단60710 (2018구단60710_서울행정법원)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

행정조사기본법 제4조 제17조

산업재해보상보험법 시행령 제53조

[ 참조판례 ]

대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결
대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결

[ 참조판례 체계도 ]

[ 사건명 태그]