전원재판부 2017헌가8, 2017. 7. 27., 합헌

【판시사항】 생산자ㆍ수입자 또는 판매자로 하여금 산양삼 유통ㆍ판매 또는 통관을 하는 경우 품질표시를 하도록 하고, 이를 위반하면 형사처벌하는 ‘임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률’(2010. 2. 4. 법률 제10025호로 개정된 것) 제18조의6 제2항 가운데 ‘특별관리임산물 중 산양삼에 관한 부분’과 제32조 제4호 가운데 ‘특별관리임산물 중 산양삼의 품질 미표시자에 관한 부분’(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 산양삼 생산자ㆍ수입자 또는 판매자의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 심판대상조항은 산양삼 소비자의 신뢰를 보호하고 산양삼에 관한 유통질서를 확립하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하고, 생산자ㆍ수입자 또는 판매자(이하 ‘판매자 등’이라 한다)가 품질표시를 하지 않고 산양삼을 유통ㆍ판매 또는 통관(이하 ‘판매 등’이라 한다)한 경우 형사처벌하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이므로 수단의 적합성도 인정된다. 산양삼(山養蔘)은 가삼(家蔘)보다 10배 이상 높은 가격으로 거래되고 있어, 임산물로서 지속적ㆍ통합적 관리ㆍ감독이 필요하고, 품질검사에 관한 정보를 소비자에게 종합적으로 제공할 필요가 있다. 불량 산양삼 유통시 국민의 안전ㆍ건강을 위협할 가능성이 있고, 산양삼 산업 전반에 악영향을 끼칠 수 있는 점 등을 고려하면 형사처벌의 필요성을 인정할 수 있다. 또한 품질검사에 들어가는 시간, 비용이 지나치지 않고, 품질표시는 검사 결과를 포장용 상자에 붙이는 것에 불과한 점, 심판대상조항은 연근(年根) 5년 미만인 산양삼도 종자ㆍ종묘로 유통ㆍ판매할 수 있도록 하고 있는 점 등을 고려할 때 침해의 최소성 원칙을 충족한다. 심판대상조항으로 달성하려는 공익은 산양삼 소비자의 신뢰를 보호하고 유통질서를 확립하기 위한 것으로, 산양삼 판매 등을 하려는 판매자 등이 품질검사를 받고, 그 결과를 판매 등 용도의 상자에 표시하는 불이익보다 크다고 할 것이므로, 법익의 균형성 원칙을 충족한다. 따라서 심판대상조항은 산양삼 판매자 등의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다. 【심판대상조문】 임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10025호로 개정된 것) 제18조의6 제2항 가운데 ‘특별관리임산물 중 산양삼에 관한 부분’, 제32조 제4호 가운데 ‘특별관리임산물 중 산양삼의 품질 미표시자에 관한 부분’ 【참조조문】 헌법 제15조, 제37조 제2항 임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10025호로 개정된 것) 제2조 제3호의2, 제18조의4 제1항, 제2항 【전문】 [당 사 자] 제청법원 전주지방법원 제청신청인 고○규 당해사건 전주지방법원 2015고단1185 임업및산촌진흥촉진에관한법률위반등 [주문] ‘임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률’(2010. 2. 4. 법률 제10025호로 개정된 것) 제18조의6 제2항 가운데 ‘특별관리임산물 중 산양삼에 관한 부분’과 제32조 제4호 가운데 ‘특별관리임산물 중 산양삼의 품질 미표시자에 관한 부분’은 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건개요 가. 제청신청인은 2014. 6. 10.경부터 2014. 8. 12.경까지 전북 완주군 소양면에 있는 ‘지리산 산삼 영농조합법인’ 사무실에서, 제청신청인이 채취한 산양삼(山養蔘)과 이○묵, 심○식, 김○기로부터 매입한 산양삼에 품질검사 합격증을 부착하지 않은 채 합계 약 22억 원 상당의 산양삼을 판매하였다는 취지의 공소사실로 기소되었다. 나. 제청신청인은 1심 재판(전주지방법원 2015고단1185) 계속 중 생산자ㆍ수입자 또는 판매자가 산양삼을 유통ㆍ판매 또는 통관하고자 하는 때에는 한국임업진흥원에서 받은 품질검사의 결과를 표시하도록 하고, 그러한 품질표시를 하지 않고 산양삼을 유통ㆍ판매 또는 통관한 사람을 형사처벌하는 ‘임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률’ 제18조의6 제2항, 제32조 제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청(전주지방법원 2017초기18)을 하였다. 다. 제청법원은 위 조항이 산양삼 생산자ㆍ수입자 또는 판매자의 직업수행의 자유 등을 침해한다고 의심할 만한 상당한 이유가 있다는 이유로 2017. 1. 13. 위헌법률심판제청을 하였다. 2. 심판대상 제청법원은 ‘임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률’ 제18조의6 제2항, 제32조 제4호 전부에 대하여 위헌법률심판제청을 하였다. 그러나 제청신청인은 산양삼의 생산자ㆍ수입자 또는 판매자로서 품질표시를 하지 않고 산양삼을 유통ㆍ판매 또는 통관하였다는 취지의 공소사실로 기소되었으므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 그러므로 이 사건의 심판대상은 ‘임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률’(2010. 2. 4. 법률 제10025호로 개정된 것, 이하 ‘임업진흥법’이라 한다.) 제18조의6 제2항 가운데 ‘특별관리임산물 중 산양삼에 관한 부분’과 제32조 제4호 가운데 ‘특별관리임산물 중 산양삼의 품질 미표시자에 관한 부분’(이하 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다.)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10025호로 개정된 것) 제18조의6(품질표시 등) ② 생산자ㆍ수입자 또는 판매자가 특별관리임산물을 유통ㆍ판매 또는 통관하고자 하는 때에는 제18조의4 제1항 및 제2항에 따른 품질검사의 결과를 소비자가 쉽게 알아볼 수 있는 위치에 표시(이하 “품질표시”라 한다)하여야 한다. 제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다. 4. 제18조의6 제2항에 따른 품질표시를 하지 아니하고 특별관리임산물을 유통ㆍ판매 또는 통관하였거나 거짓으로 품질표시를 한 자 [관련조항] 임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10025호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3의2. “특별관리임산물”이란 소비자의 보호 및 품질향상을 위하여 특별한 관리가 필요한 임산물로서 산양삼과 그 밖에 대통령령으로 정하는 임산물(건조된 것을 포함한다)을 말한다. 제18조의4(품질검사) ① 생산자가 특별관리임산물을 유통ㆍ판매하고자 하거나 특별관리임산물을 수입한 자(이하 “수입자”라 한다)가 이를 통관하고자 하는 경우에는 전문기관에서 미리 품질검사를 받아야 한다. ② 제1항에 따라 품질검사를 받은 자가 검사결과에 대하여 이의가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이의신청을 하고 다시 품질검사를 받을 수 있다. 3. 제청법원의 위헌제청이유 가. 심판대상조항은 산양삼의 품질관리를 강화함으로써 소비자를 보호하고 유통질서를 확립하기 위하여, 산양삼을 유통ㆍ판매 또는 통관(이하 ‘판매 등’이라 한다.)하려는 생산자ㆍ수입자 또는 판매자(이하 ‘판매자 등’이라 한다.)로 하여금 품질표시를 하도록 하고, 그 표시를 하지 않고 산양삼의 판매 등을 하는 경우 형사처벌을 하는 조항이다. 그러나 이러한 입법목적 달성은 식품위생법이나 ‘농수산물의 원산지 표시에 관한 법률’ 등의 규율로도 가능하므로, 임업진흥법에 형사처벌규정을 별도로 두는 것은 과도한 제한으로서 산양삼 판매자 등의 직업수행의 자유를 침해한다. 나. 유통질서 혼란의 문제는 모든 농산물에 공통된 문제인데도, 심판대상조항은 산양삼에 관하여서만 품질관리를 강화하여 판매자 등으로 하여금 품질표시를 하도록 하고, 이를 위반하여 판매 등을 하는 경우 형사처벌에 처하여질 수 있도록 하고 있으므로, 산양삼 판매자 등의 평등권을 침해한다. 4. 판 단 가. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 한국임업진흥원의 품질검사 결과를 소비자가 쉽게 알아볼 수 있는 위치에 표시하지 않고 산양삼 판매 등을 하는 자를 형사처벌하고 있어 산양삼 판매자 등의 직업수행의 자유를 제한한다. 일반적으로 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와는 달리 공익 목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능하다. 다만 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항에 의거한 과잉금지원칙에 위배되어서는 안 된다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80; 헌재 2015. 12. 23. 2014헌바294 등 참조). (2) 제청법원은 심판대상조항이 산양삼 판매자 등의 평등권도 침해한다고 주장하나, 그 주장은 결국 산양삼에 대하여서만 품질표시를 하도록 하고 이를 위반한 경우 형사처벌하도록 하는 것이 위헌이라는 것으로, 직업수행의 자유를 침해한다는 주장과 실질적으로 동일하므로 이 부분 주장은 별도로 판단하지 않는다. 나. 직업수행의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항은 판매자 등으로 하여금 산양삼 판매 등을 하는 경우 한국임업진흥원의 품질검사 결과를 소비자가 쉽게 알아볼 수 있는 위치에 표시하도록 하고, 이를 위반하여 산양삼 판매 등을 행한 경우 형사처벌을 할 수 있도록 하는 조항이다. 이로써 소비자로서는 산양삼 품질에 관한 정보를 손쉽게 얻을 수 있게 되어 산양삼에 관한 신뢰를 보호받을 수 있고, 한편 판매자 등도 일정 기준 이상의 산양삼의 판매 등을 촉진시킬 수 있게 되므로 산양삼의 유통질서도 확립시킬 수 있게 된다. 이처럼 심판대상조항은 산양삼 소비자의 신뢰를 보호하고 산양삼에 관한 유통질서를 확립하기 위한 조항으로, 그 입법목적은 정당하다. 또 판매자 등이 품질표시를 하지 않고 산양삼 판매 등을 한 경우 이를 형사처벌하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법이므로, 수단의 적합성도 인정할 수 있다. (2) 침해의 최소성 (가) 산양삼이란 산지관리법 제2조 제1호의 산지에서 차광막 등 인공시설을 설치하지 않고 생산되는 삼(건조된 것을 포함한다)으로(산양삼에 관한 품질관리요령 제2조 제1호), 산지에서 자연상태로 재배되고 생육기간이 길어 그 수가 많지 않고, 일반적 인삼인 가삼(家蔘)보다 유효성분이 다량 함유된 것으로 밝혀져 현재 가삼보다 10배 이상 높은 가격으로 거래되고 있다. 산양삼에 대한 관심이 높아짐에 따라 수입 산양삼을 국내산으로 속여 판매하거나, 기준치를 초과하는 농약을 포함한 산양삼이 판매되는 것과 같은 부정유통 사례가 늘어갔다. 종전에는 이러한 산양삼 부정유통을 막기 위하여 구 식품위생법상 위해식품 판매금지조항이나 구 농산물품질관리법상 안전성조사 근거조항 등을 활용하였다. 그러나 산양삼은 임산물로서 토양ㆍ종자ㆍ종묘에 대한 검사에서부터 재배 기간 전반에 걸쳐 지속적이고 통합적인 관리ㆍ감독이 필요하다는 점에서 농산물이나 식품들과는 다른 특성이 있어, 종전 규정들만으로는 그에 대한 충분한 대처가 곤란하였다. 또한 종전에는 산양삼 원산지, 품질검사 일시 및 결과 등에 관한 정보를 소비자에게 종합적으로 제공하기 위한 근거조항도 마련되어 있지 않아 소비자가 이에 관한 정보를 충분하게 제공받을 수 없어, 산양삼 품질에 관한 소비자의 신뢰를 보호하기도 어려웠다. 이러한 상황에서 심판대상조항의 도입으로 산양삼에 대한 품질관리를 효과적으로 하면서 관련 정보를 소비자에게 충실히 제공할 수 있게 되었다. 즉, 심판대상조항을 통해 식품위생법상 ‘식품 등의 기준 및 규격’에 따른 농약의 잔류허용기준을 충족하는지 여부를 검사하고(임업진흥법 제18조의4 제1항, 같은 법 시행령 제17조의5 제2항), 검사 결과를 표시함으로써 소비자에게 품질검사에 관한 제반 정보를 알기 쉽게 전달할 수 있게 된 것이다(임업진흥법 제18조의6 제2항, 같은 법 시행령 제17조의8 제2항). 여기에, 소비자는 일반적으로 산양삼을 섭취할 목적으로 구매하게 되므로 불량 산양삼이 유통되면 국민의 안전 및 건강을 위협할 가능성이 있는 점, 입법자가 구 식품위생법 등 종전 처벌규정만으로는 산양삼 부정유통에 적절하게 대응하기 어렵다는 정책적 고려하에 심판대상조항을 특별히 두게 된 것인 점, 불량 산양삼 판매는 소비자의 신뢰를 떨어뜨려 장기적으로 산양삼 산업 전반에 악영향을 끼칠 수 있는 점 등까지 모두 종합하여 보면, 품질표시를 하지 않고 산양삼 판매 등을 하는 판매자 등에게 형사처벌을 부과해야 할 필요성을 충분히 인정할 수 있다. (나) 심판대상조항에서 산양삼에 대해 종전과는 다른 품질표시의무를 부과하고 있더라도 이러한 부담이 과도하다고 보기는 어렵다. 우선 품질검사에 들어가는 시간, 비용이 지나치게 많지 않다. 임업진흥법상 한국임업진흥원은 생산자로부터 품질검사 신청을 받은 경우에는 부득이한 사유가 없는 한 그 신청을 받은 날부터 30일 이내에 품질검사를 하고, 그 결과를 신청인에게 알려야 한다(임업진흥법 제18조의4 제3항, 같은 법 시행령 제17조의5 제2항). 품질검사에 소요되는 수수료도 신청시에는 1건당 50,000원, 검사시에는 잔류농약 1성분 당 81,400원이다(임업진흥법 제18조의10 제3호, 같은 법 시행규칙 제25조의14 제3항 및 [별표 4]). 품질검사 합격시 해당 검사의 유효기간은 품질검사를 종료한 날부터 1년 내지 2년이므로, 그 기간 동안 반복하여 품질검사를 받을 필요가 없다(임업진흥법 제18조의4 제1항, 같은 법 시행령 제17조의5 제3항). 또한 품질표시는 위와 같은 품질검사의 결과를 산양삼 포장용 상자에 붙이는 것에 불과하고, 설령 발급받은 품질검사 합격증을 모두 사용하여 이를 추가로 발급받는다고 하더라도 그 비용이 과다하다고 할 수 없다. 한편 품질표시의무를 위반한 경우 형사처벌을 하고 있지만, 법정형은 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금으로 그 상한만이 정하여져 있을 뿐이므로, 제반 사정을 고려하여 법 위반행위의 불법성 정도에 상응하는 형벌부과도 가능하다. (다) 제청법원은 심판대상조항으로 인하여 연근(年根)이 5년이 되지 않은 산양삼에 대한 품질검사를 받을 수 없고, 이로써 그러한 산양삼의 판매 등이 사실상 불가능하다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 산양삼 판매 등을 하려는 경우 품질표시를 하도록 하는 조항에 불과하고, 산양삼에 대한 품질검사는 식품위생법상 농약의 잔류허용기준에 따라 이루어지게 될 뿐, 검사 대상 산양삼이 일정 연근 이상이어야 한다는 규정은 존재하지 않는다. 뿐만 아니라 임업진흥법은 산양삼의 종자ㆍ종묘를 생산하는 사람으로 하여금 품질검사를 받고 품질표시를 할 수 있도록 규정하고 있어(제18조의2 제1항 참조), 연근이 5년에 달하지 않은 산양삼이라고 하더라도 이를 종자ㆍ종묘로 유통ㆍ판매할 수 있는 가능성을 열어두고 있다. (라) 따라서, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 반하지 않는다. (3) 법익의 균형성 심판대상조항은 산양삼을 구매하려는 소비자의 신뢰를 보호하고 유통질서를 확립하기 위한 것으로, 산양삼 소비자의 안전과 건강에도 관련되어 그 공익적 중요성이 매우 크다. 반면 심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익은 산양삼에 대한 판매 등을 하려는 판매자 등이 품질검사를 받고, 그 결과를 판매 등 용도의 상자에 표시하는 것에 불과하여, 심판대상조항으로 달성하려는 공익에 비해 크지 않다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에 반하지 않는다. (4) 소결론 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다. 5. 결 론 심판대상조항은 헌법에 위반되지 않으므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2017헌가8

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[ 참조조문 ]

식품위생법

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산지관리법 제2조

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임업및산촌진흥촉진에관한법률제32조제4호등위헌제청

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